Sentencia 2018-00779 de mayo 21 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera Ponente:

Stella Jeannette Carvajal Basto

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 11001-03-15-000-2018-00779-00(PI)

Actor: Adriana María Posso Rodríguez

Demandada: Nadya Georgette Blel Scaff

Procede la Sala a decidir la solicitud de pérdida de investidura presentada por la ciudadana Adriana María Posso Rodríguez contra la senadora Nadya Georgette Blel Scaff, elegida para el período 2014-2018.

I. LA SOLICITUD

La actora afirma que la senadora demandada incurrió en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política y en el numeral 6º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, la cual se sustenta en los argumentos que se resumen así:

Explica que la senadora incurre en la causal invocada tanto por inasistencia pura y simple, como por el incumplimiento de su deber funcional de permanencia y cumplimiento de votación.

Transcribe el artículo 183 numeral 2º de la Constitución Política y señala que el Consejo de Estado, en sentencias del 1º de agosto de 2017, M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth y del 5 de marzo de 2018, M.P. Dr. Gabriel Valbuena, Exp. 2018-00318, Sala Novena Especial de Decisión, indicó que la expresión «asistencia a sesiones» no se agota únicamente con el hecho de responder a un llamado a lista, sino que va mucho más allá e incluye las actividades posteriores al mencionado llamado a lista, lo cual implica la presencia del congresista en la sesión.

Sostiene que, de acuerdo con el cuadro anexo a la demanda, la senadora demandada no cumplió con su deber de asistencia en más de 6 sesiones plenarias para el período comprendido entre el 14 de febrero al 20 de junio de 2017, en el cual se votaron proyectos de ley y de actos legislativos, entre otros, de acuerdo con la siguiente relación:

1. Sesión del 14 de febrero de 2017, se votó un proyecto de ley, se realizaron 3 votaciones y la senadora participó en 0 votaciones.

2. Sesión del 21 de febrero de 2017, se votó un proyecto de ley, se realizaron 3 votaciones y la senadora participó en 0 votaciones.

3. Sesión del 8 de marzo de 2017, se votó un proyecto de Ley, se realizó 1 votación y la senadora participó en 0 votaciones.

4. Sesión del 13 de marzo de 2017, se votó un Acto Legislativo, se realizaron 4 votaciones y la senadora participó en 0 votaciones.

5. Sesión del 22 de marzo de 2017, en las que se votó un Proyecto de Ley y de Acto Legislativo, se realizaron 4 votaciones y la senadora participó en 0 votaciones.

6. Sesión del 29 de marzo de 2017, en las que se votó un Proyecto de Ley y de Acto Legislativo, se realizaron 2 votaciones y la senadora participó en 1 votación.

7. Sesión del 5 de abril de 2017, en la que se votó un proyecto de Ley, se realizaron 6 votaciones y la senadora participó en 0 votaciones.

8. Sesión del 26 de abril de 2017, en la que se votó un proyecto de Ley, se realizaron 5 votaciones y la senadora participó en 0 votaciones.

9. Sesión del 10 de mayo de 2017, se votó un proyecto de Ley, se realizaron 2 votaciones y la senadora participó en 0 votaciones.

10. Sesión del 23 de mayo de 2017, se votó un proyecto de Ley, se realizaron 4 votaciones y la senadora participó en 2 votaciones.

11. Sesión del 15 de junio de 2017, se votó un proyecto de ley, se realizaron 2 votaciones y la senadora participó en 0 votaciones.

Afirma que el segundo requisito que se relaciona en la causal de ausencia a las sesiones consiste en que no estén justificadas o no se hayan presentado por fuerza mayor, aspecto que fue analizado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 1º de agosto de 2017, antes citada.

Precisa que en las actas contenidas en las gacetas del Congreso correspondientes al período del 14 de febrero al 20 de junio de 2017, no obra justificación alguna que permitiera a la senadora Blel Scaff separarse de sus funciones y deberes y no asistir a las sesiones.

Sostiene que se evidencia que la demandada dirigió su voluntad libre y conscientemente para no cumplir con su deber constitucional y legal de asistir a las sesiones plenarias indicadas, en las que se votaron proyectos de ley y de actos legislativos.

Indica que la senadora Blel Scaff, en algunos casos, acudió solamente al llamado a lista y, en otros, no votó en la totalidad de los proyectos o actos legislativos anunciados para la sesión y sometidos a votación en la sesión plenaria.

Concluye que la senadora incurrió, tanto en el aspecto objetivo como subjetivo, en la causal de pérdida de investidura invocada.

II. LA CONTESTACIÓN

La senadora Nadya Georgette Blel Scaff, a través de apoderado, contestó la demanda, así:

Sostuvo que como se desprende de la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Carta, el verbo rector de la conducta consiste en la «inasistencia» del congresista a un determinado número de sesiones plenarias en las que se debatan proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, es decir, que será entonces solo por «inasistencia» del respectivo congresista que se podría configurar la causal.

Expresó su desacuerdo con el alcance que otra Sala Especial de Decisión, amparada en la sentencia de la Sala Plena Contenciosa del 1º de agosto de 2017, le dio a la expresión «inasistir», por cuanto extendió el alcance de la causal a la falta de votación del congresista, lo cual lesiona el principio de aplicación restrictiva y el debido proceso. Al respecto, transcribió apartes de la Sentencia T-987 de 2007 de la Corte Constitucional, en la cual se descartó la aplicación por analogía de las causales de pérdida de investidura.

Hizo referencia a los principios de legalidad y de interpretación restrictiva como garantías del derecho al debido proceso y precisó que interpretar que «no votar» en una sesión que se discutan proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, equivale a «no asistir», como ya lo hizo la Sala Plena Contenciosa, constituye una aplicación extensiva de la causal de pérdida de investidura que castiga la inasistencia y no otra conducta.

Indicó que la causal contiene dos ingredientes temporales como son que la inasistencia del congresista se verifique en un mismo período de sesiones y sea en cantidad de seis sesiones. Y un elemento modal que establece que estas seis sesiones deben ser en plenaria en las que se debatan o voten determinados tipos de actos.

En cuanto a cada una de las fechas de las sesiones a las que se refiere la demandante, expuso lo siguiente:

Sesión del 14 de febrero de 2017:

Señaló que la senadora sí asistió como consta en el Acta Nº 2 de Plenaria de la Gaceta Nº 115 de 2017 del Congreso de la República, en donde se consigna que contestó al llamado a lista y así aparece en el registro de ese día. Agregó que aparece probado que la demandada participó en la votación de la «aprobación del orden del día» que se hizo mediante votación nominal, al igual que en todas las demás sesiones a las cuales se hace referencia en la demanda.

Explicó que, aunque la senadora demandada no participó en algunas votaciones que se llevaron a cabo en dicha sesión, no puede dejar de observarse que en esa misma reunión plenaria, se debatió una «proposición aditiva» de iniciativa de la demandada, en la cual se ponía en consideración de los demás congresistas, la inclusión de un inciso al artículo del Proyecto de Ley Nº 02 Senado, 004 Cámara, del cual se dio trámite y fue objeto de mención por parte del ministro del Interior (pág. 25, Gaceta Nº 115 de 2017).

Precisó que las proposiciones tienen trámite en Plenaria cuando el Senador que la realiza se encuentra presente en el recinto.

Concluyó que lo anterior demuestra de manera clara e irrefutable la asistencia de la senadora, pues así consta en el Acta de la Sesión y concluir lo contrario sería una valoración contraevidente de las pruebas aportadas, a lo cual, agregó que la proposición aditiva también refuerza su asistencia.

Sesión del 21 de febrero de 2017:

Sostuvo que la demandada sí asistió a la sesión plenaria, tal como consta en el Acta de Plenaria Nº 3 de la Gaceta 116 de 2017 del Congreso de la República, pues contestó el llamado a lista y así aparece en el registro de ese día.

Expuso que, no obstante, la senadora Blel Scaff debió ausentarse del recinto por fuerza mayor, en atención a las particulares condiciones de salud que la aquejaron.

Indicó que, bajo diagnóstico preventivo de los profesionales adscritos de la sección de bienestar y urgencias médicas del Senado de la República, se recetó a la demandada «reposo absoluto y valoración urgente por cardiología», para lo cual, aportó con la contestación de la demanda copia del recetario del consultorio médico en donde consta la situación médica de la Senadora ese día. Además, allegó «récord médico» en el que se establecen los padecimientos cardiacos, citas médicas y exámenes que le fueron practicados entre el 1º de febrero y el 20 de febrero, un día antes de la sesión plenaria.

Expresó que el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, además de establecer la fuerza mayor como justificación de la inasistencia del congresista, contempla la incapacidad física comprobada, en este caso, la provee el mismo Congreso de la República. Agregó que su inasistencia está justificada y, por ende, es imposible imponerle sanción por una circunstancia como la que aquí se expone.

Sesión del 8 de marzo de 2017:

Manifestó que la senadora Blel Scaff sí asistió a dicha sesión tal como consta en el Acta de Plenaria Nº 5 de la Gaceta 252 de 2017 del Congreso de la República, en donde consta que la demandada contestó el llamado a lista, como aparece en el registro de ese día, además que participó en la votación de «aprobación del orden del día» que se hizo mediante registro electrónico votando «si» a la aprobación del mismo.

Explicó que en la sesión de esta fecha se debatió el proyecto de Acto Legislativo 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, «por medio del cual se crea un título con disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones-procedimiento legislativo para la paz», frente al cual varios senadores manifestaron su impedimento y así, para dar mayor certeza sobre la asistencia de la Senadora Nadya Blel a la sesión que se analiza, se aporta copia del impedimento presentado por la demandada al presidente del Senado Oscar Mauricio Lizcano Arango, que tiene la fecha de recibido del 8 de marzo de 2017, el cual fue negado.

Transcribió un aparte del acta de la sesión donde consta que la senadora demandada asistió a la plenaria ese día y presentó un impedimento.

Resaltó que en la sesión del 8 de marzo de 2017 no hubo votación de un proyecto de acto legislativo propiamente dicho, pues junto con los impedimentos que se decidieron ese día, tan solo se votó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia con el pliego de modificaciones presentado por el senador ponente al proyecto de acto legislativo.

Expuso que una cosa es votar un proyecto de acto legislativo o de ley y otra muy distinta la proposición con la que termina un informe de ponencia, esta última que es la fórmula empleada para que se debata y vote un determinado proyecto, pero no implica votación de un articulado, tal como lo dispone el artículo 176 de la Ley 5ª e 1992, modificado por el artículo 16 de la Ley 974 de 2005, por tanto, no encaja dentro de la descripción típica del numeral 2º del artículo 183 de la Carta Política.

Dijo que la demandada presentó y radicó ante la sesión plenaria una constancia por objeción de conciencia que le impedía votar los temas relacionados con la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), por cuanto en anteriores ocasiones, según certificación expedida por la Secretaría General del Senado de la República, respecto de proyectos «por medio de la cual se adopta una Reforma de Equilibrio de Poderes y Reajuste Institucional y se dictan otras disposiciones» y la constancia de impedimento del 9 de octubre de 2014 presentada por la senadora respecto de proyectos relacionados con la Corte Suprema de Justicia, Tribunal de Aforados y la Comisión de Acusaciones frente a los aforados constitucionales, le fue aceptado su impedimento.

Sostuvo que tan claro era el impedimento y el conflicto de intereses que tenía la senadora para participar en proyectos relacionados con la JEP, que muy curiosamente aunque su impedimento en un primer momento para la aprobación de la JEP fue negado, más tarde le fue aprobado a instancias de su reglamentación. Como prueba aportó la manifestación de impedimento radicada en la Secretaría General del Senado en el mes de noviembre de 2017, el cual sí fue aprobado, aunque no ha sido publicada oficialmente el acta en la que consta su aprobación.

Resaltó que, tratándose la pérdida de investidura de un juicio de responsabilidad subjetivo, según lo señala el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018, y, por tanto, encontrándose materialmente impedida para participar en proyectos relacionados con la JEP, no sería dable computarle a la demandada como inasistencia, el abandono del recinto o la no votación, no solo por cuanto en ella recaía un verdadero impedimento sino porque el acto de no votar o retirarse no es sancionado por la Carta.

Precisó que durante esa sesión no se votaron proyectos de ley, acto legislativos o mociones de censura.

Sesión del 13 de marzo de 2017:

Explicó que, si bien reconoce que frente a esta sesión la demandada no asistió, no puede pasarse por alto que la inasistencia no corresponde a una conducta negligente o culposa, sino que está justificada con una excusa que fue aceptada por la misma corporación a la que pertenece, tal como se puede apreciar fácil y fehacientemente en el Acta de Plenaria Nº 6 contenida en la Gaceta del Congreso Nº 253 de 2017.

Señaló que la demandada presentaba nuevamente quebrantos de salud que la imposibilitaban físicamente para asistir a la sesión. Indicó que en las páginas 2 y 3 de la Gaceta mencionada aparece el texto de la excusa presentada en la que se le concedió una incapacidad médica por tres días con reposo en casa.

Expuso que, sin perjuicio de lo anterior, aportaba copia de la excusa que fue presentada ante la Secretaría General del Senado.

Sesión del 22 de marzo de 2017:

Afirmó que la senadora Blel Scaff sí asistió como consta en el Acta de Plenaria Nº 61 de la Gaceta Nº 322 de 2017 del Congreso de la República, en donde consta que la demandada contestó el llamado a lista y votó aprobando el orden del día.

En esta sesión se discutió y votó el informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, «por medio del cual se crea un título con disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones-procedimiento legislativo para la paz».

Recordó que sobre este tema ya se había declarado impedida y que, a su vez, había presentado objeción de conciencia, lo que la dispensaba de participar en las deliberaciones y votaciones. Indicó que, de acuerdo con el artículo 124 de la Ley 5ª de 1992, tener conflicto de intereses es excusa para no votar, por lo que participar en esas condiciones sería una grave infracción a sus deberes.

Señaló que, frente a la posible infracción de dos posiciones jurídicas distintas —votación y violación del régimen del conflicto de intereses— lo diligente y prudente es abstenerse de votar, como en efecto sucedió, por lo que se excluye el elemento subjetivo de la conducta reprochada por imposibilidad de exigírsele otro comportamiento a la demandada.

Sesión del 29 de marzo de 2017:

Precisó que la senadora Blel Scaff sí asistió como consta en el Acta de Plenaria Nº 63 de la Gaceta 360 de 2017 del Congreso de la República, en donde consta que contestó el llamado a lista que se hace mediante registro electrónico y, además, porque consta expresamente que participó en la aprobación de proposición con que termina el informe de ponencia del Estatuto de la Oposición, hecho verificable en la videograbación oficial de las cámaras del Senado.

Explicó que, aunque la actora no votó en este caso la aprobación del orden del día, lo cierto es que la constatación de su presencia física en el recinto del Senado se prueba a través del acta y el video.

Sesión del 5 de abril de 2017:

Sostuvo que la senadora Blel Escaff sí asistió como consta en el Acta de Plenaria Nº 65 de la Gaceta 470 de 2017 del Congreso de la República, en donde consta que la demandada contestó el llamado a lista y participó en la aprobación del orden del día.

Señaló que en esta sesión se discutieron, entre otros temas, el proyecto de ley número 134 de 2016 Senado, por medio del cual se expide el régimen de remuneración, prestaciones y seguridad social de los miembros de las asambleas departamentales y se dictan otras disposiciones.

Indicó que este proyecto tuvo su primer debate en noviembre de 2016 en la Comisión Séptima del Senado de la República, de la cual hace parte la demandada, quien presentó impedimento para participar en la deliberación y votación, el cual le fue aceptado como consta en la respectiva acta que se aporta.

Precisó que el impedimento aprobado por la Comisión es válido también ante el pleno de la respectiva Cámara sin necesidad que se vuelva a presentar y aprobar, de conformidad con los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Agregó que, en todo caso, el 13 de septiembre de 2017, antes de que se surtiera el debate respecto del informe de conciliación del mencionado proyecto, la senadora demandada radicó nuevamente, sin que fuera su obligación, una constancia con base en el impedimento anterior.

Concluyó que no hay lugar a efectuar juicio de reproche alguno a la conducta de la demandada, comoquiera que cumplió con sus deberes de asistir a la Plenaria y contaba con una justificación para no participar de ciertos temas al interior de esa misma sesión.

Sesión del 26 de abril de 2017:

Resaltó que la demandada sí asistió, tal como consta en el Acta de Plenaria Nº 69 de la Gaceta 544 de 2017 del Congreso de la República, en donde se consigna que contestó al llamado a lista.

Indicó que también está probado que la senadora Blel Scaff radicó ante la Secretaría General del Senado de la República un impedimento para participar en la deliberación del proyecto de Acto Legislativo Nº 23 de 2017 Senado «por el cual se modifican los artículos 186 y 236 de la Constitución Política y se implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la primera sentencia condenatoria», no obstante, fue votado negativamente.

Explicó que, la demandada consciente del conflicto de interés que podría generar su participación en las deliberaciones del proyecto presentó una constancia por objeción de conciencia frente a dicho asunto, lo cual excluye en este caso el elemento subjetivo de la conducta y, por ende, la posibilidad de adelantar un juicio de reproche por esta razón.

Sesión del 10 de mayo de 2017:

Afirmó que la senadora Nadya Georgette Blel Scaff sí asistió a la sesión y así consta en el Acta de Plenaria Nº 73 de la Gaceta Nº 593 de 2017 del Congreso de la República, toda vez que contestó el llamado a lista.

Expuso que en dicha sesión se debatió el proyecto de ley 163 de 2016 Senado «por medio del cual se expide la ley del actor, para garantizar los derechos laborales, culturales y de autor de los actores y actrices en Colombia» del cual la demandada fue autora junto con otros senadores.

Explicó que frente a este proyecto los senadores Juan Manuel Galán, Carlos Fernando Galán y Faruk Urrutia Jalilie presentaron sus impedimentos, los cuales fueron negados. Indicó que este hecho es relevante en la medida en que consta que la senadora Blel Scaff votó de forma negativa el impedimento del senador Urrutia Jalilie, lo que se puede verificar en la página 27 del referido documento.

Precisó que la votación de este proyecto no fue nominal sino ordinaria, es decir, que la aprobación a determinado proyecto o proposición se hace mediante un golpe con la mano sobre el pupitre, de allí que se puede afirmar que la senadora demandada participó en esta votación que se aprobó por unanimidad.

Manifestó que existen pruebas adicionales de la presencia de la demandada en dicha sesión en la que en el punto 1 hora 09 minutos y 06 segundos se ve a la senadora Nadya Blel dentro del recinto conversando con el senador Jorge Iván Ospina, quien era el coordinador ponente de dicho proyecto.

Sesión del 23 de mayo de 2017:

Señaló que en el Acta de Plenaria Nº 76 de la Gaceta Nº 931 de 2017 del Congreso de la República, consta que la demandada asistió a la sesión, toda vez que contestó el llamado a lista, así aparece en el registro de ese día, y también votó afirmativamente el orden del día.

Sostuvo que la demandada participó de la proposición positiva con que termina el proyecto de ley estatutaria Nº 053 de 2016 Senado «por medio del cual se modifica el Decreto 2591 de 1991, estableciendo término legal para resolver el incidente de desacato». También participó en la votación en que el senado aprobó el proyecto solicitando que se surtiera el respectivo trámite ante la Cámara de Representantes, votando “sí” al mismo.

Dijo que en la misma plenaria la senadora votó negativamente un impedimento presentado por uno de sus colegas, frente a un proyecto de ley que introducía modificaciones a la Ley 23 de 1982. Agregó que, en relación con este mismo proyecto de ley, votó de manera ordinaria porque la ley llevara el nombre “Pepe Sánchez” y su aprobación como ley de la República.

Manifestó que votó negativamente la proposición positiva con la que termina el informe de ponencia del proyecto de ley número 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara «por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos de predios urbanos y se dictan otras disposiciones» y votó también en forma negativa la omisión de lectura del articulado de este proyecto.

Expresó que, en esta misma sesión plenaria, la senadora Blel Scaff votó negativamente el impedimento presentado por la senadora Rosemary Martínez Rosales al proyecto de ley Nº 66 Senado «por medo del cual se establecen mecanismos para garantizar la asistencia de los congresistas y funcionarios».

Por último, reseñó que en el Acta se dejó constancia que la senadora Nadya Blel presentó ante la Secretaría General de la Corporación una constancia al proyecto de ley sustancias nocivas, la cual tiene firma de recibido ese mismo día.

Sesión del 15 de junio de 2017:

Señaló que la senadora sí asistió a la sesión plenaria, tal como consta en el Acta de Plenaria Nº 85 de la Gaceta Nº 046 de 2018 del Congreso de la República, en la cual se indica que contestó el llamado a lista y así aparece en el registro de ese día. Igualmente, la demandada votó “sí” a la aprobación del orden del día.

Resaltó que la asistencia de la senadora es más notoria por sus intervenciones durante esa reunión plenaria, pues participó en las discusiones del proyecto de ley sobre infertilidad y el de disminución de las semanas de cotización para las mujeres. Al respecto, dijo aportar copia de la videograbación oficial del Senado que en los puntos 02 horas 33 minutos y 40 segundos interviene públicamente y después se observa al interior del Salón Elíptico en el punto 4 horas 59 minutos 25 segundos.

Precisó que los proyectos previstos en el orden del día fueron aprobados por unanimidad, es decir, por sistema de votación ordinaria, lo que lleva a concluir con total certeza que la senadora no solo estuvo presente ese día en el Congreso sino que adicionalmente participó en la discusión y aprobación de los proyectos que se votaron ese día.

El apoderado de la demandada se refirió a la sesión del 13 de junio de 2017, frente a la cual precisó que, aunque la asistencia a esta sesión no se discute por la demandante en el capítulo de hechos, por lo cual sobraría cualquier referencia al mismo, como se encuentra relacionada en el anexo 2 de la demanda, consideró necesario referirse a ella.

Indicó que su asistencia está demostrada en el Acta de Plenaria Nº 76 de la Gaceta 931 de 2017 del Congreso de la República, en donde consta el llamado a lista, tal como aparece en el registro de ese día.

Agregó que en las múltiples votaciones ordinarias que se llevaron a cabo, la demandada participó y, en todo caso, el senador Orlado Castañeda al hacer lectura del Proyecto de Ley número 11 de 2015 Senado «por medio del cual se establecen medidas de protección para personas con discapacidad y se dictan otras disposiciones» refiere y agradece a la senadora Blel Scaff por «su apoyo en el desarrollo y observaciones de este proyecto» lo que a su vez permite inferir la presencia de la senadora en dicha sesión.

La causal no se configura bajo la sumatoria de supuestas inasistencias presentadas en períodos diferentes ni con la inclusión de sesiones extraordinarias.

Expuso que el artículo 138 de la Constitución Política prevé que una legislatura está compuesta por dos períodos entre julio y diciembre del primer año y entre marzo y junio del segundo año, entonces, es respecto de estos períodos en donde se debe presentar la inasistencia para que se configure la causal de pérdida de investidura.

Destacó que la demanda enlista las fechas en las cuales supuestamente inasistió la demandada; sin embargo, confunde los elementos temporales que deben presentarse en la causal invocada.

Indicó que las fechas comprendidas entre el 14 de febrero de 2017 y el 13 de marzo de 2017, están por fuera del período que comenzó el 16 de marzo de 2017 y que se extendió hasta el 20 de junio de ese mismo año, por ello de ninguna manera puede aceptarse que pueda endilgarse la citada causal respecto de dichas sesiones, cuando claramente se advierte que obedecen a períodos diferentes.

Explicó que las mencionadas sesiones tienen el carácter de extraordinarias, es decir, están por fuera del rango temporal que establece la Constitución, por tanto, no pueden contarse para la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada.

Sostuvo que las sesiones extraordinarias están por fuera del período constitucionalmente establecido y que el vocablo “extra” implica necesariamente “algo que excede” o como lo señala el diccionario de la lengua española “fuera de”, entonces, las sesiones señaladas por la demandante, en tanto se predican anteriores al segundo período del año 2017, únicamente exceden o están por fuera del primer período de la legislatura 2016-2017, esto es, el que ocurrió entre el 20 de julio y el 16 de diciembre de 2016.

Concluyó que la demandante no puede atribuir la configuración de la causal bajo el equivocado entendimiento de incluir sesiones que no se desarrollan dentro de los períodos que componen una legislatura.

Ausencia del elemento subjetivo (dolo o culpa) en la conducta de la demandada Senadora Nadya Blel Scaff.

Precisó que la sentencia del 1º de agosto de 2017, M.P. Dr. Danilo Rojas, fue proferida en vigencia de la Ley 144 de 1994, esto es, con anterioridad a la Ley 1881 de 2018, esta última normativa lleva implícita la filosofía de garantizar el principio de doble instancia y de responsabilidad subjetiva.

Hizo referencia al principio de doble instancia como garantía judicial cuyo antecedente o fuente ubicó en el Pacto de San José, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad. Indicó que deviene contrario al Pacto y a la ley procesal la falta de aplicación de los principios que rigen en materia penal, particularmente el de presunción de inocencia y el de indubio pro reo, según el cual, no puede declararse la sanción si existen dudas acerca de la comisión de la conducta reprochada.

Afirmó que no obstante estar demostrada la asistencia de la senadora Nadya Blel Scaff a las sesiones cuya inasistencia se imputa, el juicio de valor tendrá como punto de partida que la demandada se hizo presente asistiendo a las sesiones y, si existe alguna duda, el juicio de valor que haga el Consejo de Estado al no atribuirle a las votaciones nominales del orden del día y a las ordinarias la credibilidad que deben tener, la solución sin duda no puede ser resuelta de manera adversa a la senadora, en aplicación de los principios de indubio pro reo y culpabilidad contenidos en el artículo 29 de la Constitución Política.

Alegó que los mencionados principios tienen plena proyección respecto de los procesos sancionatorios o de derecho sancionatorio, en los que se impone su aplicación cuando no hay certeza sobre la culpabilidad o donde la carga de la prueba es asumida por el Estado, pero no existe el necesario quantum de prueba que trascienda al grado de certeza acerca de su culpabilidad, es decir, a la conclusión de responsabilidad más allá de toda duda razonable.

Señaló que el análisis probatorio realizado en la sentencia de marzo de 2018, en la que se sustenta la demanda, parte del hecho de que «el registro de asistencia no constituye plena prueba de la asistencia de los miembros de las corporaciones públicas a las sesiones, sino la plena prueba del hecho indicador consistente en haber contestado el llamado a lista», lo cual lesiona los principios señalados.

Expuso que la demandada no solo se registró (llamado a lista) sino que votó nominalmente el orden del día en todas las sesiones que se le imputan, luego está plenamente probado que participó dentro de las sesiones; sin embargo, en la demanda se violan los principios de presunción de inocencia e indubio pro reo, por cuanto presume la inasistencia por la falta de voto, lo cual lleva al escenario de la responsabilidad objetiva, que está proscrita en este proceso judicial.

Precisó que, como manifestación del principio de culpabilidad, el congresista solo podrá ser objeto de sanción si ha actuado en forma dolosa, por tanto, en el ejercicio del procedimiento sancionatorio imperiosamente deben garantizarse los fines del Estado Social de Derecho, esto es, los principios fundamentales que rigen el ordenamiento jurídico, entre los cuales se encuentran el de culpabilidad, presunción de inocencia e indubio pro reo, como lo dispone el artículo 29 de la Carta.

Aseguró que las sentencias del 2017 y 2018 parten del hecho de que en tanto hubo votación por el congresista entonces debe ser absuelto, con lo cual le dan al registro de asistencia calificación dudosa de que efectivamente asistió. Agregó que dichas sentencias, además de establecer una presunción que no está prevista en la ley, invierte la carga de la prueba para que sea el demandado el que pruebe que sí estuvo en la sesión.

Resaltó que no se desconoce la importancia de la votación, cuya omisión tiene consecuencias diferentes a la pérdida de investidura, pero también debe destacarse la importancia del registro de asistencia, la participación en las votaciones nominales del orden del día, la participación en las discusiones de los proyectos, la votación de actos diferentes a los proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura, la evidencia digital -video- de la asistencia al recinto deliberativo, el impulso de nuevas proposiciones sobre proyectos en los que ya ha concluido la discusión, el derecho de abstención a votar un determinado proyecto bien por impedimento o por acreditarse la objeción de conciencia.

Destacó que la presunción establecida por la jurisprudencia invocada por la demandante desconoce el contenido del artículo 126 de la Ley 5ª de 1992, según el cual, «Ningún Senador o Representante podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación». Al respecto indicó que, la propia ley solo prohíbe el retiro de los congresistas al momento de la votación, lo cual no se extiende al desarrollo de las discusiones, pues la costumbre parlamentaria demuestra que durante las sesiones en múltiples ocasiones los congresistas se retiran, pues no está prohibido, incluso, muchos de los consensos para lograr votaciones se logran fuera del recinto.

Por lo anterior, concluyó que la asistencia del congresista no puede darse por entendida únicamente con ocasión de la votación, por ello, la jurisprudencia reciente desconoce la primacía de los principios de culpabilidad e indubio pro reo que deben primar en este tipo de procedimientos sancionatorios.

1. Del elemento subjetivo de la responsabilidad y la ausencia de culpabilidad propiamente dichos.

1.1. De las circunstancias particulares en que se presentó la conducta.

Luego de hacer referencia a las características del proceso de pérdida de investidura, el apoderado de la demandada indicó que, contrario a lo sostenido en la sentencia del 5 de marzo de 2018, i) el registro de asistencia sí constituye plena prueba para establecer la asistencia del congresista y ii) la apertura de la sesión es una fase de la sesión misma que empieza desde el registro de asistencia y, en el caso de la demandada, la asistencia está plenamente probada a partir de las votaciones nominales del orden del día, presentaciones de proposiciones y aparición en los videos.

Transcribió apartes de la Sentencia C-740 de 2013 para indicar que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe entenderse iniciada la sesión parlamentaria desde que se abre el registro para la verificación del quorum, por ende, concluyó que señalar que el registro de asistencia no tiene relevancia para justificar la asistencia por cuenta de que esta es anterior a la apertura de la sesión, corresponde a una interpretación desfavorable que viola el Pacto de San José y las garantías al debido proceso.

Insistió en que, en el presente caso, está demostrada la asistencia de la demandada no solo con la votación nominal del orden del día sino de las discusiones de los proyectos objeto de votación. Además, existe plena prueba de que los días en que no participó, acreditó excusa médica o presentó impedimento u objeción de conciencia con esa misma finalidad, lo cual desvirtúa necesariamente cualquier referencia a la culpabilidad.

1.2. Del conocimiento que del entendimiento de la causal tenía la demandada al momento de la comisión de la conducta reprochada: confianza legítima.

Afirmó que la demandada tenía conocimiento de la causal, lo cual debe ser analizado con el tamiz de los principios de favorabilidad y, en particular, el de confianza legítima, para motivar una sentencia negativa a las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que, analizada la jurisprudencia de la Sala Plena, en relación con el alcance de la causal de pérdida de investidura invocada, era imposible que la senadora Blel Scaff conociera de la extensión que al contenido de la Constitución hizo la sentencia del doctor Danilo Rojas en al año 2017, en relación con el momento de los hechos que se le atribuyeron a título de inasistencia, por lo que, el acomodamiento de su conducta solo ha tenido lugar a partir de su ejecutoria.

Insistió en que, para le fecha de la citada sentencia, no se había expedido la Ley 1881 de 2018, por tanto, se hizo un juicio de responsabilidad objetivo. Al respecto, se refirió también a la sentencia del 13 de julio de 1999, AC-7715, M.P. Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros, en la que también se analizó la causal ahora invocada y, en la cual, se limitó su contenido objetivo a la inasistencia a las sesiones plenarias en las que el Congreso se ocupó de proyectos de actos legislativos, de ley o mociones de censura y se tuvieron en cuenta las circunstancias que rodearon el proceder del congresista, en especial, la fuerza mayor, por la privación de la libertad del demandado.

Expuso que el entendimiento de la causal varió con la sentencia del 1º de agosto de 2017, porque pese a señalar idénticos elementos configurativos de la causal, al analizar el caso concreto, extiende los efectos de la causal de pérdida de investidura a la falta de votación pese a haber asistido, elemento que no fue incluido en la sentencia del año 1999 ni en la que decidió el recurso extraordinario de revisión contra la misma en el 2004.

Señaló que las decisiones de los jueces pueden cambiar con el paso del tiempo, pero lo que no puede suceder es que se resuelva una situación jurídica a partir de una tesis actual en relación con hechos acaecidos con anterioridad a tal pronunciamiento, pues ello lesiona la confianza legítima, la seguridad jurídica, la buena fe, la favorabilidad y el debido proceso.

Sobre los citados principios hizo referencia a su carácter constitucional y a diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional(1) y del Consejo de Estado(2), así como a la doctrina, para concluir que la inasistencia que se le atribuye a la demandada ocurrió entre los meses de marzo a junio de 2017, esto es, antes de conocerse la sentencia del año 2017 que varía el concepto de inasistencia constitucional y lo equipara a la omisión de voto.

III. PRUEBAS

Por auto del 19 de abril de 2018, se tuvieron como pruebas los documentos aportados por la actora y por la demandada, se decretaron las solicitadas por las partes y las de oficio, así:

Demandante: 

3.1. Pruebas documentales 

— Resolución Nº 3006 del 17 de julio de 2014 del Consejo Nacional Electoral, “Por medio de la cual se declara la elección del Senado de la República para el período 2014-2018 y se ordena la expedición de las respectivas credenciales.

— Certificación expedida por el secretario general del Senado sobre la asistencia y votación de la congresista NADYA GEORGETTE BLEL SCAFF en las sesiones plenarias (ordinarias, extraordinarias, especiales, reservadas) desarrolladas entre el 14 de febrero de 2017 y el 20 de junio de 2017.

— Certificación expedida por el Secretario General del Senado sobre los proyectos de ley o acto legislativo que fueron anunciados para ser votados en el orden del día en las sesiones plenarias (ordinarias, extraordinarias, especiales, reservadas) desarrolladas entre el 14 de febrero de 2017 y el 20 de junio de 2017.

— Certificación del Secretario General del Senado sobre excusas y/o autorizaciones de la senadora NADYA GEORGETTE BLEL SCAFF para retirarse del recinto de las sesiones plenarias (ordinarias, extraordinarias, especiales, reservadas) desarrolladas en el período comprendido entre el 14 de febrero de 2017 y el 20 de junio de 2017, de acuerdo con el trámite previsto en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992.

Demandada.

3.4. Documentales. 

— Gaceta Nº 115 de 2017 del Congreso de la República.

— Proposición Aditiva Sesión Plenaria del 14 de febrero de 2017.

— Gaceta Nº 116 de 2017 del Congreso de la República.

— Copia de la incapacidad dictaminada por la sección de bienestar y urgencias médicas del Senado de la República.

— Copia de los antecedentes médicos de la demandada entre el 1 y 20 de febrero de 2017.

— Gaceta Nº 252 de 2017 del Congreso de la República.

— Impedimento radicado por la senadora Nadya Blel ante el presidente del Senado el día 8 de marzo de 2017.

— Constancia por objeción de conciencia del 8 de marzo de 2017, impedimentos previos aceptados por temas relacionados.

— Constancia aprobación impedimentos JEP.

— Gaceta Nº 253 de 2017 del Congreso de la República.

— Excusa radicada ante la Secretaría General del Senado de la República el día 13 de marzo de 2017.

— Incapacidad médica del 13 de marzo de 2017 por tres días.

— Gaceta Nº 322 de 2017 del Congreso de la República.

— Gaceta Nº 360 de 2017 del Congreso de la República.

— Gaceta Nº 470-2017 del Congreso de la República

— Impedimento Comisión Séptima Régimen Diputados.

— Acta Comisión Séptima - aprueba impedimento régimen diputados.

— Presentación constancia plenaria del 13 septiembre de 2017.

— Certificación impedimento Comisión Séptima Constitucional Senado.

— Gaceta Nº 544-2017 del Congreso de la República.

— Aprobación Impedimento del 1 de noviembre de 2017.

— Objeción de Conciencia Sesión 26 de abril de 2017.

— Gaceta Nº 593-2017 del Congreso de la República.

— Video Plenaria Senado del 10 de mayo de 2017.

— Gaceta Nº 931.2017 del Congreso de la República.

— Gaceta Nº 046-2018 del Congreso de la República.

— Video Plenaria Senado del 15 de junio de 2017.

— Gaceta Nº 1169-2017 del Congreso de la República.

— Certificación expedida por el Secretario General del Senado sobre la fecha de iniciación y terminación de cada período legislativo del Congreso actual en funciones.

3.5. Testimoniales.

— De los senadores EFRAÍN JOSÉ CEPEDA SARABIA, JORGE IVÁN OSPINA y del secretario general del Senado GREGORIO ELJACH PACHECO.

De oficio.

— Certificación expedida por el secretario general del Senado sobre la asistencia de la senadora NADYA GEORGETTE BLEL SCAFF a las sesiones plenarias en las que se hayan discutido proyecto de acto legislativo, de ley o mociones de censura, celebradas en el período legislativo comprendido entre el 14 de febrero de 2017 y el 20 de junio de 2017, aportando con ello copia de las gacetas o registros electrónicos que justifiquen la información brindada.

— Certificación expedida por el secretario general del Senado sobre los impedimentos manifestados por la senadora NADYA GEORGETTE BLEL SCAFF, en relación con los proyectos de actos legislativos, de ley o mociones de censura, discutidos entre el 14 de febrero de 2017 y el 20 de junio de 2017, para lo cual deberá especificarse si éstos fueron aceptados o no.

IV. AUDIENCIA PÚBLICA

Se celebró el 9 de mayo de 2018 con la asistencia de la demandante, del apoderado de la demandada, de la senadora Nadya Georgette Blel Scaff y de la Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado(3).

1. La demandante Adriana María Posso Rodríguez manifestó que su intervención se dirige exclusivamente a solicitar una decisión favorable a las pretensiones de la demanda, en la medida en que no se esgrimieron elementos diferentes en la fase probatoria que demostraran o desvirtuaran los hechos y fundamentos de la solicitud de pérdida de investidura.

2. La Agente Especial del Ministerio Público consideró que, de acuerdo con el supuesto fáctico en que se sustenta la demanda, este asunto contiene temas que no han sido profundizados en anteriores pronunciamientos respecto de la causal de pérdida de investidura invocada.

Afirmó que lo primero que debe definirse es cómo debe entenderse el tema de las sesiones extraordinarias y, en ese orden, sostuvo que, teniendo en cuenta los derechos de quien ha sido demandado a través de pérdida de investidura y el efecto útil del artículo 183-2 de la Constitución, el artículo 138 ibidem señala que existen períodos ordinarios y extraordinarios, por tanto, en el estudio de las inasistencias a las cuales se refiere la causal en un mismo período de sesiones, deben distinguirse entre los períodos ordinarios y extraordinarios.

Precisó que las inasistencias a seis reuniones plenarias deben demostrarse de forma separada para cada período de sesiones, pues entender que las sesiones extraordinarias son una extensión del período ordinario implicaría desconocer la naturaleza misma de dichas sesiones que se dan por llamado propio del gobierno y no pueden entenderse realizadas en un mismo período ordinario.

Dijo que dicha interpretación aplicada al caso concreto, implica que para la procedencia de la solicitud de pérdida de investidura, la demandante ha debido demostrar que la senadora Blel Scaff no asistió a seis sesiones plenarias en el período que el gobierno llamó a sesiones extraordinarias; sin embargo, solo se refirió a cuatro sesiones, por lo que no cumple el requisito de las seis sesiones mínimas a las que se refiere el artículo 183-2 Constitución Política, por lo que solicitó a la Sala Especial de Decisión relevarse de su estudio.

Hizo referencia a las sentencias del 1º de agosto de 2017 de la Sala Plena Contenciosa y del 5 de marzo de 2018 de la Sala Novena Especial de Decisión, en relación con los elementos que deben probarse para que se configure la causal de pérdida de investidura y resaltó que en dichos pronunciamientos se precisó que la asistencia a la que se refiere la causal analizada no se satisface con el simple registro de asistencia, pues este hecho no prueba que el congresista estuvo en la sesión durante su desarrollo, para lo cual debe acudirse a valorar todos los medios de prueba aportados al proceso, además, deben tenerse en cuenta las diferentes circunstancias o eventos que constituyen excusa válida para que el congresista se abstenga de votar.

Se refirió a la objeción de conciencia como sustento para que un congresista se abstenga de votar o se retire de la sesión y, a su juicio, es claro que tal manifestación será prueba de la asistencia del congresista en tanto lo que se sanciona es la inasistencia y no el acto de no votar.

Expuso que en el caso concreto, frente a la asistencia de la senadora Blel Scaff a las siete sesiones ordinarias a las cuales se refirió la demandante en su demanda, esto es, las realizadas los días 22 y 29 de marzo de 2017; 5 y 26 de abril de 2017; 10 y 23 de mayo de 2017 y 15 de junio, solo se demostró la inasistencia a dos sesiones, concretamente, las del 5 y 26 de abril de 2017, por cuanto no está justificada su no permanencia en el recinto, a pesar de haber contestado el llamado a lista y votado el orden del día.

En esas condiciones, concluyó que no se configuró la causal de pérdida de investidura.

Finalmente, indicó que no comparte el argumento de la parte demandada en cuanto a que el análisis que ha hecho recientemente el Consejo de Estado frente a la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183-2 de la Constitución desconoce el principio de confianza legítima, por el hecho de señalar que con el llamado a lista no está probada la asistencia del congresista a las sesiones.

Explicó que no se encuentran esos pronunciamientos reiterados y pacíficos en los que se haya analizado la causal bajo el rasero que explica el apoderado de la demandada, por el contrario, son escasas las decisiones de la Sala Plena Contenciosa y de la Sección Primera, incluso, resaltó que esta última consideró que lo relevante no era la contestación al llamado a lista sino el ejercicio del derecho y el correlativo deber de votar en la sesión correspondiente.

3. La senadora Nadya Georgette Blel Scaff afirmó que hace cuatro años llegó al Senado de la República y está segura de que no incurrió en la causal de pérdida de investidura, toda vez que ha participado y asistido a la mayoría de las sesiones como está probado en el proceso.

Se refirió a las iniciativas legislativas en las que ha participado y solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto ha cumplido con sus responsabilidades como congresista.

4. El apoderado de la senadora Nadya Georgette Blel Scaff sostuvo que en la demanda se hace referencia a cuatro sesiones que no están comprendidas dentro de ningún período ordinario del Congreso, conforme a la definición del artículo 138 de la Constitución, sino que constituyen sesiones extraordinarias y que, si en gracia de discusión se mantuviera la tesis de la corporación en cuanto a que estas sesiones deben tenerse en cuenta para efectos de la asistencia, deben entenderse en este caso como sesiones extraordinarias del período ordinario inmediatamente anterior al que se le está imputando inasistencia a la demandada, de manera que no está demostrada la causal de pérdida de investidura.

Explicó que, en todo caso, en las cuatro sesiones extraordinarias señaladas en la demanda, está demostrada la asistencia de la senadora demandada.

Se refirió a la interpretación que se ha hecho en las sentencias del 1º de agosto de 2017 y del 5 de marzo de 2018, en relación con el momento en el cual se da apertura a la sesión, en el sentido de entender que no está incluido el llamado a lista, pues la sesión se abre en un momento posterior una vez se ha verificado el quórum, por lo que el registro de asistencia no acredita la asistencia a la sesión. Indicó que, aún bajo esa interpretación, en este caso se demuestra la asistencia de la senadora Blel Scaff con las votaciones nominales del orden del día, aspecto que no fue tratado en las sentencias antes mencionadas.

Reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda en relación con las pruebas que demuestran la asistencia de la demandada en cada una de las sesiones extraordinarias y las ordinarias precisadas en la demanda, es decir, las del 22 y 29 de marzo de 2017; 5 y 26 de abril de 2017; 10 y 23 de mayo de 2017 y 15 de junio y resaltó que solo puede haber pronunciamiento respecto de estas sesiones que fueron las indicadas en la demanda.

Explicó que en un proceso sancionatorio deben erradicarse toda clase de presunciones y la única que puede ser aplicable en estos procesos es la presunción de inocencia, la cual debe ser desvirtuada por el demandante o por el Estado, pero no puede ser invertida la carga de la prueba.

Señaló en relación con las causas justificativas de inasistencia que no se debe centrar únicamente en la fuerza mayor, pues estas se abren a muchas posibilidades, a partir de lo señalado en la Ley 1881 de 2018 que tiene como fundamento el Pacto de San José, por tratarse de un proceso que tiene serias consecuencias en los derechos de la parte demandada.

Finalmente, solicitó negar las pretensiones de la demanda ante la contundencia probatoria que demuestra la asistencia de la senadora Blel Scaff a las sesiones señaladas en la demanda.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

De conformidad con los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política, 37-7 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y 2º de la Ley 1881 de 2018 y el Acuerdo 011 del 31 de enero de 2018 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sala Especial de Decisión Nº 11 es competente para conocer en primera instancia de la solicitud de pérdida de investidura de un congresista.

2. Condición de congresista.

La calidad de senadora de Nadya Georgette Blel Scaff está probada con la Resolución 3006 del 17 de julio de 2014 del Consejo Nacional Electoral «Por medio de la cual se declara la elección del Senado de la República para el período 2014-2018 y se ordena la expedición de las respectivas credenciales»(4).

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala establecer si, de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, la senadora Nadya Georgette Blel Scaff incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia, al haber inasistido a seis (6) o más sesiones plenarias en las que se hayan votado proyectos de acto legislativo y/o de ley, en el período comprendido entre el 14 de febrero y el 15 de junio de 2017.

Por lo tanto, debe igualmente determinarse si, en los términos planteados por la demandante, es dable sumar para esos efectos, la inasistencia a un período de sesiones ordinarias con la inasistencia a un período de sesiones extraordinarias.

4. Causal invocada.

El numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política que se invoca por la demandante, establece:

ART. 183.Los congresistas perderán su investidura: 

1. (...) 

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 

3. (...) 

Dicha causal también está prevista en el numeral 6º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, así:

ART. 296.—Causales. La pérdida de la investidura se produce:  

1. (...)

6. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones de censura. 

7. (...) 

4.1. Marco constitucional de la causal de pérdida de investidura del numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

Desde el Preámbulo de la Constitución Política de 1991, el cual tiene fuerza vinculante(5), se proclama que la Carta tiene como fin fortalecer, entre otros valores, el trabajo y la justicia, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, lo cual representa la expresión de los propósitos que se irradian en todo el ordenamiento constitucional.

Dichos fines se replican en el artículo 1º de la Carta cuando establece que «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general».

Lo anterior, guarda coherencia con lo dispuesto en el artículo 2º de la Carta, en cuanto señala como uno de los fines esenciales del Estado «servir a la comunidad» y prevé que la misión de las autoridades de la República es «asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares».

Para ello, el artículo 6º de la Constitución Política establece el principio de responsabilidad jurídica de los servidores públicos y que se concreta en que son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

De acuerdo con el artículo 123 de la Carta son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, quienes deben ejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento, lo cual resulta coherente con el artículo 122 de la Carta cuando dispone que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento.

En esas condiciones, los congresistas son servidores públicos y, es por medio de ellos, que el pueblo ejerce de manera indirecta su soberanía [art. 3º, C.P.], por cuanto fueron investidos como sus representantes, en ejercicio del derecho a elegir y a ser elegido [art. 40-1, C.P.], entonces, como representantes de sus electores los congresistas deben cumplir con los fines esenciales del Estado y materializar los pilares en que se soporta el Estado Social de Derecho, entre otros, el carácter participativo y el respeto al trabajo, con el cumplimiento de las tres funciones esenciales que expresamente el artículo 114 de la Constitución le asigna al Congreso de la República que son: i) reformar la Constitución, ii) hacer las leyes y iii) ejercer el control político sobre el gobierno y la administración.

Esas funciones guardan perfecta coherencia con la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Carta, toda vez que sanciona justamente la inasistencia a seis o más períodos de sesiones plenarias en las que se voten:

• Proyectos de actos legislativos: función reformatoria de la Constitución,

• Proyectos de ley: función legislativa y,

• Mociones de censura: función de control político.

Dichas funciones constitucionales están igualmente contenidas en el artículo 6º de la Ley 5ª del 17 de junio de 1992 —Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes— que prevé:

ART. 6º—Clases de funciones del Congreso. El Congreso de la República cumple: 

1. Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos. 

2. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación. 

3. Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política. 

4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política. 

5. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y designado a la Presidencia en el período 1992-1994. 

6. Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes. 

7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante. 

8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones. (Negrilla fuera de texto) 

Así pues, se evidencia que «el propósito del constituyente al contemplar la posibilidad de demandar la desinvestidura de los congresistas que no asistan a aquellas sesiones plenarias en las cuales van a votarse actos legislativos, proyectos de ley y mociones de censura, no es otro distinto al de garantizar el cabal cumplimiento de esas funciones, en las cuales se condensa el rol esencial que cumple el Congreso en nuestro Estado social y democrático de derecho»(6). (Negrilla fuera de texto)

Debe resaltarse que, para el cumplimiento de las funciones constitucionales y reglamentarias, los congresistas se manifiestan a través de las votaciones que están definidas en el reglamento del Congreso como «un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general. Sólo los congresistas tienen voto»(7).

Por tal razón, como lo advirtió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 1º de agosto de 2017, frente a la causal que se analiza, «en el contexto de su aplicación, la misma está relacionada estrechamente con el momento de la votación, lo que impone consecuencias también articuladas con los tipos de votación que realiza el Congreso y la forma de probar las mismas»(8). (Negrilla fuera de texto)

En ese contexto, no puede perderse de vista que en el reglamento del Congreso se establece que el voto es un deber del congresista, pues el artículo 124 prevé que «El congresista sólo podrá excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate».

Lo anterior no excluye obviamente el hecho que puedan presentarse situaciones que impidan que el congresista vote, pues para ello la Constitución y el propio reglamento consagran excepciones, las cuales, para efectos del proceso de pérdida de investidura deben ser analizadas por el juez dentro del marco del principio de responsabilidad subjetiva previsto expresamente en la Ley 1881 de 2018, por la inasistencia a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

4.2. Análisis jurisprudencial de la causal invocada.

En sentencia del 1º de agosto de 2017, Exp. 2014-00529 (PI), M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth, la Sala Plena Contenciosa indicó que para que se configure la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Carta, deben reunirse cinco elementos necesarios que son: i) la inasistencia del congresista, ii) que la inasistencia ocurra en el mismo período de sesiones, iii) que las seis sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias, iv) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y v) que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor.

En dicha oportunidad y respecto de cada uno de los anteriores elementos, la Sala precisó:

i) La inasistencia del congresista.

Para entender el alcance o significado de la expresión «inasistencia» que constituye el verbo rector de la causal de pérdida de investidura invocada, la Sala Plena Contenciosa(9) acudió a diferentes formas de interpretar la mencionada palabra, así:

«20. Literalmente “inasistencia” no es otra cosa que falta de asistencia y ésta expresión a su turno significa hallarse presente. De modo que si un congresista, sin justificación alguna, no asiste a las reuniones establecidas en el artículo 183-2 constitucional, perderá la investidura.  

21. Una literalidad no aislada del texto, obliga a cualquier intérprete a observar la relación que existe entre inasistencia y sesión de votación. Basta al efecto recordar lo que dice la norma: Los congresistas perderán su investidura por “la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” (se resalta). Es decir, la inasistencia relevante para la pérdida de investidura tiene literalmente dos condiciones: (i) que en la reunión se trate al menos uno de los tres temas indicados y (ii) que tales asuntos sean votados en la plenaria(10). Al punto que puede afirmarse que si en tal sesión se trata la temática pero no se vota, la ausencia del congresista no será relevante para la pérdida de investidura, lo que refuerza la necesaria relación entre inasistencia y votación.  

22. Esto muestra dos rasgos más de la norma, asociados a la estricta legalidad de la sanción que ha de imponerse: (iii) la inasistencia a los debates de este tipo de asuntos en las plenarias del Congreso o de sus Cámaras individualmente consideradas no es relevante para la pérdida de investidura, así como tampoco lo es (iv) la inasistencia a las votaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo que tienen lugar al interior de las comisiones constitucionales permanentes. Como la norma no dice p.e. que la investidura se perderá “por la inasistencia a reuniones en las que se debatan y voten proyectos”, sino que solamente limita la exigencia de asistir a las “reuniones plenarias en las que se voten proyectos”, entonces ni el estar presente en las votaciones que se realizan en las comisiones ni la participación en los debates vienen al caso. El contexto relevante de la inasistencia para casos de pérdida de investidura es, se insiste, el momento de la votación en las plenarias de “proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura”.

23. (...).  

24. Una interpretación histórica o genética de la norma constitucional refuerza la anterior conclusión, pues en los debates que precedieron a su aprobación, consta que la Asamblea Nacional Constituyente no quiso sancionar y erradicar cualquier forma de ausentismo parlamentario, sino solamente aquella que comporta la inasistencia a las sesiones en las que se vota: 

5. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA. (...) 

5.2. PLANTEAMIENTO GENERAL: el altísimo nivel que supone la categoría de congresista exige que las sanciones por violación de sus deberes sean drásticas. No sería aceptable que a un parlamentario se le aplicaran medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios o dietas o suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de la investidura.  

5.3. PRESUPUESTOS BÁSICOS: (...) 

5.3.2. De igual manera el evidente incumplimiento de los deberes de congresista debe ser motivo para la sanción. Se precisaría, por tanto, contemplar el caso de inasistencia a las sesiones y la no presentación en oportunidad a las ponencias. En cuanto a lo primero, la no asistencia a sesiones en las que únicamente se discuten los temas pero no se vota, podría no constituir en sí misma una falta contra los deberes del parlamentario, en cambio, cuando se trata de sesiones en las que se va a decidir (votar), debe ser obligatoria la asistencia(11).  

25. Nótese la distinción que hizo el constituyente entre “la no asistencia a sesiones en las que únicamente se discuten los temas pero no se vota” y las “sesiones en las que se va a decidir (votar)”. Respecto de las primeras consideró incluso que el parlamentario no incurriría en falta alguna si no asistía —lo que sería discutible si se miran las consecuencias de la no formación del quórum deliberativo—; pero sobre las segundas no dejó duda de su obligatoriedad. El querer del constituyente fue, entonces, que el congresista participara en la formación de la voluntad democrática, lo cual solo se logra si asiste a toda la sesión, pues ello garantiza que estará presente en el recinto legislativo al momento de la votación. 

26. De ahí que la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación haya sostenido que el registro de asistencia que se realiza al inicio de cada sesión sólo produce efectos jurídicos respecto de la confirmación de la presencia en ella, siempre que permanezca en el recinto de la respectiva Corporación durante las deliberaciones tendientes a la aprobación o desaprobación de los mencionados asuntos, “pero en ningún caso, respecto de la manifestación de voluntad tendiente a hacer público el sentido de su voto, pues para eso el orden del día tiene establecido el momento oportuno” (12).

27. Una gramática del inciso objeto de estudio igualmente permite una estipulación que lleva a una conclusión semejante: la acción negativa –no hallarse presente– que define el término inasistencia, exige necesariamente un espacio pues –y valga la perogrullada– no se puede “inasistir” en el vacío. En este caso, se trata del Congreso, con lo que la expresión se ensambla en un contexto que contribuye a darle sentido; y ese no es otro que el significado de faltar en un espacio en donde los congresistas tienen particulares deberes políticos y normativos que se definen especialmente a través de decisiones colectivas, mediante el mecanismo de la votación. Así, necesariamente la extensión del término “inasistencia” comprende la de la expresión “en las que se vote”, dado el espacio-contexto en que se desarrolla la acción. Y no se trata de una analogía, sino de una significación necesariamente articulada para que, en el contexto, la prohibición tenga sentido. 

28. La relación analizada se deja ver también con claridad con una interpretación teleológica. Si el objeto es, como parece razonable, acentuar ciertos deberes del parlamentario, tales obligaciones incluyen, particularmente, la toma de decisiones política y socialmente importantes. Y la forma de hacerlo es a través del control político ejercido con la moción de censura o con la expedición de normas jurídicas de carácter legal y constitucional. No es otra la razón por la que se escogieron solo estas tres votaciones —existiendo otras—, como las relevantes para la pérdida de investidura.  

29. Una interpretación pragmática igualmente permite ver bien los términos de la relación inasistencia-sesión de votación. Iniciando con lo elemental y obvio, (i) hay que decir que como en el Congreso colombiano está permitida la votación electrónica pero no a distancia, toda votación requiere la presencia del votante, de lo que se sigue que siempre que alguien haya votado es porque estuvo presente. A no ser la existencia de un fraude en el voto electrónico, posibilidad que a juzgar por los resultados de la inspección judicial practicada a la Cámara de Representantes, es asaz reducida (ver infra párr. 49), y en todo caso habría que probarla. Pero lo más importante acá es hacer notar que (ii) una sanción tan drástica como lo es la pérdida de investidura tiene sentido frente al deber más importante del congresista, que es el de asistir a las sesiones en las que se vota para que, cuando llegue el momento oportuno, pueda expresa su particular voluntad sobre tres temas álgidos en términos político-sociales: proyectos de ley, de reforma constitucional y mociones de censura. Lo dicho demuestra que la relación existente entre inasistencia y votación, además de literal, histórica, gramatical y teleológica es, esencialmente, pragmática. 

30. De otro lado, es necesario entender sistemáticamente la exigencia de asistir establecida en el numeral 2 del artículo 183 constitucional, con (30.1) la forma como se desarrolla cada sesión; (30.2) el deber de votar que es exigible a todo congresista; (30.3) el tipo de votaciones que se surten en el Congreso, todo ello dentro de un régimen de bancadas que requiere, para su adecuado funcionamiento, del voto disciplinado de todos los miembros de los partidos políticos, movimientos sociales o grupo significativo de ciudadanos que las conforman».  

Entonces, a partir de las diferentes formas de interpretación de la expresión “inasistencia”, se establece que lo relevante para efectos de la causal de pérdida de investidura es que el congresista cumpla con sus funciones esenciales, lo que implica su participación durante la sesión en la que se voten proyectos de actos legislativos, de ley o mociones de censura.

En este punto, también es necesario remitirse al significado de la palabra antónima, es decir, «asistir: Estar o hallarse presente», lo cual, en el ámbito de las sesiones que desarrollan el Senado de la República, la Cámara de Representantes o de alguna de sus comisiones, como se indicó en la sentencia del 5 de marzo del 2018, ya citada, «consiste en estar o hallarse presente en la sesión respectiva, esto es, en formar parte del grupo de congresistas que están presentes, participan o intervienen en la sesión en la cual se van a discutir o votar los proyectos anunciados en la convocatoria. Dicho en otras palabras, el cumplimiento de ese deber no se agota simple y llanamente con el hecho de responder el llamado a lista, sino que al ser la «sesión», «un espacio de tiempo ocupado por una actividad», tal como lo define el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, debe entenderse que la asistencia implica de suyo la presencia del parlamentario en la sesión».

Para este efecto, la Ley 5ª de 1992 —Reglamento del Congreso de la República— introduce aspectos importantes para el entendimiento de lo que comprende una «sesión», de lo cual se ocupó la sentencia del 5 de marzo de 2018, al precisar lo siguiente:

«En lo que concierne al llamado a lista, el artículo 89 ejusdem es claro al disponer lo siguiente: 

“ART. 89.—Llamada a lista. Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual. Su desconocimiento por el Secretario es causal que puede calificarse de mala conducta. (La negrilla es ajena al texto) 

Para el llamado a lista podrá emplearse por el Secretario cualquier procedimiento o sistema técnico que apruebe o determine la Corporación.” 

De la mayor pertinencia es el artículo 91 de la Ley 5ª de 1992, en el que se precisa cuál es el momento de iniciación de la sesión. El precepto en cita dispone al respecto lo siguiente:  

“ART. 91.—Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula:  

Ábrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión”.” (El subrayado es de la Sala). 

La lectura desprevenida de este artículo pone en evidencia que el momento en el cual tiene lugar el registro de asistencia constituye apenas un instante «preliminar» que antecede o se antepone al inicio de la jornada legislativa en la cual han de realizarse las deliberaciones y adoptarse las decisiones que fueron anunciadas en la convocatoria, tareas éstas que por demás son de tracto sucesivo, al involucrar el desarrollo de múltiples actividades que se despliegan durante un período determinado. Por lo anterior, mal puede entenderse que ha asistido a una sesión plenaria quien después de haber respondido el llamado a lista abandona el recinto, sin mediar una excusa o justificación jurídicamente admisible para no permanecer en la sesión”. 

En efecto, los artículos 89 y 91 de la Ley 5ª de 1992 establecen que ese llamado a lista se realiza para «verificar el quórum constitucional», siendo ese un acto totalmente separable, distinto y autónomo de la sesión plenaria a la que antecede. Tanto es así que no por el hecho de haber respondido el llamado a lista puede tenerse por probado que el congresista ha asistido a la sesión, pues ésta bien puede o no efectuarse, dependiendo de si se reúne o no el quórum reglamentario.  

Refuerza esta interpretación el hecho de que el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992 haya dispuesto que la contabilización de las cuatro (4) horas establecidas para la duración de las sesiones empieza a «a partir del momento en que el Presidente las declare abiertas» y no antes, con lo cual queda por fuera ese momento previo de llamada a lista o registro de asistencia y verificación del quórum». (Subrayas fuera de texto). 

En esas condiciones debe concluirse que la sesión inicia una vez se ha verificado el quorum, es decir, en un momento posterior al llamado a lista, por ende, el hecho de ausentarse del recinto donde se realizará la sesión aun cuando se haya contestado el llamado a lista, no puede entenderse como asistencia a la sesión, en el contexto de la causal objeto de análisis.

ii) Que la inasistencia ocurra en el mismo período de sesiones.

Respecto de este elemento, en la sentencia del 1º de agosto de 2017, la Sala Plena Contenciosa indicó lo siguiente:

«32. El segundo elemento de la causal de pérdida de investidura es que la inasistencia ocurra en el mismo período de sesiones. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 5 de 1992, las sesiones del Congreso se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas.  

32.1. Las sesiones ordinarias son las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de atribuciones definidas en el artículo 114 de la Constitución, el cual refiere al ejercicio del poder constituyente derivado, la función legislativa y el control político sobre los actos de la administración. Dos períodos de sesiones ordinarias componen una legislatura(13). 

32.2. Por su parte, las sesiones extraordinarias se efectúan, no por derecho propio, sino por iniciativa del ejecutivo. En tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse del estudio y decisión de aquellos asuntos que el presidente señale en el decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, aquel “podrá ejercer en todo tiempo”. 

32.3. Las sesiones especiales son que las que convoca el Congreso, por derecho propio, estando en receso, para el ejercicio del control respecto de los decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las atribuciones extraordinarias que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (estados de excepción). Durante este tiempo —ha dicho la Corte Constitucional— el Congreso conserva la plenitud de sus atribuciones constitucionales, pues es “una de las condiciones sine qua non para que se mantenga la constitucionalidad de la declaración de los estados de excepción, que “no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado”(14). 

32.4. Las sesiones permanentes son aquellas que se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizarlo, en tanto que las reservadas, como su nombre lo indica, no son públicas y se constituyen para tratar asuntos que, por su complejidad o gravedad, requieren reserva».  

De acuerdo con lo anterior, en la sentencia transcrita se hizo referencia a las diferentes clases de sesiones; sin embargo, lo que resulta relevante para efectos de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, son aquellas que se realizan en el mismo período de sesiones, aspecto al cual la Sala se referirá más adelante.

iii) Que las seis sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias y iv) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

En cuanto a estos dos elementos de la causal, debe resaltarse, de acuerdo con las funciones del Congreso que fueron antes mencionadas, y que para el análisis de la causal de pérdida de investidura invocada se contraen a hacer las leyes, reformar la Constitución y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración, que en la sentencia del 1º de agosto de 2017, la Sala Plena Contenciosa consideró que «tiene todo el sentido que el ordenamiento jurídico colombiano sancione con pérdida de investidura la inasistencia de los congresistas a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten mociones de censura, proyectos de ley o de reforma constitucional, pues ello conspira contra el funcionamiento mismo del órgano legislativo y entorpece el desarrollo de su labor». (Negrilla fuera de texto).

En esas condiciones, es necesario para el análisis de la causal centrar la atención no solo en «sesiones plenarias» sino, además, en el entendimiento del trámite legislativo de los proyectos de actos legislativos, de ley y de mociones de censura, para determinar los momentos o etapas que son cruciales para la formación y decisión de esos asuntos al interior del Congreso.

Pues bien, en la mencionada sentencia, la Sala Plena Contenciosa realizó un detallado análisis, al cual esta Sala Especial de Decisión se remite, así:

«35. Los proyectos de ley y de acto legislativo, si bien conforman una unidad, tienen diversos componentes, a saber: el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales. Cada uno de estos componentes se debate y se vota por separado, conforme avanza su trámite en el Congreso, y de su aprobación o improbación depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución.  

35.1. El informe de ponencia es un elemento sustancial en la formación de la voluntad democrática de las Cámaras por cuanto contribuye a que los miembros del pleno de cada célula legislativa conozcan el tema global del proyecto de ley. Además, su aprobación permite que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación, mientras que su falta de aprobación ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado: 

64. De otro lado, conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del proyecto.

Así, en el trámite en comisiones, si la proposición con que termina la ponencia es favorable a que la célula aborde el debate del proyecto, entonces, según lo establece el artículo 167 del Reglamento del Congreso o Ley 5ª de 1992 “se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe”. Por el contrario, si la ponencia “propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate”. Esto significa que en el trámite en las comisiones, en los casos en que la ponencia sea favorable, es posible entrar directamente en el debate y en la votación del articulado, sin necesidad de votar previamente el informe de ponencia. Sin embargo, en las plenarias, siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión específica del articulado. Así no sólo lo ha hecho la práctica parlamentaria sino que así lo ordena perentoriamente el artículo 176 del Reglamento del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha norma señala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando “en forma sucinta la significación y alcance del proyecto” y luego “podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”. A reglón seguido, la norma prevé los efectos de la aprobación del informe, al señalar que si “la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.”

Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este artículo prescribe una regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente. Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite(15). 

35.2. El articulado comprende la parte dispositiva del proyecto, el cual puede ser modificado durante el trámite legislativo tal como lo establece el artículo 160 de la Ley 5 de 1992: [t]odo congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso”. Las enmiendas se solicitan a través de proposiciones, que pueden suprimir, adicionar o modificar la totalidad del proyecto de ley o parte de su articulado. También es posible solicitar el archivo de un proyecto mediante una proposición de este tipo —proposición de archivo—, la cual debe decidirse con prelación porque su aprobación impide proseguir con el debate y votación del informe de ponencia y del articulado. De ahí que la asistencia del congresista a las sesiones donde se votan estas últimas proposiciones resulta relevante para que se configure la causal de pérdida de investidura, del mismo modo en que resulta relevante la asistencia a las sesiones en las que se votan los otros tipos de proposiciones porque al final implican una decisión sobre el articulado.  

35.3. El título es otro componente fundamental del proyecto puesto que no solo lo identifica, sino que también define su contenido (C.P., art. 169)(16). Para que proceda la votación de este aparte del proyecto, es necesario que la de todo el articulado haya concluido, por lo cual ésta última siempre precede a la anterior. Junto con el título, se somete a votación una pregunta, por medio de la cual se insta a los senadores o representantes a que manifiesten si quieren o no que determinado proyecto de ley o de reforma constitucional se convierta en ley de la República o en acto legislativo(17).

35.4. Por su parte, los informes de conciliación sirven para superar las diferencias que surgen de los textos aprobados en una y otra Cámara. En la medida en que la propia Constitución Política, en su artículo 160, autoriza al Congreso para introducir a los proyectos las modificaciones y adiciones que considere pertinentes durante el segundo debate o la segunda vuelta, la aprobación de estos informes por las plenarias del Senado y de la Cámara constituye un requisito sine qua non del proceso legislativo, cuando existen discrepancias, porque de esta forma es posible superarlas y unificar los textos que finalmente habrán de pasar a sanción presidencial, a condición, eso sí, de que se respeten los principios de identidad y consecutividad, mediante modificaciones que no sean sustanciales y que guarden una relación temática con lo aprobado en la cada una de las Cámaras(18). 

35.5. Por último, los informes de objeciones presidenciales son la respuesta del órgano legislativo a los reparos que formula el presidente de la República a los proyectos de ley, bien sea por razones de conveniencia o de inconstitucionalidad. A través del debate y votación de estos informes, las Cámaras deciden si insisten o no en la aprobación del proyecto. Entonces, las objeciones formuladas por el gobierno obligan al Senado y a la Cámara a reflexionar nuevamente sobre el contenido de la iniciativa legislativa. De ahí que el artículo 167 de la Constitución Política disponga que “[e]l proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate”.

35.5.1. Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de las Cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que —como lo ha señalado la Corte Constitucional—, “el texto, aunque sea aprobado por las Cámaras, sigue siendo un simple proyecto, si no ha recibido la correspondiente sanción presidencial (C.P., arts. 157, ord. 4° y 167)”(19).  

35.5.2. Además, la intervención del Congreso resulta decisiva para la suerte del proyecto. Así, si las Cámaras no insisten, el proyecto se archiva, pero si lo hacen, y las objeciones estuvieren fundadas en razones de inconveniencia, el presidente deberá sancionarlo sin poder presentar otras nuevas; si no lo hace, procederá en tal sentido el presidente del Congreso. En cambio, si las objeciones estuvieren fundadas en motivos de inconstitucionalidad, la iniciativa deberá ser remitida a la Corte Constitucional, que puede declararlo exequible o inexequible de un modo total o parcial. En el primer evento, el presidente tendrá que sancionar el proyecto, mientras que en el segundo, procederá su archivo. Empero, si la Corte resuelve que el proyecto es parcialmente exequible, deberá devolverlo a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con la sentencia». 

De acuerdo con lo anterior, el articulado y el título, los informes de ponencia, las proposiciones de archivo, los informes de conciliación y los informes de ponencia, son partes inescindibles del trámite del proyecto de ley. Igual situación se predica de los actos legislativos, salvo que en estos no se admite el trámite de objeciones presidenciales.

En cuanto a la moción de censura, la Sala advierte que es una de las facultades de cada cámara, prevista en el numeral 9º del artículo 135 de la Carta Política(20), y para su aprobación se requiere del voto de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto.

v) Que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor.

Como lo prevé el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política, la causal de pérdida de investidura objeto de análisis, «no tendrá[n] aplicación cuando medie fuerza mayor», esta última definida en el artículo 64 del Código Civil que dispone: «Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.».

Sin embargo, existen otras situaciones excepcionales previstas en el reglamento del Congreso, como se señaló en la sentencia del 1º de agosto de 2017 de la Sala Plena Contenciosa y que se pueden concretar así:

• El artículo 90 de la Ley 5 de 1992: incapacidad física debidamente comprobada, el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso o la autorización expresada por la Mesa Directiva o el presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el reglamento de la misma.

• El artículo 124 de la misma Ley 5 dispone que los senadores y representantes pueden excusarse de votar, con autorización del presidente, «cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate».

En cualquier caso y como lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia a la cual se ha venido haciendo referencia, a partir de varias disposiciones de la Ley 5ª de 1992(21) que prevén la obligación de votar de los congresistas, existen algunas situaciones que serían indicativas de inasistencia a la sesión y de la carga de la prueba que recae en el congresista demandado, así:

«30.2.2. Atendiendo a la obligatoriedad del voto, es posible afirmar que el solo hecho de haber participado en la votación de un proyecto de ley, de acto legislativo o de una moción de censura es en sí mismo demostrativo de que el congresista asistió a la sesión, mientras que el hecho contrario, esto es, abstenerse de votar, es indicativo, prima facie, justamente de lo opuesto. Con todo, puede ocurrir que un congresista, contrariando las disposiciones legales, se abstenga de votar estando en el recinto legislativo. Si tal circunstancia llegara a presentarse, el acta deberá dar cuenta de ello(22), por lo que el senador o representante no perderá su investidura porque la inasistencia, en estas condiciones, no estaría demostrada.  

30.2.3. También puede suceder que el congresista atienda el llamado a lista y permanezca en el debate, pero que al momento de la votación decida retirarse del recinto, con el fin, por ejemplo, de disolver el quórum decisorio o simplemente de manifestar su inconformidad con algún asunto en particular. Si ello ocurre, y la votación se realiza, la inasistencia se configuraría, por lo que corresponderá al senador o representante demostrar que tal comportamiento se encontraba justificado por las circunstancias que rodearon su proceder, lo cual necesariamente remite al análisis del quinto elemento de la causal». (Subrayas fuera de texto). 

En cualquier caso, resulta pertinente indicar, como se hizo en la sentencia del 5 de marzo de 2018 de la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, que el Acto Legislativo 01 de 003 adicionó el artículo 160 de la Constitución, “inspirado en la intención de asegurar la presencia de los congresistas en las sesiones plenarias, elevó a norma constitucional el requisito del «anuncio previo», según el cual es preciso que se informe con antelación cuáles son los proyectos que van a ser sometidos a la decisión de la plenaria, pues siendo obligatoria la presencia de los congresistas en las sesiones donde se abordarán tales temas, lo mínimo que puede esperarse es que los obligados a asistir tengan pleno y oportuno conocimiento de ello”.

Igualmente, debe tenerse en cuenta el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992 que prevé:

ART. 83.—Día, hora y duración. Todos los días de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las cámaras legislativas y sus comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas mesas directivas. 

Los días miércoles de cada semana se procederá a la votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere cerrada y sometida a consideración de las plenarias. No obstante, los demás días serán igualmente hábiles para adoptarse tales decisiones, siempre que mediare una citación oportuna y expresa a cada uno de los integrantes de la respectiva corporación legislativa. 

Las sesiones plenarias durarán, al igual que en las comisiones permanentes, cuatro (4) horas a partir del momento en que el Presidente las declare abiertas. La suspensión o prórroga, así como la declaratoria de sesión permanente, requieren aprobación de la Corporación respectiva. 

Las sesiones de las comisiones se verificarán en horas distintas de las plenarias de la cámara respectiva. (Negrilla fuera de texto) 

Por consiguiente, el congresista conoce de antemano los días en que se votarán los proyectos de actos legislativos y de ley y, en general, los temas que se discutirán en cada sesión y se someterán a votación, por lo cual, su no concurrencia o retiro del recinto sin justificación alguna, puede dar lugar a la pérdida de investidura.

Aspecto subjetivo.

Como se indicó, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018(23), aplicable al presente asunto, «el proceso de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetivo», lo cual implica que «no basta simplemente con establecer si la conducta reprochada al congresista se encuadra o no en alguna de las causales de pérdida de investidura previstas en la Constitución, sino que, además de ello, es necesario que las acciones u omisiones constitutivas de la falta puedan atribuirse a título de dolo o culpa»(24).

En relación con los principios aplicables al proceso de pérdida de investidura, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-424 de 2016(25), consideró lo siguiente:

«La pérdida de investidura es una acción pública, que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite imponer como sanción no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de elección popular, sino también la imposibilidad futura de volver a ocupar un cargo de la misma naturaleza, si éste llega a incurrir en alguna de las causales de procedencia de la figura señaladas en la Carta Política. 

 (...)

— La gravedad de la sanción que se impone, exige que el proceso de pérdida de investidura se lleve a cabo con observancia del debido proceso, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y culpabilidad. 

34. Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable. 

 Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. 

En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa». (Negrilla fuera de texto) 

En estas condiciones, en el proceso de pérdida de investidura, por ser de naturaleza sancionatoria, está proscrita la responsabilidad objetiva y, por tanto, el juez no solo debe verificar que la conducta se adecúe a la causal invocada (principio de legalidad) sino que resulta necesario verificar si dicha conducta es antijurídica y culpable, para así garantizar todos los principios mencionados en la sentencia de la Corte Constitucional y que integran el debido proceso.

4.3. Argumentos esgrimidos por la parte demandada en relación con los elementos de la causal de pérdida de investidura.

Precisados los elementos de la causal, la Sala debe referirse a los argumentos de la parte demandada, en los que controvierte algunos de los lineamientos dados por la jurisprudencia en relación con la causal objeto de análisis y que se concretan en: i) la modificación del verbo rector de la conducta reprochada por el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, ii) el momento en el cual se entiende abierta la sesión, iii) si se deben tener en cuenta las inasistencias presentadas en sesiones extraordinarias y iv) la interpretación reciente de la causal por parte de la Sala Plena Contenciosa viola el principio de confianza legítima.

• Verbo rector de la causal.

La parte demandada sostiene que en las sentencias del 1º de agosto de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y del 5 de marzo del 2018 de la Sala Novena Especial de Decisión, esta Corporación extendió el alcance de la causal a la «falta de votación», es decir, que equiparó el hecho de «no votar» con el de «no asistir».

Sin embargo, lo expuesto en la última de las sentencias citadas y que esta Sala acoge en esta oportunidad es lo siguiente:

«Que quede pues en claro que el verbo rector que define la conducta sancionable, consiste en «inasistir» es decir, no estar presente en la sesión plenaria y que, en todo caso, la conducta esperada del congresista no se reduce a responder el llamado a lista.  

En conclusión, como queda dicho, el verbo rector de la causal de pérdida de investidura analizada no es “votar”, ni “registrar la asistencia”, sino “asistir”, en el sentido de estar presente en la sesión plenaria. Por ello cuando el hecho mismo de asistir esté en discusión, el juez constitucional de pérdida investidura puede y debe apoyarse en todos los elementos de juicio que obren en el expediente, para afirmar con certeza que el congresista asistió realmente o no a la sesión. Si no se tiene plena prueba de ese hecho, el juez debe resolver cualquier duda en favor del congresista, cuya investidura se cuestiona. 

Criterios de valoración probatoria 

(...) 

En ese sentido, se debe reiterar que el registro de asistencia no constituye plena prueba de la asistencia de los miembros de las corporaciones públicas a las sesiones correspondientes, sino la plena prueba del hecho indicador consistente en haber contestado el llamado a lista, esto es, en hallarse presente en el recinto al momento de la verificación del quórum constitucional, previo a la apertura de la sesión. En ese sentido, la causal de pérdida de investidura se configura cuando el congresista no asiste, esto es, cuando no está presente en las sesiones, independientemente de si ha atendido o no el llamado a lista. 

De lo expuesto resultan posibles dos eventos: (i) que el congresista puede demostrar su asistencia efectiva a la sesión, a pesar de no haber respondido el llamado a lista, pues en sede de pérdida de investidura tiene la oportunidad de presentar pruebas para acreditar su presencia en la sesión plenaria y, (ii) por otra parte, que un ciudadano puede demostrar que realmente no asistió a pesar de haber contestado el llamado a lista, como se ha planteado en este caso. 

En esta perspectiva, el registro de asistencia es un hecho indicador, que si se encuentra plenamente probado, puede llegar a constituir un indicio de la asistencia efectiva del congresista a la sesión. Sobre el particular se debe precisar, que las certificaciones expedidas por la secretaría o subsecretaría general de la Cámara, en las que se señale que el congresista registró su asistencia efectiva a la sesión, están amparadas por una presunción de autenticidad y veracidad, pero obviamente con el alcance que tienen: que se registró su asistencia, lo cual efectivamente ocurrió en algún momento anterior a la apertura de la sesión, pero no necesariamente certifica que después de ese momento haya asistido a la misma. 

Sobre este último aspecto podríamos decir que ese indicio, valorado en conjunto con los demás elementos de juicio incorporados al plenario, permitirá concluir, de conformidad con las reglas de la persuasión racional, la sana crítica y las reglas de la experiencia, si el congresista asistió o no a la sesión, es decir, si estuvo o no presente en la misma. 

Con el mismo criterio, el acto de votar constituye también un hecho indicador de la presencia del congresista en la sesión plenaria. Este hecho indicador tiene que estar plenamente demostrado, para lo cual, constituyen plena prueba las actas respectivas publicadas en la Gaceta de Congreso, documentos éstos que también están amparados por una presunción de autenticidad. A este hecho indicador, el juez de pérdida de investidura tiene que darle un peso o un valor para inferir la asistencia efectiva a la sesión, esto es, puede constituir un indicio leve, grave o necesario. y, en todo caso, debe valorarse en conjunto con los demás medios de prueba obrantes en el expediente. 

(...) 

En ese sentido, la participación en las votaciones, que es, como queda dicho, un elemento esencial —no el verbo rector— de la causal de pérdida de investidura que se analiza, constituye también un hecho indicador que se ampara en los documentos mencionados y al cual el juez de pérdida de investidura debe darle un valor para inferir la asistencia efectiva del congresista a la sesión, esto es, puede constituir un indicio leve, grave o necesario, y, en todo caso, debe valorarse en conjunto con los demás medios probatorios incorporados al proceso de pérdida de investidura». (Negrilla fuera de texto). 

De acuerdo con lo anterior, contrario a lo sostenido por la parte demandada, el verbo rector ni el análisis de la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, ha sido ampliado a situaciones no previstas en la norma superior.

Las consideraciones tanto de la sentencia del 1º de agosto de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como de la providencia antes transcrita, lo que explican es que contestar el registro de la asistencia no es plena prueba de la asistencia, pues como lo precisó la Sala Novena Especial de Decisión «no tendría ningún efecto útil interpretar que la obligación de asistir a ese tipo de sesiones plenarias se reduce al solo hecho de contestar el llamado a lista o dejar registrada la asistencia. // Sería de suyo inconcebible que la Asamblea Nacional Constituyente, inspirada en el propósito de promover la democracia participativa, la participación ciudadana, la vigencia efectiva de las instituciones y del derecho, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y la proscripción de los excesos rituales, hubiese querido sancionar de manera tan severa y definitiva el simple hecho de haber incurrido en una conducta omisiva de carácter meramente formal». (Subrayas fuera de texto).

En ese contexto, la «votación» constituye un elemento probatorio, entre otros, que permite al juez verificar la presencia en la respectiva sesión plenaria, lo cual no significa que lo que se sancione con la pérdida de investidura es no haber votado.

Así lo consideró recientemente la Sala 18 Especial de Decisión en sentencia del 25 de abril de 2018(26), al señalar que «la votación es un indicador de la presencia del congresista en la conformación de la voluntad del Congreso, y tal vez la más importante, pero no es el único; con él es posible configurar presunciones que, no obstante, pueden ser desvirtuadas, si se acredita por ejemplo que no estuvo en una votación ordinaria, no obstante encontrarse registrado, o que estuvo en una votación nominal, pero no aparecer su voto en los registros.// En ese sentido, y según se indicó con anterioridad, asistencia no puede ser sinónimo de permanencia sino de presencia, que le exige la participación en la conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su consideración los proyectos de acto legislativo, leyes o mociones de censura». (Negrilla fuera de texto)

En otras palabras, la verificación de que el congresista no votó, sin justificación alguna, es un hecho demostrativo de su inasistencia a la sesión o que se retiró de ella, por lo que no cumplió con su deber constitucional de asistir a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, supuesto que puede ser desvirtuado a través de otros medios probatorios.

• Momento en el que se entiende abierta la sesión.

Ahora bien, en cuanto al momento en que debe entenderse que se da inicio a la sesión y, por ende, el aspecto temporal que debe ser verificado en el análisis de la causal, el apoderado de la demandada sostiene que debe entenderse abierta la sesión desde que se abre el registro para la verificación del quorum, pues sostener que el registro de asistencia no tiene relevancia por ser anterior a la apertura de la sesión, corresponde a una interpretación desfavorable que transgrede garantías del debido proceso y lo señalado en la Sentencia C-740 de 2013 de la Corte Constitucional(27), en la cual se expresa:

«Para ello es importante reflexionar sobre un aspecto que resulta determinante frente a esta controversia, como es cuándo exactamente puede entenderse iniciada una sesión parlamentaria. La respuesta a esta cuestión debe involucrar el análisis de otras normas del mismo Reglamento, entre ellas sus artículos 89 a 92, además del 268, precepto que establece el deber de los congresistas de asistir a todas las sesiones de las comisiones y plenarias de las cuales formen parte. 

En este sentido, es necesario reconocer que el artículo 91 ibídem prevé que “Verificado el quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula: ‘Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión’.” De esta circunstancia podría prima facie deducirse que solo una vez comprobada la existencia de quórum existe una verdadera y formal sesión de la comisión o plenaria respectiva. 

Sin embargo, esta no es la única regla relevante en relación con el tema, pues al mismo tiempo se observa que el artículo 89 ibídem ordena que “Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada uno de los presidentes de las corporaciones ordenarán llamar a lista para verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual”, y que el subsiguiente artículo 92 advierte que “Si llegada la hora para la iniciación de la sesión no hubiere el quórum reglamentario, el Presidente apremiará a quienes no han concurrido para que lo hagan”. Para la Corte es evidente que estas reglas buscan facilitar la pronta iniciación de la sesión que hubiere sido convocada, lo que permite aclarar que el deber y el derecho de los miembros del Congreso de concurrir a las sesiones a las que han sido convocados rige y ha de cumplirse desde que llega el momento y hora precisa para la cual la sesión haya sido citada. 

Como elementos adicionales, pueden también incorporarse a este estudio el artículo 90 de ese Reglamento que contempla las distintas situaciones que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte final de su artículo 92, según el cual “Transcurrida una hora sin presentarse el quórum requerido, los asistentes podrán retirarse hasta nueva convocatoria”. Estas dos normas coinciden en prever situaciones en las que excepcionalmente cesa el deber de los congresistas de concurrir a una determinada sesión en vista de circunstancias específicas, lo que por contraste, no hace más que resaltar la vigencia permanente de ese deber, insiste la Corte, a partir de la hora para la cual la sesión hubiere sido citada. 

El análisis conjunto y sistemático de estas disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se hubiere reunido el quórum requerido». (Negrilla fuera de texto) 

Al respecto, la Sala precisa, como se hizo párrafos atrás, que la Ley 5ª de 1992 establece expresamente el momento en que queda «abierta la sesión», pues el artículo 91 prevé: Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula: “Ábrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión”. (Negrilla fuera de texto), para lo cual la Sala se remite al análisis allí expuesto y que ahora se reitera, en el sentido de precisar que el llamado a lista es un acto previo para efectos de verificar el quorum y, una vez conformado, permite dar inicio a la sesión pues, se insiste, el solo registro en el llamado a lista no significa que el congresista haya asistido a la sesión.

En todo caso, resulta pertinente transcribir lo expuesto por el Secretario General del Senado, Gregorio Eljach Pacheco, al rendir su testimonio, sobre este punto en particular:

«(...) quiero decir cómo funciona el asunto de la asistencia a las plenarias no a las comisiones, en las cuales se votan proyectos de acto legislativo, leyes o se hace control político. Inicialmente el presidente fija una fecha para sesionar con hora específica y las sesiones se hacen siempre se hacen en el recinto del capitolio. Esa decisión se publica en la página web de la secretaría general, en las carteleras y se envía al correo electrónico de los congresistas y cuando se determine el orden del día también se les hace llegar para la sesión plenaria. Aquí hay que advertir que previo a ese orden del día debieron anunciarse en sesión anterior los proyectos que se van a tocar en la sesión a la que se convoca. No se puede válidamente votar o discutir y votar un proyecto de ley o de acto legislativo que no haya sido previamente anunciado en sesión anterior para ser incluido en el orden del día, (...), cumplido ese requisito, se acondiciona el recinto del capitolio y se abre el registro, ese es una formalidad que consiste en que a la hora fijada el servicio electrónico de lector de huellas se activa, por ejemplo, si se convocó a las 3 de la tarde, la secretaría ordena abrir el registro electrónico a los técnicos y queda abierto, con el propósito que desde ese momento hasta media hora después los congresistas vayan llegando y se registren con su huella en el lector biométrico (...). Cuando ya en esa media hora siguiente a la apertura del registro se ha configurado un quórum que puede ser de 26 o más como deliberatorio o 52 o más como decisorio se inicia la sesión, en ese momento es que el presidente ordena abrir la sesión y dice sacramentalmente “se abre la sesión señor secretario lea el orden del día” antes de eso no hay sesión, a partir de ahí comienza la sesión formalmente, pueda que no haya quórum decisorio pero comienza. (...)» (Negrilla fuera de texto). 

Ahora bien, en relación con la jurisprudencia invocada por la parte demandada, debe considerarse el contexto en el cual se emitió el pronunciamiento de la Corte Constitucional, pues en dicha oportunidad se trataba de establecer si existía un vicio de procedimiento en el trámite de un acto legislativo(28) por haber incurrido en la prohibición prevista en el artículo 93 de la Ley 5ª de 1992(29), según la cual, las comisiones y las plenarias no pueden sesionar simultáneamente, entonces debía determinarse si había coincidencia entre las sesiones, mientras que, el análisis realizado por la Sala Especial de Decisión se hizo desde el punto de vista de la causal de pérdida de investidura, pero para efectos de determinar o no la asistencia a las sesiones del congresista, para lo cual es necesario tener en cuenta que, se insiste, no basta con contestar el llamado a lista sino que existe una obligación de participar en la sesión.

En este punto, la Sala también debe precisar que, contrario a lo sostenido por el apoderado de la parte demandada, el hecho de votar nominalmente el orden del día o la certificación expedida por el Secretario General del Senado no puede tenerse per se como prueba de la asistencia a la sesión, pues ello tan solo constituye un indicativo de su presencia en el inicio de la sesión, pero no de su asistencia a la misma que, se reitera, «le exige la participación en la conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su consideración los proyectos de acto legislativo, leyes o mociones de censura»(30).

• Inasistencia a sesiones extraordinarias.

El apoderado de la demandada sostiene, con base en el artículo 183 de la Carta, que una legislatura está compuesta de dos períodos entre julio y diciembre del primer año y entre marzo y julio del segundo, entonces, es respecto de estos períodos en donde se debe presentar la inasistencia para que se configure la causal de pérdida de investidura, sin incluir, las fechas que corresponden a las sesiones extraordinarias y que están comprendidas entre el 14 de febrero y el 13 de marzo de 2017, porque “exceden” o están “por fuera de” la legislatura.

Al respecto, se advierte que, la expresión «período de sesiones» contenida en el numeral 2º del artículo 183 de la Carta, debe ser interpretada de manera armónica con lo dispuesto en el artículo 138 de la Constitución que prevé:

ART. 138.—El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio. 

Si por cualquier causa no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuere posible, dentro de los períodos respectivos. 

También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del gobierno y durante el tiempo que éste señale. 

En el curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo. (Negrilla fuera de texto). 

De la norma transcrita se puede establecer que cuando el Congreso se reúne por derecho propio, a dichas reuniones se les denomina sesiones ordinarias, las cuales se llevan a cabo en dos períodos por año que constituyen una sola legislatura. La propia Constitución determina la fecha de inicio y la de terminación de dichos períodos así: el primero, comprendido entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y, el segundo, entre el 16 de marzo y el 20 de junio, en los cuales el Congreso está habilitado para ejercer la plenitud de sus funciones.

El artículo 138 de la Carta también establece la posibilidad de que haya sesiones extraordinarias y que constituyen períodos extraordinarios, en los cuales, a diferencia de los ordinarios, el Congreso es convocado por el Gobierno Nacional(31) durante el tiempo y para tratar los temas que éste determine, período dentro del cual también puede ejercer su función de control político.

En el mismo sentido, el artículo 85 de la Ley 5ª de 1992 se refiere a los diferentes tipos de sesiones en los que se reúne el Congreso y allí también se distingue entre las sesiones ordinarias y extraordinarias, así:

ART. 85.—Clases de sesiones. Las sesiones de las Cámaras y sus comisiones son públicas, con las limitaciones establecidas en el presente reglamento. 

Reglamentariamente se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas. 

Son sesiones ordinarias, las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de atribuciones constitucionales; 

Son sesiones extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas; 

— Son sesiones especiales, las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción; 

— Son sesiones permanentes, las que durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso; y 

— Son sesiones reservadas, las contempladas en el artículo siguiente. 

De lo expuesto, se pueden concretar las diferencias entre las sesiones ordinarias y extraordinarias, así:

Sesiones ordinariasSesiones extraordinarias
El Congreso se reúne por derecho propio.El Congreso es convocado por el Gobierno Nacional.
Se cumplen todas las funciones constitucionales asignadas.Se ocupa únicamente de los asuntos que el Gobierno somete a su consideración, sin perjuicio de la función de control político.
Son dos períodos que constituyen una sola legislatura y están comprendidos entre: i) el 20 de julio y el 16 de diciembre y ii) el 16 de marzo y el 20 de junio.El término lo señala el Gobierno Nacional.
Ocurren en los períodos ordinarios de sesiones del congresoSolamente se pueden realizar en los períodos de receso.

Lo anterior permite claramente establecer que unos son los períodos de sesiones ordinarias y otros los períodos de sesiones extraordinarias, por tanto, la interpretación sistemática de la normativa denota que tanto el constituyente como el legislador previeron la existencia de sesiones extraordinarias que a su vez se desarrollan en períodos extraordinarios.

En estas condiciones, en cuanto al argumento del apoderado de la demandada, según el cual, las inasistencias que se verifiquen en las sesiones extraordinarias no deben tenerse en cuenta para determinar si se configuró la causal, la Sala no lo comparte por dos razones.

La primera, porque la norma constitucional no hizo tal distinción y se refirió de manera general a «período de sesiones», por lo cual, deben entenderse incluidas las sesiones extraordinarias que también están definidas en el artículo 138 Constitución Política. Y la segunda, porque en las sesiones extraordinarias el Congreso puede ejercer sus funciones legislativas y de control político.

Conviene precisar en este punto que los actos legislativos solo pueden ser aprobados en sesiones ordinarias, por expresa disposición del artículo 375 de la Constitución al señalar que: «Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.// El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. (...)». (Negrilla fuera de texto).

Esta disposición, resulta importante para el análisis, porque al hacer énfasis en que en dos períodos ordinarios y consecutivos se pueden hacer reformas constitucionales a través de actos legislativos, reafirma que la misma Constitución hace referencia a la existencia de otros períodos distintos de los ordinarios como son los extraordinarios.

Sin embargo, debe recordarse que la regla contenida en el artículo 375 Constitución Política tiene su excepción en el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, procedimiento legislativo para la paz(32) que establece que los actos legislativos para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera pueden hacerse en períodos extraordinarios.

Ahora bien, esta Sala advierte que, atendiendo a la literalidad de la causal al señalar «en un mismo período de sesiones» no es posible acumular las inasistencias de las sesiones ordinarias con las sesiones extraordinarias, pues se trata de sesiones que el mismo artículo 138 de la Constitución Política ha identificado como un tipo de sesiones distintas a las ordinarias y respecto de las cuales delimitó el tiempo por el cual se desarrollan, lo cual depende de la convocatoria que realice el Gobierno Nacional.

Por consiguiente, la inasistencia solo puede ser contabilizada «en un mismo(33) período de sesiones», bien sea en las ordinarias o en las extraordinarias, sin que sea posible acumularlas, pues la causal es expresa y clara en demarcar el lapso dentro del cual se deben verificar las inasistencias y la propia Carta Política precisa que son dos clases de sesiones diferentes en las cuales se reúne el Congreso y los tiempos que cada una de ellas comprende.

En similar sentido, se pronunció la Sala 18 Especial de Decisión en la sentencia del 25 de abril del 2018(34), para efectos de contabilizar las inasistencias en distintos períodos ordinarios, así:

«Desde esta perspectiva, no observa la Sala que sea procedente asimilar el período de sesiones ordinarias con la legislatura anual, pues encuentra claras las expresiones del artículo 138 Constitucional, cuando define que cada una de éstas se compone de dos períodos; el primero de los cuales comienza el día 20 de julio y concluye el día 16 de diciembre, y el segundo que comienza el día 16 de marzo y concluye el día 20 de junio del año siguiente. 

(...) 

4.1.5. La conclusión y su incidencia en el proceso: 

Por lo dicho concluye la Sala que cada legislatura ordinaria se compone de dos períodos y, por lo tanto, la prohibición contenida en el artículo 183 numeral 2 de la Constitución exige la inasistencia del congresista a seis (6) sesiones en cualquiera de ellos; por ende, no puede computarse una legislatura —que comprende dos períodos— como uno solo». (Negrilla fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, el cómputo de cada uno de los períodos de las sesiones ordinarias, para efectos de la causal objeto de análisis, se hace de manera independiente, pues cada período está definido por el constituyente: el primero, del 20 de julio al 16 de diciembre y, el segundo, del 16 de marzo al 20 de junio, por tanto, no pueden sumarse para la verificación de las inasistencias a que se refiere la causal de pérdida de investidura, conclusión que, en esta oportunidad, se hace extensiva a los períodos extraordinarios porque, se reitera, se trata de períodos que también se desarrollan en tiempos independientes y plenamente identificables a partir del decreto de convocatoria que expide el Gobierno Nacional.

Ahora bien, no se desconoce que las sesiones extraordinarias pueden ser convocadas por el Gobierno Nacional para “iniciar, proseguir o culminar un proceso legislativo”(35), sin embargo, aplicar dicha finalidad para efectos del análisis de la causal de pérdida de investidura, implicaría revisar cada uno de los proyectos de ley o de acto legislativo por excepción o mociones de censura, tramitados en las sesiones extraordinarias para establecer si dichos proyectos iniciaron su trámite en las sesiones ordinarias inmediatamente anteriores, para sumar las inasistencias de ese período ordinario con las del extraordinario.

También, podría presentarse, por ejemplo, que en el período de sesiones extraordinarias se inicie el trámite de un proyecto de acto legislativo por excepción o de ley o una moción de censura, pero que estos trámites terminen en el período de sesiones ordinarias.

Incluso podría darse el caso en que confluyan dos situaciones, de un lado, culmine el trámite de un proyecto de ley o acto legislativo por excepción que venía surtiéndose en las sesiones ordinarias inmediatamente anteriores, pero por otro, se inicie el debate y discusión de otros proyectos de ley o de acto legislativo por excepción cuya aprobación ocurra en las siguientes sesiones ordinarias.

Lo anterior, conllevaría a revisar cada uno de los proyectos de ley y de actos legislativos por excepción o mociones de censura, para establecer a qué período de sesiones ordinarias se suman las inasistencias que se lleguen a presentar durante las sesiones extraordinarias.

En ese contexto, la conducta reprochable, esto es, la inasistencia, no se verificaría «en un mismo período de sesiones», como lo señala expresamente la causal, sino que dependería de «los períodos de sesiones» que pueda abarcar el trámite de los proyectos de acto legislativo por excepción, de ley o de mociones de censura, respecto de los cuales el congresista tiene el deber de votar, lo cual, a juicio de la Sala, modificaría el elemento temporal y material de la causal.

En este punto, resulta pertinente reiterar que la naturaleza sancionatoria del proceso de pérdida de investidura impone garantizar el derecho al debido proceso, y uno de sus pilares es el principio de legalidad, el cual implica que las causales de pérdida de investidura deben ser analizadas de manera restrictiva sin que sea posible hacer una aplicación extensiva de dichas causales a eventos no previstos por el constituyente(36).

Por consiguiente, si bien no pueden sumarse las inasistencias de un período de sesiones ordinarias a un período de sesiones extraordinarias para efectos de determinar la pérdida de investidura por la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, si es dable para esos efectos contabilizar las inasistencias en un mismo período de sesiones, esto es, ordinarias u extraordinarias, es decir, que la inasistencia a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, en un mismo período de sesiones ordinarias o en un mismo período de sesiones extraordinarias, da lugar a la pérdida de investidura.

• Violación del principio de confianza legítima.

El apoderado de la demandada sostiene que en la sentencia del 1º de agosto de 2017, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cambió el entendimiento de la causal que hasta ese momento se tenía y, por ende, no puede exigirse que su conducta se ajuste a los presupuestos señalados por la reciente jurisprudencia.

La noción de confianza legítima se encuentra estrechamente ligada a la preocupación de proteger a todos los sujetos de derechos contra aquellas modificaciones normativas, de criterios y de posturas que, aun siendo legales, se tornan jurídicamente inadmisibles en razón de su carácter brutal y sorpresivo. En ese sentido, la doctrina nacional indica que «...mediante la aplicación del principio de la confianza legítima se quiere brindar protección jurídica a las expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, cuando ellas han sido promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas por el propio Estado. En ese sentido, los ciudadanos que abrigan la confianza justificada de que sus expectativas y esperanzas no van a ser objeto de frustración, modificación o alteración, no tienen por qué resultar defraudados, sorprendidos o asaltados en su buena fe como consecuencia del cambio inesperado de los ofrecimientos, promesas, criterios y políticas previamente expresados o como resultado del actuar contradictorio y desleal de las autoridades que a última hora deciden modificar la orientación o el sentido de decisiones y posturas suyas adoptadas anteriormente»(37).

En sintonía con esos criterios, la tratadista francesa SYLVIA CALMES dice en su obra que el principio «[...] significa que el individuo debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en el cual pueda tener confianza: La protección de la confianza en tanto que principio general del orden jurídico, significa que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un comportamiento determinado respecto de otro sujeto o de la comunidad jurídica en su conjunto, producen efectos jurídicos. Si la confianza legítima se presenta a nombre del Estado de derecho y de la seguridad jurídica [...] su contenido jurídico se limita entonces a una especie de nebulosa, que consiste en la obligación de las autoridades de proteger —por un comportamiento consecuente y no contradictorio—, salvo interés público imperioso contrario, las expectativas fundadas de las personas privadas, que él hizo nacer por un acto o una acción anterior, aún ilegal, so pena de sanción judicial»(38).

En cuanto se refiere a las condiciones o requisitos que deben cumplirse para que las expectativas de un administrado puedan ser protegidas jurídicamente, la doctrina nacional y extranjera coincide en señalar los siguientes:

«1. que las expectativas se encuentren fundadas en unos hechos o circunstancias objetivas atribuibles al Estado, capaces de propiciar el surgimiento de la confianza; 2. que esta pueda ser catalogada de legítima; 3. que el administrado haya tomado algunas decisiones o realizado determinados comportamientos demostrativos de ella; 4. que las autoridades hayan defraudado dicha confianza, al modificar de manera súbita e inesperada la situación jurídica del administrado, desconociendo de esta manera sus deberes de lealtad, probidad y coherencia; 5. que el Estado haya pretermitido la adopción de medidas encaminadas a conjurar, moderar o evitar los efectos lesivos derivados de su conducta, impidiendo que el administrado se pueda adaptar a la nueva situación creada; y 6 .que la protección de la confianza sea considerada prioritaria frente a la protección de otros principios y valores constitucionales, lo cual implica la ponderación de todos ellos frente al principio de confianza legítima»(39).

En lo que atañe al primero de los requisitos, se ha venido sosteniendo que «[...] para poder identificar una situación de confianza protegible es necesario que existan unos signos externos de carácter concluyente que sirvan de “base de la confianza”, y tengan la capacidad de generar expectativas razonables, ciertas y plausibles en los administrados, especialmente cuando no resulta fácil advertir un cambio de rumbo o la asunción de nuevos criterios por parte de la administración. Se trata de unos actos o hechos que representan de manera asertiva, inequívoca y concluyente, una postura, una decisión o el sentido de la voluntad administrativa, a partir de los cuales resulta razonable y justificado el surgimiento de la confianza de los administrados»(40).

A partir de los aportes doctrinarios expuestos debe concluirse que en el caso bajo examen, no se configura la alegada defraudación de la confianza legítima de la congresista cuestionada, pues hasta antes de la Sentencia del 1° de agosto de 2017, esta Corporación no se había pronunciado sobre el alcance del verbo rector de la causal invocada en la demanda y por ello no puede afirmarse que se esté variando de manera sorpresiva ninguna línea jurisprudencial previamente consolidada.

Además de lo anterior, observa la Sala que el cuestionamiento formulado por el apoderado de la congresista resulta a todas luces infundado e impertinente, cuando aquí y en las sentencias del 4 de marzo y el 25 de abril de 2018, proferidas en su orden por las Salas Especiales números 9 y 18 de Pérdida de Investidura, se sostiene de manera expresa que inasistir no es sinónimo de votar.

Por otra parte, no se advierte en el sub lite ningún hecho a partir del cual se pueda colegir que la inasistencia a las plenarias del Congreso tuviese como justificación alguna decisión judicial anterior que hubiese generado la expectativa cierta, razonable y plausible de que la acumulación de seis (6) inasistencias en un mismo período de sesiones no daba lugar a la configuración de la causal establecida en el artículo 183 numeral 2° de la Constitución.

Entonces, de acuerdo con el lineamiento jurisprudencial expuesto y las pruebas recaudadas, procede la Sala a establecer si la congresista demandada incurrió en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

5. Análisis del caso concreto.

Se precisa que la demandante indicó expresamente en la demanda las sesiones en las cuales, a su juicio, la senadora Nadya Georgette Blel Scaff no asistió y, por tanto, a esas se contraerá el análisis de esta Sala, pues si bien con la demanda se anexó un cuadro, en este se resaltan las fechas que fueron mencionadas expresamente en la demanda(41) y fue en relación con estas que la parte demandada ejerció su derecho de defensa y fueron objeto de pronunciamiento por parte del Ministerio Público(42).

Las fechas indicadas corresponden a sesiones extraordinarias y ordinarias, así:

Sesiones extraordinarias: 14 de febrero, 21 de febrero, 8 de marzo y 13 de marzo de 2017.

Sesiones ordinarias: 22 de marzo, 29 de marzo, 5 de abril, 26 de abril, 10 de mayo, 23 de mayo y 15 de junio.

5.1. Sesiones extraordinarias.

De acuerdo con el criterio jurisprudencial que ha sido expuesto, el estudio de las inasistencias debe realizarse por cada período de sesiones, por consiguiente, para el asunto concreto se observa, como también lo advirtió el Ministerio Público, que la demandante alega la inasistencia de la senadora demandada a cuatro sesiones extraordinarias del 14 de febrero, 21 de febrero, 8 de marzo y 13 de marzo de 2017, y como la causal prevé que la pérdida de investidura se configura por la inasistencia a seis sesiones plenarias de un mismo período de sesiones, la Sala no se detendrá en el análisis de estas, toda vez que no se cumple con uno de los presupuestos para la configuración de la causal.

5.2. Sesiones ordinarias.(43) 

Previo al análisis probatorio de las sesiones ordinarias, la Sala precisa que el artículo 128 de la Ley 5ª de 1992 establece que son modos de votación del Congreso: la votación nominal, ordinaria y secreta. Para el presente asunto, interesan las votaciones nominales y ordinarias que están definidas en el Reglamento del Congreso, así:

ART. 129.—Votación ordinaria. «Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:» Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. 

Si se pidiere la verificación por algún senador o representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión. 

(...) 

ART. 130.—Votación nominal. «Artículo modificado por el artículo 2º de la Ley 1431 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:» Como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen. 

En toda votación pública, podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada congresista anunciará de manera verbal su voto sí o no. 

(...). 

En relación con los modos de votación antes indicados, en la sentencia del 1º de agosto de 2017(44), la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó lo siguiente:

«30.3.2. Cuando la votación es nominal, el sentido individual del voto de cada congresista queda registrado, bien sea de forma manual o electrónica, en el acta de la respectiva sesión, por lo que siempre es posible conocer si un determinado senador o representante estuvo presente o no en la sesión durante la votación de un cierto proyecto de ley o de reforma constitucional. En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta esa información no queda consignada en el acta —sólo se registra si el proyecto se aprobó o no—, por lo que, si el congresista atendió el llamado a lista que se realiza al inicio de cada reunión con el fin de verificar el quórum constitucional(45), debe presumirse que asistió a toda la sesión, a menos de que exista una prueba idónea y confiable que demuestre lo contrario». 

Lo anterior, resulta relevante para efectos de demostrar la asistencia de la congresista a las respectivas sesiones.

Sesión del 22 de marzo de 2017:

De acuerdo con el Acta de Plenaria 61 del 22 de marzo de 2017 Senado, contenida en la Gaceta 322 de 2017, se observa que la senadora Blel Scaff contestó el llamado a lista y votó el orden del día.

En dicha sesión se discutieron y votaron los siguientes asuntos:

Asunto a votarVotación
Votación nominalal informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2017) Cámara “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada. (objeción de conciencia)
Votación nominalal Informe de conciliación al Proyecto de Ley número 95 de 2015 Senado, 249 de 2016 Cámara “por medio del cual se regula el uso del desfibrilador externo automático (DEA) en transportes asistenciales, lugares de alta afluencia de público y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominalal informe de conciliación al Proyecto de ley número 12 de 2015 Senado, 120 de 2016 Cámara “por medio del cual se modifica y adiciona la Ley 5ª de 1992, se crea la Comisión Legal para la Protección de los Derechos de las Comunidades Negras o Población Afrocolombiana del Congreso de la República de Colombia y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominala varios impedimentos manifestados frente al proyecto de ley número 120 de 2016 Senado, 097 de 2015 Cámara “por medio de la cual se establecen normas de protección y garantías contra abusos hacia los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.

La demandada explicó frente a esta sesión que en una anterior, esto es, la del 8 de marzo de 2017, radicó su impedimento para participar en las discusiones y votaciones del Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2017 Senado-002 de 2016 Cámara-Acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara “Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una Paz estable y Duradera y se dictan otras disposiciones”, el cual fue votado negativamente, frente a lo cual formuló objeción de conciencia, lo que la dispensaba de participar en las deliberaciones y votaciones de la sesión del 22 de marzo de 2017.

En ese sentido, la demandada aporta copia de un escrito dirigido al Secretario General del Senado y con fecha de recibido 8 de marzo de 2017- en el que manifiesta:

«El día de hoy 8 de marzo presenté ante la plenaria del Senado impedimento para votar el proyecto de la referencia [Acto Legislativo 02/2017], el cual fue negado muy a pesar de que en anteriores oportunidades en temas relacionados con la administración de justicia me aceptaron impedimentos por los mismos hechos. 

Mi situación es de público conocimiento, mi padre estuvo privado de la libertad por más de siete años, producto de una condena por supuestos nexos con grupos armados. Votar una norma que contempla la revisión a sanciones relacionadas con el conflicto armado me llevaría a la configuración de un conflicto de intereses. 

Por lo anterior, como consecuencia del impedimento moral y amparada en la objeción de conciencia, dejo constancia de mi retiro del recinto e informo que me abstendré de participar en las deliberaciones y/o votaciones de esta iniciativa». (Subrayas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, se observa que la demandada a pesar de haber manifestado el impedimento en la sesión del 8 de marzo de 2017 y no en la del 22 de marzo de 2017 objeto de análisis, y que este fue negado, acudió a la figura de la “objeción de conciencia” para abstenerse de participar en las discusiones y votaciones del proyecto de Acto Legislativo, para evitar un conflicto de intereses.

Al respecto, lo primero que advierte la Sala es que la manifestación de impedimento, su negativa y la objeción de conciencia, la efectuó en la sesión del 8 de marzo de 2017, es decir, en una sesión diferente a la que nos ocupa que es la del 22 de marzo de 2017, en donde se discutieron otros proyectos de ley, por lo que lo manifestado por ella no constituye una justificación de su inasistencia en esta última sesión.

Por lo demás y solo para ilustrar, es del caso indicar que presentado un impedimento si este es negado, el congresista debe cumplir con su deber de votar. En este sentido, la Corporación se pronunció en la sentencia del 29 de mayo de 2012(46), así:

«D. Un cuarto evento tiene lugar cuando el congresista hace explícito el conflicto manifestando su impedimento y éste no es aceptado por el cuerpo colegiado. Bajo tales circunstancias, dicha decisión es vinculante y al congresista no le cabe otra posibilidad que hacerse parte de la actividad programada(47). Por supuesto que en caso de que el impedimento sea aceptado, entonces la conducta previsora del congresista, al ser respaldada por sus compañeros, habrá evitado el surgimiento del conflicto. Eso sí, siempre y cuando efectivamente se retire del recinto, por cuanto su mera presencia, aunque no explicite su opinión, es una forma pasiva de participación(48)». (Negrilla fuera de texto) 

En relación con la objeción de conciencia, la Corte Constitucional(49) ha señalado que es un derecho fundamental consagrado en el artículo 18 de la Carta, el cual prevé: ART. 18.—Se garantiza la libertad de conciencia. Nadie será molestado por razón de sus convicciones o creencias ni compelido a revelarlas ni obligado a actuar contra su conciencia.

Debe precisarse que los “asuntos de conciencia” de los congresistas están regulados en el artículo 108 de la Constitución Política(50), norma desarrollada en la Ley 974 de 2005(51) pero dentro del régimen de bancadas, así lo indicaron tanto el Secretario General del Senado como el senador Efraín José Cepeda Sarabia, al ser interrogados sobre el particular respondieron lo siguiente:

Gregorio Eljach Pacheco:

PREGUNTADO: En el caso que se esté votando un proyecto de acto legislativo o se esté votando un proyecto de ley y alguno de los congresistas formule objeción de conciencia, ¿cuál es el trámite? RESPUESTA: En la plenaria no se formula objeción de conciencia. La objeción de conciencia es una figura de las bancadas y ocurre al interior de las bancadas antes de ingresar a la respectiva plenaria o con mucha anticipación, porque esa es una manifestación del congresista frente a su bancada en términos de que no acompaña la decisión mayoritaria, entonces, no recuerdo que se haya presentado una objeción de conciencias, en estos últimos seis años, pero no lo descarto (...) pero lo que sí es frecuente son las manifestaciones de impedimento que es una figura que está regulada en la Ley 5ª y en la Constitución, tiene fundamento constitucional, y se parece mucho a la objeción de conciencia. Pero la objeción de conciencia tiene unas causales y es cuando uno no comparte porque su conciencia se lo impide. Le pongo un ejemplo, se va a votar el tema de la eutanasia para mayores de 75 años, entonces algún dice yo soy de la religión x, me parece que eso es un crimen atroz, estamos yendo contra la naturaleza, entonces mi partido lo vota, pero yo me excuso de votar y no me pueden obligar a votar como lo hace mi bancada. Lo de los impedimentos que también tiene fundamento legal y constitucional son bastante frecuentes, hasta por cosas que no son procedentes y eso tiene su origen, en un tiempo ya lejano que ya no es el caso, hubo pérdidas de investidura porque no aceptaron las manifestaciones de unos impedimentos, es decir, yo soy congresista y tengo este impedimento porque el proyecto de ley que se va a votar tiene que ver con mi actividad privada que desarrollo en mi provincia, entonces asumo que tengo un interés directo, inmediato y personal que son las causales del impedimento, entonces se lo niegan, entonces la negativa quiere decir que usted está habilitado para intervenir, pero seguían con esa autorización política y jurídica, bueno varios congresistas perdieron la investidura, porque la Corporación consideró que estaba mal negado el impedimento, que si estaba impedido. Pero digamos una culpa de un tercero, eso generó y sigue generando un temor al punto que exageran, pero es por el temor que vuelvan las épocas aciagas de la pérdida de investidura que no le aceptaban el impedimento y era como caer en una trampa. Una forma que se estila es que presento el impedimento no me lo aceptan, pero me salgo del recinto, pero yo sigo teniendo el temor que me pase una cosa negativa con mi investidura. Es una práctica parlamentaria muy común (...)». (Negrilla fuera de texto). 

Senador Efraín Cepeda Sarabia:

PREGUNTADO: En el transcurso de tiempo que lleva usted en el Congreso de la República, cuál ha sido su experiencia con las objeciones de conciencia que, en algunos eventos, puedan formular los congresistas. RESPUESTA: Si, las objeciones de conciencia se presentan cuando hay una decisión de bancada que obliga a votar en una u otra dirección y alguien siente que deba presentar esa objeción de conciencia, (...) pero entiendo que algunos igual simplemente no asisten o se retiran temporalmente de la sesión, porque sienten que no quieren que sea acto legislativo o ley de la república. PREGUNTADO: ¿Cómo es el trámite? RESPUESTA: Reunión de bancada, el vocero de la bancada convoca a una reunión de bancada para determinar cuál va a ser la posición de ese determinado partido frente a ese determinado proyecto de ley y luego se abre una discusión interna y si no hay unanimidad se abre una votación mayoritaria será la dirección que debe tomar la bancada y es allí donde se puede presentar la objeción de conciencia y decir que la bancada determinó que este proyecto se votara negativamente pero mi conciencia se indica que debe votarse de una manera diferente y así lo hace, mientras no se dé esa reunión de bancada que generalmente no se da, el senador es libre para tomar su decisión, e incluso si se retira de la votación (...)». (Negrilla fuera de texto). 

En esas condiciones, aún si hubiese sido presentado el impedimento y la objeción de conciencia en la sesión del 22 de marzo de 2017, que no lo fue, el voto negativo del impedimento hace desaparecer el aducido conflicto de intereses, lo que le permitía a la senadora participar e intervenir con su voto.

Y en cuanto a la objeción de conciencia es un asunto para manifestar en las decisiones de bancada, en las cuales se deja en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, como lo prevé el artículo 5º de la Ley 974 de 2005, lo que aquí no ocurrió. En cualquier caso, y contrario a lo afirmado por el Ministerio Público, la manifestación de la objeción de conciencia no se presentó en la sesión del 22 de marzo de 2017, para haberla tenido como un hecho indicativo de su asistencia a la misma.

Por lo demás como se dijo, en esta sesión se discutieron otros informes de conciliación de proyectos de ley en los cuales no se registró la participación de la senadora.

En esas condiciones, no encuentra la Sala justificación legal conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 ni se demostró una fuerza mayor que soporte la inasistencia de la demandada a toda la sesión del 22 de marzo de 2017, razón por la cual se contabilizará como inasistencia.

Sesión del 29 de marzo de 2017:

Del acta de plenaria 63 del 29 de marzo de 2017, contenida en la Gaceta 360 del 19 de mayo de 2017 del Congreso, se advierte que la senadora contestó al llamado a lista y, aunque no votó el orden del día, como lo reconoció al contestar la demanda, de las votaciones realizadas en ese día se observa lo siguiente:

Asunto a votarVotación
Votación nominal a tres impedimentos presentados en relación con el Proyecto de ley estatutaria número 03 de 2017 Senado, 06 de 2017 Cámara “por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las Organizaciones Políticas Independientes”En ninguno de los tres resultados de la votación aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal a la proposición positiva con el que termina el informe de ponencia del Proyecto de ley estatutaria número 03 de 2017 Senado, 06 de 2017 Cámara “por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las Organizaciones Políticas Independientes”En el resultado de la votación SI aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal al informe de objecionespresidenciales al Proyecto de ley número 191 de 2016 Senado, 086 de 2015 Cámara, “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo avance y consolidación de los acuerdos comerciales suscritos por Colombia”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal al impedimento presentado por la senadora Rosemary Martínez Rosales al proyecto de ley número 171 de 2016 Senado, 193 de 2016, Cámara “por medio del cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 – Código de Extinción de Dominio- y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación ordinaria proposición positiva con que termina el informe de ponencia, omisión de lectura del articulado del proyecto, aprobación del articulado en bloque y del título del Proyecto de ley número 106 de 2016 Senado, “por medio de la cual se regula la creación, circulación, aceptación, el aval y demás actos cambiarios sobre el título valor electrónico”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria proposición positiva con que termina el informe de ponencia, omisión de lectura del articulado del proyecto, aprobación del articulado en bloque, del título y si los senadores presentes aprueban que haga tránsito a la Cámara de Representantes del proyecto de ley número 117 de 2015 Senado, “por la cual se establecen las normas de conducta del militar colombiano y se expide el código disciplinario militar”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.

Votación ordinaria proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley número 06 de 2016 Senado “por medio de la cual se establecen los criterios de equidad de género en la adjudicación de tierras baldías, vivienda rural, proyectos productivos, se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación nominal al impedimento manifestado por el senador Daniel Alberto Cabrales Castilloen el proyecto de ley número 06 de 2016, Senado “por medio del cual se establecen criterios de equidad de género en la adjudicación de tierras baldías, vivienda rural, proyectos productivos, se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.

Se observa entonces que la demandada votó el informe de conciliación de uno de los proyectos de ley y no aparece su voto en relación con el informe de las objeciones presidenciales. Las demás votaciones fueron ordinarias.

De acuerdo con el criterio precisado por la Sala Novena Especial de Decisión en la sentencia del 5 de marzo de 2018, «En aquellas sesiones plenarias en las cuales la accionada votó algunos proyectos de ley y acto legislativo y otros no, dichas sesiones no pueden ser contabilizadas como inasistencias, pues el simple hecho de haber votado algunas iniciativas, tal como queda dicho, es un hecho que indica que sí estuvo presente y participó en la sesión. Deducir lo contrario, equivaldría a entender de manera equivocada que el hecho de votar constituye el verbo rector de la causal endilgada».

En consecuencia, teniendo en cuenta que la demandada participó en una de las votaciones nominales, no puede computarse como inasistencia.

Sesión del 5 de abril de 2017:

Del Acta 65 del 5 de abril de 2017, Gaceta 470 de 2017 del Congreso de la República, se observa que la senadora demandada contestó el llamado a lista y votó el orden del día. En esta sesión se votaron los siguientes asuntos:

Asunto a votarVotación
Votación de nominal de la omisión de la lectura del articulado, aprobación del articulado en bloque con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, lectura al título del proyecto del Proyecto de ley estatutaria número 03 de 2017 Senado, 06 de 2017 Cámara “por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las Organizaciones Políticas Independientes”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal de un impedimento manifestado en relación con el Proyecto de leynúmero 171 de 2016 Senado, 193 de 2016 Cámara “por medio del cual se modifica y adiciona la ley 1708 de 2014 – Código de Extinción de Dominio- y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, omisión de lectura el articulado, adopción del articulado en bloque y título del proyecto del Proyecto de ley número 171 de 2016 Senado, 193 de 2016 Cámara “por medio del cual se modifica y adiciona la ley 1708 de 2014 – Código de Extinción de Dominio- y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal de dos impedimentos manifestados en relación con el Proyecto de ley número 120 de 2016 Senado, 097 de 2015 Cámara “por de la cual se establecen normas de protección de garantías contra abusos hacia los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación ordinaria proposición positiva con que termina el informe de ponencia, del Proyecto de ley número 120 de 2016 Senado, 097 de 2015 Cámara “por de la cual se establecen normas de protección de garantías contra abusos hacia los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.

Votación ordinaria proposición positiva con que termina el informe de ponencia, omisión de lectura del articulado del proyecto, aprobación del articulado en bloque, del título y si los senadores presentes aprueban que haga tránsito a la Cámara de Representantes del proyecto de ley número 117 de 2015 Senado, “por la cual se establecen las normas de conducta del militar colombiano y se expide el código disciplinario militar”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.

Votación nominal de dos impedimentos manifestados en relación con el Proyecto de ley número 134 de 2016 Senado “por medio del cual se dita el Régimen de remuneración, prestaciones y seguridad social de los miembros de las Asambleas Departamentalesy se dictan otras disposiciones”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada, pero en la contestación de la demanda se aportó copia del impedimento manifestado por la senadora y aceptado en la Comisión Séptima Constitucional Permanente el 15 de noviembre de 2016 (fls. 123 a 124)
Votación nominal a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, omisión de lectura el articulado, adopción del articulado en bloque y título del proyecto del Proyecto de ley número 134 de 2016 Senado “por medio del cual se dita el Régimen de remuneración, prestaciones y seguridad social de los miembros de las Asambleas Departamentalesy se dictan otras disposiciones”
Votación nominal de un impedimento manifestados en relación con el Proyecto de ley número 06 de 2016 Senado “por medio de la cual se establecen los criterios de equidad de género en la adjudicación de tierras baldías, vivienda rural, proyectos productivos, se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación ordinaria proposición positiva con que termina el informe de ponencia, se adopta el articulado, el título y que se surta el trámite ante la Cámara de Representantes del proyecto de ley número 06 de 2016 Senado “por medio de la cual se establecen los criterios de equidad de género en la adjudicación de tierras baldías, vivienda rural, proyectos productivos, se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación nominal a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, omisión de lectura el articulado, adopción del articulado en bloque, título del proyecto y para que surta su trámite en la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley número 006 de 2016 Senado, “por medio del cual se establecen criterios de equidad de género en la adjudicación de tierras baldías, vivienda rural, proyectos productivos, se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación nominalNO aparece registrado el voto de la demandada.

Votación nominal a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia y votación ordinaria de lectura del articulado y de la aprobación de los artículos 1, 4, 5, 14, 15, 17 y 22 del Proyecto de ley número 84 de 2016 Senado, “por el cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la Contratación Pública en Colombia, la Ley de Infraestructura y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación nominalNO aparece registrado el voto de la demandada.

De acuerdo con lo anterior, si bien como lo señaló la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en la sentencia del 5 de marzo de 2018, cuando el congresista registra su asistencia debe presumirse que en la votación ordinaria estaba presente, la votación nominal de los otros proyectos en los que se advierte que la senadora no participó en la votación, permiten concluir la inasistencia de la demandada a la sesión, independientemente del impedimento manifestado en sesión de la comisión —que no en la plenaria— frente a uno solo de los proyectos discutidos, por lo tanto, se debe contabilizar como inasistencia.

Sesión del 26 de abril de 2017:

En el acta 69 de la sesión ordinaria del 26 de abril de 2017, contenida en la Gaceta 544 del Congreso de la República se observa que la demandante contestó el llamado a lista y no votó el orden del día.

Se discutieron y aprobaron los siguientes asuntos:

Asunto a votarVotación
Votación nominal del informe de conciliación del Proyecto de ley estatutaria número 03 de 2017 Senado, 06 de 2017 Cámara “por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las Organizaciones Políticas Independientes”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal de un impedimento en el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 Cámara “por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal a la proposición de un senador para el estudio dl articulado del Proyecto de Acto Legislativonúmero 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 CámaraEn el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal a la omisión de lectura del articulado, bloque del articulado con la modificación propuesta por el senador Carlos Fernando Galán Pachón, título y que sea norma constitucional el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 Cámara “por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal a laproposición positiva con que termina el informe de ponencia, del Proyecto de acto legislativo número 13 de 2017 Senado, “por medio del cual se modifican los artículos 186 y 235 de la Constitución Política y se implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la primera sentencia condenatoria”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Manifestó impedimento y le fue negado – presentó objeción de conciencia.
Votación nominal omisión de lectura del articulado del proyecto, aprobación del articulado en bloque, del título y que se surta su trámite en la Cámara de Representantes del Proyecto de acto legislativo número 13 de 2017 Senado, “por medio del cual se modifican los artículos 186 y 235 de la Constitución Política y se implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la primera sentencia condenatoria”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que la demandada no votó los 4 primeros asuntos del orden del día relativos a proyectos de ley y de acto legislativo, y en el punto 5º presentó impedimento que fue negado por la plenaria de la corporación, ante lo cual formuló escrito en el que, por las mismas razones del impedimento(52), alude a un posible conflicto de intereses e invocando la objeción de conciencia se retira del recinto, sin que medie pronunciamiento alguno de ese cuerpo colegiado, y tampoco participó en el punto sexto del orden del día referente a un proyecto de acto legislativo.

Por tanto, la Sala concluye que, en esas condiciones, la actora no asistió y debe contabilizarse como inasistencia a esta sesión.

Sesión del 10 de mayo de 2017:

De acuerdo con el Acta de la Plenaria Nº 73 de la Gaceta 593 de 2017 del Congreso de la República, la senadora demandada contestó el llamado a lista. En esta sesión se trataron los siguientes asuntos:

Asunto a votarVotación
Votación nominal de los impedimentos presentados por los senadores Carlos Fernando Galán Pachón, Juan Manuel Galán Pachón, Faruk Urrutia Jalilie, al Proyecto de ley número 163 de 2016 Senado “por medio de la cual se expide la Ley de Actor; para garantizar los derechos laborables, culturales y de autor de los actores y actrices en Colombia”En el resultado de las votaciones solo aparece un voto de la demandada en el impedimento del senador Faruk Urrutia Jalilie.
Votación ordinaria a laproposición positiva con que termina el informe de ponencia, del Proyecto de ley número 163 de 2016 Senado “por medio de la cual se expide la Ley de Actor; para garantizar los derechos laborables, culturales y de autor de los actores y actrices en Colombia”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la omisión de lectura del articulado, título del proyecto y para que haga tránsito a la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 163 de 2016 Senado “por medio de la cual se expide la Ley de Actor; para garantizar los derechos laborables, culturales y de autor de los actores y actrices en Colombia”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación nominal al informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 Cámara “por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.

Votación nominal de tresimpedimentos presentados frente al Proyecto de Ley número 84 de 2016 Senado “por el cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.

Votación nominal del proyecto de ley número 139 de 2016 Senado “por el cual se aprueba el Acuerdo de París” En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.

De lo anterior, la Sala concluye que el hecho que la congresista demandada haya participado en la votación de un impedimento permite inferir su asistencia parcial a la sesión. Al respecto, en sentencia del 26 de abril de 2018 d la Sala Especial de Decisión Nº 13, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se indicó que «La asistencia parcial a las sesiones en las que se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura no configura inasistencia relevante para la estructuración de la causal de investidura, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que haya lugar. Esto, porque si bien existe una relación entre la asistencia y la votación, lo cierto es que el hecho de votar no constituye el verbo rector de la causal bajo examen, sino uno de sus elementos; de ahí que, como lo ha sostenido el Consejo de Estado en esa esa sentencia [se refiere a la sentencia del 5 de marzo de 2018, M.P. Dr. Gabriel Valbuena], “el ausentismo parlamentario se [determine] a partir de la no presencia efectiva del Congresista de la sesión”».

En cualquier caso, de acuerdo con la prueba de video aportada por la parte demandada, se observa a la senadora Blel Scaff dentro del recinto del Senado, luego de la aprobación por votación ordinaria el Proyecto de ley número 163 de 2016 Senado “por medio de la cual se expide la ley de actor; para garantizar los derechos laborables, culturales y de autor de los actores y actrices en Colombia”(53).

Las anteriores pruebas analizadas en conjunto permiten concluir que la demandada asistió a la sesión y, por ende, no se puede contabilizar como inasistencia.

Sesión del 23 de mayo de 2017:

En la Gaceta 931 del Congreso de la República en la que consta el Acta 76 de la sesión plenaria de esta fecha, se observa que la demandada contestó el llamado a lista y votó el orden del día.

En esta sesión se discutieron y aprobaron los siguientes proyectos de ley y de acto legislativo:

Asunto a votarVotación
Votación nominal a laproposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de Ley Estatutaria número 53 de 2016 Senado, “por medio del cual se modifica el artículo 52 del Decreto 2591, estableciendo término legal para resolver el incidente de desacato”.En el resultado de la votación SI aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal a la omisión de lectura del articulado, título del proyecto y para que haga tránsito a la Cámara de Representantes del proyecto de Ley Estatutaria número 53 de 2016 Senado, “por medio del cual se modifica el artículo 52 del Decreto 2591, estableciendo término legal para resolver el incidente de desacato”.En el resultado de la votación SI aparece registrado el voto de la demandada.
Votación nominal al impedimento manifestado por el senador Carlos Fernando Galán Pachón al Proyecto de ley número 145 de 2016 Senado, 218 de 2016 Cámara “por el cual se modifica el artículo 98 de la ley 23 de 1982 “sobre derechos de autor”, se establece una remuneración pública a los autores de obras cinematográficas o “Ley Pepe Sánchez”En el resultado de la votación SI aparece registrado el voto de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, omisión de lectura del articulado, consideración del articulado en bloque, el título y aprobación como ley de la República del Proyecto de Ley número 145 de 2016 Senado, 218 de 2016 Cámara, “por la cual se modifica el artículo 98 de la ley 23 de 1982 “sobre derechos de autor”, se establece una remuneración pública a los autores de obras cinematográficas o “Ley Pepe Sánchez”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación nominal a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, omisión de lectura del articulado, bloque del articulado con las modificaciones propuestas, título y que sea ley de la República el proyecto de ley número 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara “por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos de predios urbanos y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación SI aparece registrado el voto de la demandada.

Proyecto de ley número 58 de 2016 Senado “por el cual se prohíbe la producción, comercialización, exportación, importación y distribución de los productos y materias primas que puedan ser nocivas a la salud individual y colectiva”No se votó pero se observa que la senadora Blel Scaff intervino en la discusión de este proyecto (pág. 34) y radicó una constancia (pág. 62).
Votación nominal al impedimento de la senadora Rosemary Martínez Rosales frente al Proyecto de Ley número 66 de 2015 Senado “por medio de la cual se establecen mecanismos para garantizar la asistencia de los congresistas y funcionarios”En el resultado de la votación SI aparece registrado el voto de la demandada.

Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley número 66 de 2015 Senado “por medio de la cual se establecen mecanismos para garantizar la asistencia de los congresistas y funcionarios”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.

Lo anterior es suficiente para concluir que la demandada asistió a la sesión plenaria del 23 de mayo de 2017, lo cual se demuestra con su votación y participación en las discusiones.

Sesión del 15 de junio de 2017:

En la Gaceta 046 del Congreso de la República se observa que la demanda atendió el llamado a lista y votó el orden del día. En esta sesión se discutieron y votaron los siguientes proyectos de ley y de acto legislativo:

Asunto a votarVotación
Votación nominal al aplazamiento del Proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2017 Senado “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026”En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.
Votación ordinaria al informe de conciliación al Proyecto de Ley número 126 de 2016 Senado, 115 de 2015 Cámara “por medio del cual se establecen medidas de protección al adulto mayor en Colombia, se modifican las leyes 1521 de 2008, 1316 de 2009, 599 de 2000 y 1276 de 2009, se penaliza el maltrato intrafamiliar por abandono y se dictan otras disposiciones”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria al informe de conciliación delProyecto de Ley número 233 de 2017 Senado, 099 de 2016 Cámara – Acumulado “por medio de la cual se autoriza a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales para la emisión de la estampilla pro electrificación rural otras, modificando la Ley 1059 de 26 de julio de 2006 que modifica la Ley 23 de enero 24 de 1986”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria al informe de conciliación del Proyecto de ley número 174 de 2016 Senado, 019 de 2015 Cámara “por medio de la cual se crea el Programa de Tamizaje Neonatal en Colombia”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria al informe de conciliación del Proyecto de ley número 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara, acumulado “por medio del cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria del informe de conciliación del proyecto de ley número 123 de 2016 Senado, 082 de 2015 Cámara, “por medio de la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la política de prevención de la infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva”Si bien se votó de manera ordinaria, se observa que la senadora Blel Scaff fue quien dio lectura al informe de mediación de las comisiones de ambas cámaras. (pág. 46)
Votación nominal informe de conciliación del Proyecto de Ley número 177 de 2016 Senado, 172 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifican los artículos 160 y 161 del Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.En el resultado de la votación NO aparece registrado el voto de la demandada.

Votación ordinaria al informe de conciliación del Proyecto de Ley número 190 de 2016 Senado, 038 de 2016 Cámara “por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Pitalito en el departamento del Huila con motivo de la celebración del bicentenario de su fundación y se dictan otras disposiciones”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria al informe de conciliación del Proyecto de Ley número 204 de 2016 Senado, 220 de 2016 Cámara, “por medio de la cual se adoptan medidas en relación con los deudores de los Programas Plan y Fonsa”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria al informe de conciliación del Proyecto de Ley número 209 de 2016 Senado, 012 de 2016 Cámara, “por medio de la cual se declara patrimonio histórico y cultural de la nación a la Casa del Telegrafista en Aracataca, Magdalena y se dictan otras disposiciones”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, el articulado propuesto, título y para que haga tránsito a la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 92 de 2016 Senado “por medio del cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se crean los tipos penales de abigeato y abigeato agravado”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, el articulado propuesto, título y para que sea ley de la República del Proyecto de ley número 194 de 2016 Senado, 109 de 2016 Cámara “por medio de la cual se declara el 25 de octubre como el Día Nacional de las Personas de Talla Baja”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, el articulado propuesto con las modificaciones, título y para que sea ley de la República del Proyecto de ley número 166 de 2016 Senado, 104 de 2015 Cámara, “por medio de la cual se reglamenta la actividad del entrenador(a) deportivo(a) y se dictan otras disposiciones”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, el articulado propuesto, título y para que haga tránsito a la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 87 de 2016 Senado, “por medio de la cual se establece el régimen de inhabilidades a quienes hayan sido condenados por delitos sexuales cometidos contra menores, se crea el registro de inhabilidades y se dictan otras disposiciones”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, el articulado propuesto, título y para que haga tránsito a la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 141 de 2016 Senado, “por medio de la cual se modifica el Decreto ley número 1260 de 1970 sobre el Estatuto del Registro del Estado Civil de las Personas y se adiciona la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, el articulado propuesto, título y para que haga tránsito a la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 168 de 2016 Senado, “por medio de la cual se crea una instancia que coordine y promueva Programas y Actividades que se desarrollen en las Zonas del Paisaje Cultural Cafetero Colombiano (PCCC) y se fortalezca las estrategias y criterios que Unesco definió para inscribirlo en la lista de patrimonio mundial”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, el articulado propuesto, título y para que haga tránsito a la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 71 de 2016 Senado, “por la cual se modifica el artículo 5º de la Ley 1454 de 2011”En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.
Votación ordinaria a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, del Proyecto de ley número 219 de 2017 “por medio del cual se declara como patrimonio cultural y deportivo de la nación al Estadio Eduardo Santos “Semillero del Fútbol Colombiano”, ubicado en el Distrito Histórico de Santa Marta y se dictan otras disposiciones”.En la votación ordinaria no se probó la participación de la demandada.

Teniendo en cuenta que la mayoría de las votaciones fueron ordinarias y que está demostrado que la senadora participó en una de las discusiones del orden día, lo cual es corroborado con el video de la sesión que fue aportado por la demandada(54) y en el que se observa a la senadora en el recinto del Senado aproximadamente dos horas después de leído el informe de conciliación(55), la Sala reitera que la inasistencia parcial no es relevante para el análisis de la causal invocada.

6. Conclusión.

De acuerdo con lo analizado por la Sala, en las siete (7) sesiones ordinarias señaladas por la demandante, se presentaron tres (3) inasistencias no justificadas a las sesiones del 22 de marzo, 5 de abril y 26 de abril de 2017, por tanto, no se configuró la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, lo que impone denegar la solicitud de pérdida de investidura de la senadora Nadya Georgette Blel Scaff.

Ahora bien, debe precisarse que, aunque las inasistencias de la demandada no configuraron la causal de pérdida de investidura, ello no quiere decir que la inasistencia a un número menor de seis sesiones de que trata el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, no tenga efectos fiscales y disciplinarios, razón por la cual, la Sala compulsará copias de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, para lo de sus respectivas competencias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGASE la solicitud de pérdida de la investidura contra la senadora NADYA GEORGETTE BLEL SCAFF.

2. COMUNÍQUESE lo dispuesto en esta sentencia a la mesa directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior, para lo de su cargo, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018.

3. COMPÚLSENSE copias de esta providencia con destino a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, para lo de sus respectivas competencias.

4. Contra la presente decisión procede el recurso de apelación, con fundamento en lo previsto por el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018, el cual deberá interponerse y sustentarse ante la Sala 11 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

Consejeros: Stella Jeannette Carvajal Basto, Presidenta de la Sala—Rocío Araújo Oñate—María Adriana Marín—Hernando Sánchez Sánchez—Gabriel Valbuena Hernández.

1 C-1047 de 2001.

2 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 26 de marzo de 2015, Exp. 2014-00034 (acumulados).

3 Fls. 802 a 845, cdno. ppal. 2.

4 Fls. 6 a 27.

5 Corte Constitucional. Sentencia C-477 de 2005. «El Preámbulo da cuenta del sentido político y jurídico que el Pueblo de Colombia le imprimió a la formulación de la Carta Política de 1991; es decir, indica los principios que la orientan y los fines a cuya realización se dirige y por ello no sólo hace parte de ésta como sistema normativo sino que además tiene efecto vinculante sobre los actos de la legislación, la administración y la jurisdicción y constituye parámetro de control en los procesos de constitucionalidad. Y esto es comprensible pues carecería de sentido que una fórmula política y jurídica tan densa de contenidos como la advertida en el Preámbulo, no estuviera llamada a tener implicaciones en los ejercicios de poder subordinados a la teleología en ella señalada».

6 Sentencia del 5 de marzo del 2018, proferida por la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Exp. 2018-00318 (PI), M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández.

7 L. 5ª/92, art. 122.

8 Sentencia del 1º de agosto de 2017, Exp. 2014-00529 (PI).

9 Sentencia del 1º de agosto de 2017, Exp. 2014-00529 (PI), M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth.

10 [10] Este vínculo entre la inasistencia y la votación ya había sido enunciado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la citada sentencia de 20 de enero de 2004, en la que puntualizó que la inasistencia que interesa a efectos de que proceda la causal de pérdida de investidura, es aquella que se verifica respecto de las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

11 [11] Gaceta Constitucional Nº 51 del 16 de abril de 1991, pág. 27.

12 [12] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de septiembre de 2009, Exp. 2009-00201-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

13 [20] Constitución Política, artículo 183. “El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio”.

14 [21] Corte Constitucional, Sentencia C-565 de 1997.

15 [22] Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2004. En similar sentido, véanse las sentencias C-047 de 2017 y C-1041 de 2005.

16 [23] La Corte Constitucional ha señalado que el título de las leyes debe guardar una relación temática con su objeto central y su articulado, so pena de afectar el principio de unidad de materia y, con ello, su exequibilidad. Sentencias C-154 de 2016 y C-370 de 2004.

17 [24] Dispone el artículo 115 de la Ley 5 de 1992 que aprobado el articulado de un proyecto, debe darse lectura al título del proyecto, luego de lo cual el presidente de la respectiva Cámara debe preguntar: “¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído?”. A la respuesta afirmativa, el presidente expresará: “¿Quieren los senadores (o representantes) presentes que el proyecto de ley (o de reforma constitucional) aprobado sea ley de la República (o acto legislativo)?”.

18 [25] Corte Constitucional, sentencias C-1143 de 2003, C-332 de 2005 y C-1041 de 2005, entre otras.

19 [26] Sentencia C-069 de 2004.

20 C.P., art. 135.—Son facultades de cada Cámara: 1. (...) 9. Modificado por el art. 2º, Acto Legislativo 01 de 2007, El nuevo texto es el siguiente: Proponer moción de censura respecto de los ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma.

21 L. 5ª/92, arts. 123, 126 y 127.

22 [16] Cuando la votación es nominal, el acta de la sesión informa el número total de congresistas presentes en el recinto al momento en que ella se realiza, al igual que la identidad de cada uno de ellos. Adicionalmente, informa cuántos y quiénes votan de forma afirmativa, cuántos y quiénes lo hacen de forma negativa, y cuántos y quiénes, aun estando presentes, se abstienen de votar.

23 L. 1881/2018, art. 1º—El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los Congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política.

24 Sentencia del 5 de marzo de 2018, Exp. 2018-00318, M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. En este mismo sentido, se pronunció la Sala Plena Contenciosa en la sentencia del 27 de septiembre de 2016, Exp. 014-03886, M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro.

25 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

26 M.P. Dr. Oswaldo Giraldo López.

27 M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla.

28 Acto Legislativo 02 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia”.

29 L.5ª/92, art. 93. Prohibición de sesiones simultáneas. Las comisiones permanentes tendrán sesiones en horas que no coincidan con las plenarias, con las características que señala el presente Reglamento.

30 Sentencia del 25 de abril de 2018, Sala 18 Especial de Decisión, M.P. Dr. Oswaldo Giraldo López.

31 C.P., art. 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno.

(...)

32 ART. TRANS.—Procedimiento legislativo especial para la paz. Adicionado por el art. 1º, Acto Legislativo 001 de 2016. Con el siguiente texto: Con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el procedimiento legislativo especial para la paz, por un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República.

El procedimiento legislativo especial para la paz se regirá por las siguientes reglas: (...) i) Todos los proyectos y de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias; (...) (Subrayas fuera de texto).

33 Según el RAE «mismo» significa: 1. adj. Idéntico, no otro. 2. adj. Exactamente igual. De la misma forma. Del mismo color.

34 M.P. Dr. Oswaldo Giraldo López

35 Corte Constitucional. Sentencia C-565 de 1997.

36 Sentencia del 20 de noviembre de 2007, Exp. 2007-00286 (PI), M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado.

37 VALBUENA, GABRIEL. La defraudación de la confianza legítima, aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Externado de Colombia, Bogotá, 2008, págs. 152-153.

38 CALMES, SILVIA. Du principe de la protection de la confiance légitime en droit allemand, communautaire et français, cit., Edit. Dalloz, París, 2001, págs. 31 y 37.

39 VALBUENA, GABRIEL, ibídem.

40 Ibídem.

41 De conformidad con lo previsto en el literal c) del artículo 5º de la Ley 1881 de 2018, la solicitud de pérdida de investidura debe contener, entre otros,” la invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de investidura y su debida explicación. (Subrayas fuera de texto).

42 En similar sentido se pronunció la Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, en sentencia del 23 de abril de 2018, Exp. 2018-00780, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

43 Las Gacetas del Congreso a las cuales se hará referencia, fueron consultadas directamente en la página http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.portals y del CD aportado por la Secretaría General del Senado de la República, en cumplimiento del auto de pruebas del 19 de abril de 2018.

44 M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth.

45 [19] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 5 de 1992, los presidentes de las respectivas Cámaras deben ordenar que al inicio de cada sesión se realice el llamado a lista con el fin de verificar el quórum constitucional. El desconocimiento de esta orden por parte del secretario es causal de mala conducta.

46 Sentencia del 29 de mayo de 2012, Exp. 2010-01329(PI), M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth.

47 La jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en señalar que la mera manifestación del impedimento no releva al congresista de asistir y participar en el debate, hasta que sea resuelto el mismo. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, sentencia de 21 de Julio de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00042-00(PI), actor: Julián Camilo Rodríguez Arias, demandado: Carlos Enrique Ávila Durán.

48 Posición reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, en sentencia de 1 de noviembre de 2007, Rad. 76001-23-31-000-2006-00737-01(PI), actor: Gustavo Adolfo Prado Cardona y Elvia Lozano Aguado, demandado: Jorge Londoño Holguín.

49 T-388/09

50 C.P., art. 108. “(...) Los Estatutos Internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido. (...)”. (Subrayas fuera de texto)

51 L. 974/2005, art. 5º—Decisiones. Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada. La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única.

52 Fl. 169

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54 02 hrs 33 mins 40 seg.

55 4 hrs 59 mins 20 seg.