Sentencia 2018-00890 de junio 7 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Rad.: 11001-03-15-000-2018-00890-00(PI)

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Actor: Nixon José Torres Cárcamo

Demandado: Álvaro Uribe Vélez

Bogotá, D.C., siete de junio de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia

La Sala Quinta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado es competente para conocer, en primera instancia, de la solicitud de pérdida de la investidura formulada por el señor Nixon José Torres Cárcamo contra el senador Álvaro Uribe Vélez, con fundamento en los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política, 37-7 de la Ley 270 de 1996, 2º de la Ley 1881 de 2018 y el Acuerdo 11 de 31 de enero de 2018, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Procedibilidad de la solicitud de pérdida de la investidura de congresista.

En el expediente está probada la calidad de congresista del doctor Álvaro Uribe Vélez, con la copia del formulario E-26 del 9 de marzo de 2014, expedido por el Consejo Nacional Electoral, que contiene el consolidado nacional, Senado de la República(18). El doctor Uribe Vélez fue elegido Senador de la República para el período constitucional 2014-2018, por la circunscripción ordinaria, por el partido Centro Democrático, según la Resolución 3006 de 2014 del Consejo Nacional Electoral(19) cargo del que tomó posesión el 20 de julio de 2014.

3. Causal de pérdida de investidura invocada.

El actor invocó como causal la consagrada en el artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política, que consagra lo siguiente(20):

“Art. 183. “Los congresistas perderán su investidura:

[…].

“2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

[…].

“Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor”.

4. Del alcance de la causal consagrada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 1º de agosto de 2017(21), fijó el alcance y los requisitos que deben cumplirse para que se configure la causal:

(i) La inasistencia del congresista;

(ii) Que la inasistencia ocurra en el mismo período de sesiones;

(iii) Que las seis sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias;

(iv) Que en sesiones plenarias se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura(22) y

(v) Que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor.

En este asunto tienen mayor relevancia el primero y el último de los requisitos mencionados, pues el solicitante alega que el congresista demandado no asistió, de manera injustificada, a más de seis plenarias en el mismo período de sesiones en las que se votaron proyectos de acto legislativo y de ley.

4.1. De la inasistencia del congresista.

Frente a este primer requisito, la providencia del 1º de agosto de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se refirió a las distintas formas de interpretar la expresión “inasistencia” contenida en el artículo 183 numeral segundo de la Constitución Política(23). Con base en tales interpretaciones, la referida sentencia concluyó lo siguiente:

“31. Recapitulando, la Sala precisa que, para efectos de analizar la pérdida de investidura, la palabra “inasistencia” debe articularse con la expresión “en las que se voten” que aparece en la misma norma y, para efectos probatorios es igualmente indispensable tomar en consideración el tipo de votación realizada: ordinaria, secreta o nominal. En consecuencia:

• La inasistencia no justificada al Congreso el número de veces exigida y con ocasión del tipo de situaciones constitucionalmente establecidas, conlleva la pérdida de investidura.

• Es deber del congresista asistir a toda la sesión en la que se voten proyectos de ley, de acto legislativo y mociones de censura, y no solamente a una parte de ella. Por lo tanto, si el congresista atiende el llamado a lista y posteriormente se ausenta del recinto legislativo, perderá la investidura, si este hecho se logra demostrar.

• Como los congresistas están legalmente obligados a votar, sin que autónomamente puedan abstenerse de hacerlo, por cuanto requieren autorización del presidente de la respectiva corporación, la modalidad en la que se desarrolle la votación resulta útil y pertinente para efectos de demostrar si el congresista inasistió o no a la respectiva sesión o, al menos, a parte de ella.

• Así, cuando la votación se hace de forma nominal, la constatación de que el congresista participó en la decisión, es prueba suficiente de que asistió a la sesión, pues en Colombia está permitido el voto electrónico, pero no a distancia.

• En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta la inasistencia del congresista se traslapa con la de otros asistentes —las bancadas p.e.— que efectivamente votan, pues lo relevante es la obtención de las mayorías requeridas, pero no la indicación precisa de quiénes lo hicieron en uno u otro sentido.

• El acto consistente en atender el llamado a lista que se realiza al inicio de cada sesión con el fin de verificar el quórum constitucional hace presumir —en ausencia de prueba en contrario— la asistencia del congresista a la totalidad de la sesión.

• La inasistencia a seis reuniones plenarias en las que se voten mociones de censura, proyectos de ley o de actos legislativos, de manera ordinaria, o nominal puede llevar la pérdida de investidura del congresista, siempre que se demuestre aquella con los medios idóneos disponibles al efecto.

Así, para efectos de la causal de pérdida de la investidura, la inasistencia como conducta reprochable del congresista está relacionada con su deber de asistir a las sesiones plenarias en que se voten proyectos de actos legislativos, de ley o mociones de censura, sesiones en las que la asistencia de los congresistas es obligatoria, pues se trata de decisiones política y socialmente relevantes(24).

En sentencia del 5 de marzo de 2018, la Sala Novena Especial de Decisión estimó que para delimitar el concepto de la expresión “inasistir” contenida en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política “ha de afirmarse de una manera muy simple que esa palabra significa ‘dejar de asistir o no asistir’”, para una mayor comprensión de su significado se remitió a la definición de ‘asistir’ en la acepción ‘estar o hallarse presente’ y agregó lo siguiente:

“En efecto, la idea de ‘asistir’ a una ‘sesión’ del senado de la república, de la Cámara de representantes o de alguna de sus comisiones, consiste en estar o hallarse presente en la sesión respectiva, esto es, en formar parte del grupo de congresistas que están presentes, participan o intervienen en la sesión en la cual se van a discutir o votar los proyectos anunciados en la convocatoria. Dicho en otras palabras, el cumplimiento de ese deber no se agota simple y llanamente con el hecho de responder el llamado a lista, sino que al ser la ‘sesión’, ‘un espacio de tiempo ocupado por una actividad’, […] debe entenderse que la asistencia implica de suyo la presencia del parlamentario en la sesión”.

En la citada sentencia, en relación con la inasistencia a las sesiones plenarias, la Sala Novena Especial de Decisión también precisó lo siguiente:

“[…] como queda dicho, el verbo rector de la causal de pérdida de investidura analizada no es “votar”, ni “registrar la asistencia”, sino “asistir”, en el sentido de estar presente en la sesión plenaria. Por ello cuando el hecho mismo de asistir esté en discusión, el juez constitucional de pérdida investidura puede y debe apoyarse en todos los elementos de juicio que obren en el expediente, para afirmar con certeza que el congresista asistió realmente o no a la sesión. Si no se tiene plena prueba de ese hecho, el juez debe resolver cualquier duda en favor del congresista, cuya investidura se cuestiona”.

Sobre la base de que una cosa es asistir y otra registrar asistencia o votar y que las dos últimas son indicios de que el congresista asistió a las sesiones plenarias, o lo que es lo mismo, que estuvo presente en estas, la sentencia de 5 de marzo de 2018, exp. 2018-00318-00 precisó que tales hechos indicadores deben estar plenamente probados y, además, deben valorarse en conjunto con las demás pruebas que haya en el proceso.

Igualmente, indicó que “la situación probatoria no será la misma, cuando el congresista no participa en ninguna de las votaciones que se realizan en una sesión plenaria, máxime si sus compañeros de bancada lo hacen. Distinto sería en aquellos eventos en los cuales el congresista participa en algunas votaciones y en otras no, o no participa en votaciones en las que ningún miembro de su bancada lo hace”.

Así, no pueden calificarse de inasistencia, esto es, no estar presente en las sesiones plenarias, los casos en que el congresista participa en unas votaciones y en otras no o “noparticipaenvotacionesenlasqueningúnmiembrodesubancadalohace(25).

No puede concluirse, entonces, que si un congresista deja de votar un proyecto de ley o acto legislativo o una moción de censura obedeciendo a una posición de bancada, esto es, en ejercicio del derecho de oposición, deba entenderse que no estuvo presente en la sesión. Por el contrario, es dable concluir que asistió a la sesión correspondiente si hay pruebas que lo demuestren, por ejemplo, otras votaciones.

Al respecto, la Sala comparte el criterio expuesto en sentencia de 26 de abril de 2018, exp. 2018-00780-00(26) sobre régimen de bancadas, expuesto en los siguientes términos:

— El sistema de bancadas o grupos parlamentarios se introdujo mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, con el fin de fortalecer los partidos políticos y racionalizar la actividad del Congreso. Los artículos 107 y 108 de la Constitución Política fueron modificados por el Acto Legislativo 1 de 2009, con el fin de reforzar el régimen de bancadas y hacer más estricta la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, así como su responsabilidad por la violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación.

— Así, desde el año 2003, por mandato constitucional, la regla general de la actuación de los miembros de las corporaciones públicas ha sido la participación mediante bancadas políticas. Lo anterior, para evitar la dispersión de los partidos políticos, emplear de mejor manera el tiempo de las intervenciones durante las sesiones plenarias y facilitar el ejercicio de la oposición política(27).

— Al respecto, en la sentencia de 26 de abril de 2018, la Sala Especial de Decisión Nº 13 señaló que:

“[…] en el sistema de bancadas “ya no los son los integrantes de las corporaciones públicas individualmente considerados, sino los partidos y movimientos políticos a través de sus bancadas, los que están llamados a fortalecerse mediante la actuación cohesionada y disciplinada de sus miembros, como que es ella —la bancada— la llamada, en primer lugar, a determinar si ejerce ese derecho a la oposición, dentro de los que se encuentran estrategias parlamentarias como las que se han mencionado en esta sentencia.

4.3.3. Todo, porque la actuación en bancadas, como lo ha expuesto la Corte Constitucional(28), presupone la adopción de directrices, decisiones y determinaciones unificadas y obligatorias para sus miembros, que han de llevarse luego a la respectiva corporación a través de sus voceros o miembros autorizados.”.

— Como manifestación de la actuación mediante el sistema de bancadas, la sentencia de 26 de abril de 2018 precisó que “La diferencia entre la conducta individual, aislada, negligente, traducida en la inasistencia o la no votación, según se trate, es distante y perfectamente diferenciable de una conducta colectiva de trascendencia política. Lo que castiga la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183.2 de la Constitución es la primera conducta, no la segunda.”.

— Igualmente, la referida sentencia de la Sala Especial Decisión Nº 13, precisó lo siguiente(29):

“[…] el régimen de bancadas constituye una regla de procedimiento a la cual se somete la actividad de las corporaciones públicas, dirigida a fortalecer las decisiones de los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, por encima de las opciones defendidas individualmente por los miembros que integran dichas organizaciones políticas, respetando, naturalmente, los asuntos de conciencia.

Por tal razón, elretirodelrecinto,comounadecisióndebancada,esunaformalegítimadeejercerlalibertadpolíticadeunpartidoomovimientominoritarioodeoposición,comopartequeesdelderechoaoponerse,propiodelaprácticaparlamentaria. Como tal, su ejercicio se concreta, entre otras, en laconductadebancadadenovotaroderetirarsedelasesiónparadesintegrarelquórumdeliberatorioodecisorio.

Deallíquenopuedeconsiderarseenningúncasoelretirodeloscongresistasdelrecintolegislativo,enaplicacióndeunadecisióndebancada,comounainasistenciarelevanteparalapérdidadeinvestiduranicomounacausalquepermitasancionaralparlamentario.

No debe olvidarse que la decisión de bancada es obligatoria y el incumplimiento del congresista de acatarla lo expone a castigos tales como la expulsión del partido y la privación del derecho de voto.”. (Subraya la Sala).

— La tesis de que el retiro del congresista del recinto legislativo como decisión de bancada no constituye inasistencia para efectos de la causal de pérdida de investidura del artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política y, por el contrario, constituye una forma legítima de ejercer el derecho a la oposición, armoniza con los antecedentes de esta causal de pérdida de investidura, y las normas constitucionales que desarrollan el derecho a la oposición.

— Esto, porque, la intención del constituyente “fue sancionar el vicio arraigado en los congresistas bajo la Carta de 1886, vicio que se denominó “ausentismo parlamentario”, como conducta indolente de los congresistas que carecía de consecuencias jurídicas bajo esa Constitución”. El constituyente no quiso sancionar estrategias parlamentarias, manifestación del derecho a la oposición, que trascienden, en este caso, los deberes u obligaciones del congresista de asistencia a las sesiones plenarias, pues, por el contrario, garantiza las libertades políticas y el derecho a la oposición(30).

— “El retiro es un acto de ejercicio de la función de representación del pueblo; es un comportamiento político activo, deliberado, con propósito de producir o impedir decisiones parlamentarias, por lo que se encamina a producir efectos jurídicos o simbólicos de opinión”(31).

En resumen, la práctica de retirarse del recinto donde se realizan las sesiones plenarias para no votar los proyectos de leyes, actos legislativos o mociones de censura, en desarrollo de las decisiones de bancada, que son obligatorias para los miembros de los partidos políticos, es una práctica parlamentaria permitida y no constituye inasistencia para efectos de la configuración de la causal de pérdida de investidura del artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política. Por lo mismo, se entiende que el parlamentario que así actúa, asiste a las referidas sesiones.

4.2. Del requisito de que la inasistencia no esté justificada.

Sobre el último requisito para que se configure la causal de pérdida de investidura de congresista, consagrada en el artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política, esto es, la falta de justificación de la inasistencia, la sentencia del 1º de agosto de 2017 precisó lo siguiente:

“37. El último requisito para que se configure la causal de pérdida de investidura consiste en que la falta de asistencia no esté justificada o que se haya producido por un evento de fuerza mayor. Esto quiere decir que para que proceda la sanción por inasistencia a las sesiones plenarias debe evaluarse la culpabilidad del demandado por tratarse de un régimen sancionatorio de carácter subjetivo(32). […].

38. De modo que el juez del proceso de pérdida de investidura debe analizar la conducta del congresista demandado para establecer si existe alguna razón que justifique su inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura pues la sanción no procede automáticamente solo porque se verifique que se configuran los primeros cuatro elementos que tipifican la causal. En cualquier caso, debe tratarse de situaciones excepcionales, pues como lo ha señalado la jurisprudencia, “la vocación natural de un congresista es la de participar en los debates y en las decisiones propias del Congreso”(33).

39. Estas situaciones excepcionales se encuentran previstas, de una parte, en el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política [fuerza mayor].

[…].

42. De otra parte, el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 también establece que las ausencias de los congresistas a las sesiones pueden justificarse en los siguientes casos: la incapacidad física debidamente comprobada, el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso o la autorización expresada por la mesa directiva o el presidente la respectiva corporación(34), en los casos indicados en el reglamento de la misma.

43. Y, finalmente, el artículo 124 de la misma Ley 5ª dispone que los senadores y representantes pueden excusarse de votar, con autorización del presidente, “cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”.

44. Para el trámite de las excusas por inasistencia, la Ley 5ª establece un procedimiento especial, que consiste en enviarlas a la Comisión de acreditación documental de la Cámara o del Senado, la cual deberá presentar un concepto ante la mesa directiva de la respectiva corporación con el fin de que esta adopte una decisión definitiva sobre el particular (art. 90). Las excusas aceptadas en los términos establecidos por el reglamento del Congreso podrán hacerse valer dentro del proceso de pérdida de investidura, para demostrar que la inasistencia a una sesión determinada se encuentra justificada.

45. Por fuera de estos eventos expresamente previstos en la Constitución y en la ley, puede haber otros que expliquen la ausencia del congresista a las sesiones de la plenaria al momento de la votación, por lo que corresponderá al juez del proceso de pérdida de investidura examinarlos —siempre que se hayan alegados y se encuentren demostrados— a fin de establecer si razonablemente justifican su proceder.”.

Este requisito indica que debe evaluarse la conducta del congresista, por tratarse de un régimen sancionatorio. Así, el juez debe evaluar si existe razón que justifique la inasistencia a las sesiones plenarias en que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, pues existen razones que justifican la ausencia del congresista, como la fuerza mayor, la incapacidad física debidamente comprobada, el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso por autorización de la mesa directiva o el presidente en la respectiva corporación, en los términos señalados por el reglamento del Congreso.

En conclusión, la conducta sancionable se configura por la inasistencia del congresista a seis (6) sesiones plenarias, en un mismo período de sesiones, que en esas reuniones se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura; además, que la ausencia no esté justificada o se haya producido por razones de fuerza mayor.

4.3. Caso concreto.

El actor sostuvo que el senador Álvaro Uribe Vélez no asistió a las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley o de actos legislativos relacionados con la implementación del Acuerdo espacial de paz que se listan a continuación:

1.28 de diciembre de 2016
2.3 de febrero de 2017
3.8 de febrero de 2017
4.10 de febrero de 2017
5.13 de febrero de 2017
6.14 de febrero de 2017
7.15 de febrero de 2017
8.21 de febrero de 2017
9.22 de febrero de 2017
10.27 de febrero de 2017
11.8 de marzo de 2017
12.13 de marzo de 2017
13.22 de marzo de 2017
14.29 de marzo de 2017
15.30 de mayo de 2017
16.6 de junio de 2017
17.20 de junio de 2017
18.20 de septiembre de 2017
19.10 de octubre de 2017
20.11 de octubre de 2017

Por su parte, el demandado sostuvo lo siguiente:

1.28 de diciembre de 2016Asistió
2.3 de febrero de 2017No hubo sesión
3.8 de febrero de 2017Asistió. No hubo votación
4.10 de febrero de 2017No hubo sesión
5.13 de febrero de 2017No asistió. Incapacidad médica
6.14 de febrero de 2017No asistió. Incapacidad médica
7.15 de febrero de 2017No hubo sesión
8.21 de febrero de 2017No asistió. Incapacidad médica
9.22 de febrero de 2017No hubo sesión
10.27 de febrero de 2017No hubo sesión
11.8 de marzo de 2017No asistió. Incapacidad médica
12.13 de marzo de 2017No asistió. Incapacidad médica
13.22 de marzo de 2017No asistió. Incapacidad médica
14.29 de marzo de 2017Asistió
15.30 de mayo de 2017Asistió. No hubo votación
16.6 de junio de 2017No asistió. Autorización Mesa Directiva
17.20 de junio de 2017Asistió
18.20 de septiembre de 2017No asistió. Excusa
19.10 de octubre de 2017No asistió. Incapacidad médica
20.11 de octubre de 2017No asistió. Incapacidad médica

Problema jurídico

La Sala define si el senador Álvaro Uribe Vélez incurrió en la causal de pérdida de la investidura de congresista, consagrada en el artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política, esto es, si inasistió, de manera injustificada, a seis (6) sesiones plenarias en las que se hayan votado proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

Las pruebas allegadas al proceso acreditan lo siguiente:

I. Certificado suscrito por el secretario general del Senado de la República del 24 de mayo de 2018(35) 

Este documento informa sobre las sesiones plenarias indicadas por el demandante al que se adjuntan, en medio digital, las Gacetas del Congreso, para su correspondiente verificación. El certificado se expide con base en la información suministrada por la Sección de Relatoría del Senado de la República y en respuesta al oficio JSGA Nº 4215 librado dentro del proceso.

Esta certificación da cuenta de lo siguiente:

1. Nohubo sesión plenaria en las siguientes fechas(36):

1.3 de febrero de 2017
2.10 de febrero de 2017
3.15 de febrero de 2017
4.22 de febrero de 2017
5.27 de febrero de 2017

2. Hubosesiónplenaria y el senador Álvaro Uribe Vélez noasistióconexcusa, en las siguientes fechas:

1.13 de febrero de 2017114 de 2017
2.14 de febrero de 2017115 de 2017
3.21 de febrero de 2017116 de 2017
4.8 de marzo de 2017252 de 2017
5.13 de marzo de 2017253 de 2017
6.22 de marzo de 2017322 de 2017
7.6 de junio de 20171019 de 2017
8.20 de septiembre de 2017115 de 2017
9.10 de octubre de 201760 de 2017
10.11 de octubre de 201761 de 2017

3. Hubosesiónplenaria y el Senador Álvaro Uribe Vélez asistió:(37)

1.28 de diciembre de 201641 de 2017
2.8 de febrero de 2017113 de 2017
3.29 de marzo de 2017360 de 2017
4.30 de mayo de 2017961 de 2017
5.20 de junio de 201750 de 2017

4. Votación registrada en las sesiones plenarias en las que el senador Álvaro Uribe Vélez asistió.

Fecha de sesiónGaceta del congresoVotación registrada
28 de diciembre de 201641 de 2017• Votó orden del día.
• Votó impedimento senador Álvaro Uribe Vélez.
• Votó informe de Conciliación Proyecto de Ley 163 de 2016 Senado.
8 de febrero de 2017113 de 2017• En el desarrollo de la sesión plenaria, NO se realizaron votaciones de proyectos.
29 de marzo de 2017360 de 2017• Votó el orden del día.
• Autor Proyecto de Ley 106 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Ponente para segundo debate del Proyecto de Ley 5ª de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor Proyecto de Ley 135 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate
• Autor y Ponente para segundo debate del Proyecto de Ley 58 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor Proyecto de Ley 118 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor Proyecto de Ley 89 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor Proyecto de Ley 90 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Auto Proyecto de Ley 1ª de 2015 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor y Ponente para segundo debate del Proyecto de Ley 173 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor y Ponente para segundo debate del Proyecto de Ley 59 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor del Proyecto de Ley 91 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor del Proyecto de Ley 11 de 2015 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Autor y Ponente para segundo debate del Proyecto de Ley 101 de 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.
• Votó impedimento Senadora Rosmery Martínez Rosales al Proyecto de Ley Estatutaria 03 de 2017 Senado.
• Voto informe de objeciones al Proyecto de Ley 191 de 2016 Senado.
• Voto impedimento Senadora Rosmery Martínez Rosales al Proyecto de Ley Estatutaria 6ª de 2016 Senado.
30 de mayo de 2017961 de 2017• Autor del Proyecto de Ley 11 de 2015 Senado, leído y considerado para segundo debate.
20 de junio de 201750 de 2018• Autor y ponente para segundo debate del Proyecto de Ley 173 del 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate.

II. Gacetas del Congreso

Para corroborar la información certificada por el Secretario General del Senado de la República, se revisaron las Gacetas respectivas que están en el expediente en medio físico, así:

— Hubo sesión y el Senador Álvaro Uribe Vélez noasistióconexcusa, en las siguientes fechas:

1. 13 de febrero de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 114 de 3 de marzo de 2017. El acta Nº 58 de la sesión extraordinaria del día martes (sic) 13 de febrero de 2017 reseña lo siguiente(38):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la Incapacidad laboral por procedimiento endourológico bajo anestesia general. Suscrita por Santiago Arbeláez Arango, Urólogo. De fecha 13 de febrero de 2017. (Pág. 10)

2. 14 de febrero de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 115 de 3 de marzo 2017. El acta Nº 02 de la sesión extraordinaria del día martes 14 de febrero de 2017 reseña lo siguiente(39):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la Incapacidad laboral por procedimiento endourológico bajo anestesia general. Suscrita por Santiago Arbeláez Arango, Urólogo. De fecha 13 de febrero de 2017. (Pág. 6).

3. 21 de febrero de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 116 de 3 de marzo 2017. El acta Nº 03 de la sesión extraordinaria del día martes 21 de febrero de 2017 reseña lo siguiente(40):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la Incapacidad laboral por procedimiento endourológico bajo anestesia general. Suscrita por Santiago Arbeláez Arango, Urólogo. De fecha 13 de febrero de 2017(41). (Pág. 7).

4. 8 de marzo de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 252 de 21 de abril 2017. El acta Nº 05 de la sesión extraordinaria del día miércoles 8 de marzo de 2017 reseña lo siguiente(42):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la incapacidad laboral por intervención quirúrgica endourológica, por treinta (30) días a partir de la fecha”. Suscrita por Santiago Arbeláez Arango, Urólogo. De fecha 13 de febrero de 2017. (Pág. 7).

5. 13 de marzo de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 253 de 21 de abril 2017. El acta Nº 06 de la sesión extraordinaria del día lunes 13 de marzo de 2017 reseña lo siguiente(43):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la Incapacidad laboral por intervención quirúrgica endourológica, por treinta (30) días a partir de la fecha”. Suscrita por Santiago Arbeláez Arango, Urólogo. De fecha 13 de febrero de 2017(44). (Pág. 8).

6. 22 de marzo de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 322 de 10 de mayo de 2017. El acta Nº 61 de la sesión ordinaria del día miércoles 22 de marzo de 2017 reseña lo siguiente(45):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la “prórroga de incapacidad laboral por intervención quirúrgica endourológica, por siete (7) días. Inicia: marzo 22 de 2017. Termina: marzo 28 de 2017. Ambas fechas inclusive”. Suscrita por Santiago Arbeláez Arango, Urólogo. De fecha marzo 17 de 2017(46). (Pág. 8).

7. 6 de junio de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 1019 del 7 de noviembre de 2017. El acta Nº 81 de la sesión ordinaria del día martes 6 de junio de 2017 reseña lo siguiente(47):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la Resolución 259 de 19 de mayo de 2017 de la mesa directiva del Senado de la República, que en el artículo primero resolvió “autorizar permiso al honorable senador Álvaro Uribe Vélez, a partir del 3 al 9 de junio de 2017 […], con el fin de viajar a Atenas (Grecia) y cumplir una invitación […]. Artículo segundo: La presente resolución servirá de excusa válida por su inasistencia a las sesiones plenarias y de comisión que se llegaren a convocar’”(48). (Pág. 5).

8. 20 de septiembre de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 115 de 10 de abril de 2018. El acta Nº 18 de la sesión ordinaria del día miércoles 20 de septiembre de 2017 reseña lo siguiente(49):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la comunicación suscrita por Juan Manuel Daza I., asesor legislativo del senador que informa al secretario general del Senado “que debido a la suspensión de venta de tiquetes aéreos de la compañía Avianca” ese día, el senador Álvaro Uribe no pudo viajar de Medellín a Bogotá, por lo que lo excusa de asistir a la sesión. Además, están otros documentos que informan sobre tales hechos(50). (Pág. 11).

9. 10 de octubre de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 60 del 23 de febrero de 2018. El acta Nº 22 de la sesión ordinaria del día martes 10 de octubre de 2017 reseña lo siguiente(51):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la “Incapacidad médica” por tres (3) días. Diagnóstico “bronquitis crónica”. Suscrita por Ricardo Alfredo González, Médico Familiar, Seccional Sanidad Bogotá de la Escuela de Posgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”. Del 10 de octubre de 2017(52). (Pág. 7).

10. 11 de octubre de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 61 del 23 de febrero de 2018. El acta Nº 23 de la sesión ordinaria del día miércoles 11 de octubre de 2017 reseña lo siguiente(53):

• El demandado está en la lista “dejan de asistir con excusa”. (Pág. 2).

• Está la “Incapacidad médica” por tres (3) días. Diagnóstico “bronquitis crónica”. Suscrita por Ricardo Alfredo González, Médico Familiar, Seccional Sanidad Bogotá de la Escuela de Posgrados de Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro”. Del 10 de octubre de 2017. (Pág. 9).

— Hubo sesión y el senador Álvaro Uribe Vélez asistió, en las siguientes fechas:

1. 28 de diciembre de 2016.

Gaceta del Congreso Nº 41 del 3 de febrero de 2017. El acta Nº 1 de la sesión especial extraordinaria del día miércoles 28 de diciembre de 2016 reseña lo siguiente(54):

• El demandado está en el registró su asistencia (pág. 2).

• Votó por el SÍ al orden del día (pág. 6).

• Presentó un impedimento para votar el Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara ‘Por medio de la cual se dictan disposiciones “Amnistía e indulto y tratamientos penales especiales”. El impedimento fue negado (pág. 18 y 19).

• Intervino en la discusión del Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara ‘Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales’, le preguntó al Señor Ministro de Defensa Nacional ¿cuáles son las conductas de los integrantes de las Fuerzas Armadas que tendrían inmediata libertad condicional? (pág. 51).

• Intervino en la discusión del Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara, y expuso su preocupación sobre cuáles serían los delitos que costarían inmediatamente esa libertad condicionada. Manifestó estar en contra de exigir a los militares que para seguir en guarniciones militares tienen que someterse a la justicia especial. Expresó que el Centro Democrático demandó la inconstitucionalidad del fast track (pág. 52).

• No votó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara, “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales”(55). Fue aprobada (pág. 56 y 57).

• No votó la omisión de la lectura del articulado, el articulado en bloque, título y que sea ley de la República el Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara, “Por medio de la cual se dictas disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales”(56). (Pág. 57 y 58).

• el demandado e integrantes del Centro Democrático presentaron proposiciones al articulado del Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara (págs. 59 a 69).

• Votó por el NO al Informe de conciliación del proyecto de Ley 163 de 2016 Senado, 178 de 2016 Cámara ‘Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y elusión fiscal y se dictan otras disposiciones’ (pág. 77).

2. 8 de febrero de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 113 de 2017. El acta Nº 57 de la sesión extraordinaria reseña lo siguiente(57):

• El demandado está en el “registró su asistencia” (pág. 2)

No se realizaron votaciones.

3. 29 de marzo de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 360 de 19 de mayo de 2017. El acta Nº 63 de la sesión ordinaria del día miércoles 29 de marzo de 2017 reseña lo siguiente(58)

• El demandado está en el “registró su asistencia”. (Pág. 2).

• Votó por el NO al orden del día (pág. 18).

• Votó por el SÍ al impedimento presentado por la Senadora Rosmery Martínez Rosales para participar en la discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria 3ª de 2017 Senado, 6ª de 2017 Cámara “Por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes”(59). (Pág. 19).

• No votó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley Estatutaria 3ª de 2017 Senado, 6ª de 2017 Cámara “Por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política y algunos derechos da las organizaciones políticas independientes”(60). (Pág. 23).

• Interpeló en el segundo debate del Proyecto de Ley Estatutaria 3ª de 2017 Senado, 6ª de 2017 Cámara, (Pág. 29).

• Interpeló en el segundo debate del Proyecto de Ley Estatutaria 3ª de 2017 Senado, 6ª de 2017 Cámara frene al literal d) del artículo 5º y el artículo 30 [del proyecto]. (Pág. 32 y 33).

• Interpeló, nuevamente, en el segundo debate del Proyecto de Ley Estatutaria 3ª de 2017 Senado, 6ª de 2017 Cámara (pág. 34).

• Votó por el SÍ al informe de objeciones al Proyecto de Ley 191 de 2016 Senado, 86 de 2015 Cámara “Por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo avance y consolidación de los acuerdos comerciales suscritos por Colombia”. (Pág. 38).

• Votó por el SÍ al impedimento presentado por el senador Daniel Alberto Cabrales Castillo al Proyecto de Ley 6ª de 2016 Senado “Por medio de la cual se establecen criterios de equidad de género en la adjudicación de tierras baldías, vivienda rural, proyectos productivos, se modifica la Ley 160 de 1991 y se dictan otras disposiciones” (pág. 46).

4. 30 de mayo de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 961 de 24 de octubre de 2017. El acta Nº 78 de la sesión ordinaria del día martes 30 de mayo de 2017 reseña lo siguiente(61):

• El demandado está en el “registró su asistencia” (pág. 2).

• No votó el orden del día (pág. 16).

No hubo más votaciones.

5. 20 de junio de 2017.

Gaceta del Congreso Nº 50 de 22 de febrero de 2018. El acta Nº 86 de la sesión ordinaria del día martes 20 de junio de 2017 reseña lo siguiente(62):

• El demandado está en el “registró su asistencia” (pág. 2).

• No votó al orden del día (pág. 13 y 14).

• No votó el impedimento presentado por la senadora Nora María García Burgos al Proyecto de Acto Legislativo 5ª de 2017 Senado “Por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018 - 2022 y 2022 - 2026” (pág. 17 y 18).

• La plenaria aprobó por unanimidad el Informe de conciliación del Proyecto de Ley 125 de 2016 Senado, 17 de 2015 Cámara “Mediante la cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se dictan otras disposiciones para proteger los mecanismos de participación democrática”. (Pág. 30).

• La plenaria aprobó por unanimidad el informe de conciliación al Proyecto de Ley 195 de 2016 Senado, 51 de 2015 Cámara “Por medio de la cual se modifica la Ley 1361 de 2009 para adicionar, complementar las medidas de protección de la familia y se dictan otras disposiciones”. (Pág. 34).

• No votó el informe de conciliación del Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara, acumulado con el Proyecto de Ley 8ª de 2015 Cámara, “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”. (Pág. 138).

III. Escrito A00301000-566 de 16 de mayo de 2018 firmado por el representante legal judicial Avianca S.A.(63) 

En el documento se informa que “el cese ilegal de actividades adelantado por la organización sindical ACDAC inició el pasado 20 de septiembre de 2017 y finalizó el 12 de noviembre de 2017”. Agregó que por esa circunstancia “la operación de la aerolínea […] se vio gravemente afectada desde el 20 de septiembre de 2017, día en el cual se cancelaron los siguientes vuelos […] en la ruta Medellín - Bogotá”. [Relación del número de los vuelos].

IV. Interrogatorio de parte

En la diligencia de interrogatorio de parte de 21 de mayo de 2018, el senador Álvaro Uribe Vélez expresó que en los días en que no asistió a las sesiones plenarias [mencionó los días 14, 21 y 13 de febrero de 2017, 10 y 11 de octubre de 2017, 6 de junio de 2017 y 20 de septiembre de 2017] existe excusa justificada, por estar en incapacidad médica, de permiso autorizado, o por razones del cese de actividades de Avianca, excusas que están acreditadas en el expediente.

Frente a la sesión plenaria sobre la que el magistrado le cuestionó expresamente, la del 20 de junio de 2017, el Senador manifestó que asistió, que se registró. Además, hizo una exposición amplia de las razones por las que, por conciencia y coherencia, el partido Centro Democrático decidió, como bancada, no votar los proyectos de acto legislativo o de ley en los temas derivados del acuerdo con las FARC.

V. El actor allegó “Resumen en excel extraído de la página web del Senado, que da cuenta de fechas en general, de la falta de asistencia en las votaciones de sesiones del Congreso de la República de Colombia” que están en los folios 54 a 108 del cuaderno principal.

Revisado el acervo probatorio, la Sala Quinta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura encuentra probado lo siguiente:

• Los días 3, 10, 15, 22 y 27 de febrero no hubo sesión plenaria, hecho certificado por el secretario general del Senado de la República. Al no haberse realizado sesiones plenarias, los sucesos de estos días resultan irrelevantes frente a la causal de pérdida de investidura del artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política.

• Los días 13, 14 y 21 de febrero y 8, 13 y 22 de marzo de 2017 hubo sesiones plenarias. El demandado no asistió pero presentó excusa médica. El procedimiento para el trámite de estas excusas por inasistencia está previsto en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 y la Resolución 132 de 2014. La inasistencia por excusa médica está certificada por el secretario general del Senado de la República y consta en las actas respectivas, publicadas en las Gacetas del Congreso Nº 114, 115, 116, 252, 253 y 322 de 2017, por lo que resulta justificada la inasistencia del demandado a las sesiones plenarias realizadas en esas fechas.

La Sala precisa que los documentos que anexó el solicitante y que están en los folios 54 a 108 del cuaderno principal, hacen referencia a los resultados totales, de grupo e individuales, de las votaciones realizadas los días 14 y 21 de febrero y 8, 13 y 22 de marzo, todas de 2017. En consecuencia, prueban que el demandado no votó, pero, en realidad, no asistió a las sesiones de tales fechas, por razones plenamente justificadas.

• El 6 de junio de 2017, hubo sesión plenaria. El demandado no asistió. La mesa directiva del Senado de la República, mediante Resolución 259 de 19 de mayo de 2017 autorizó el permiso al senador demandado para viajar a Atenas (Grecia) y cumplir una invitación. Estos hechos están certificados por el secretario general del Senado de la República y consignados en el acta 81, publicada en la Gaceta del Congreso Nº1019 de 2017, por lo que resulta justificada su ausencia en esta sesión plenaria.

• El 20 de septiembre de 2017, hubo sesión plenaria. El demandado no asistió. Presentó excusa sustentada en el cese de actividades de la aerolínea Avianca. Estos hechos están certificados por el secretario general del Senado de la República y consignados en el acta 18, publicada en la Gaceta del Congreso Nº115 de 2018.

• Además, está en el expediente el documento suscrito por el representante legal de Avianca, en el que informa que el 20 de septiembre de 2017, el sindicato ACDAC inició cese ilegal de actividades, que finalizó el 12 de noviembre de 2017 y que por esa razón, el 20 de septiembre de 2017 se cancelaron los vuelos en la ruta Medellín-Bogotá.

• De la valoración de estas pruebas se advierte que hay indicios que permiten inferir que la inasistencia del senador demandado a la sesión del 20 de septiembre de 2017 se debió a hechos constitutivos de fuerza mayor, pues el cese de actividades de la aerolínea, para esa fecha, no le era imputable. En consecuencia, se encuentra justificada la inasistencia del congresista demandado a la sesión plenaria del 20 de septiembre de 2017.

• Los días 10 y 11 de octubre de 2017, hubo sesión plenaria. El demandado no asistió, presentó excusa médica. Tales hechos están certificados por el secretario general del Senado de la República y consignados en las actas 22 y 23, publicadas en las Gacetas del Congreso Nº 60 y 61 de 2018, por lo que resulta justificada su ausencia en las sesiones plenarias realizadas en esas fechas.

• El 8 de febrero de 2017, hubo sesión plenaria y el demandado asistió. Nosevotóproyectoalguno. Tales hechos están certificados por el secretario general del Senado de la República y consignados en el acta 57, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 113 de 2017. Al no haberse votado ningún proyecto, esta sesión resulta irrelevante frente a la causal de pérdida de investidura del artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política. Por lo demás, el demandado asistió.

• El 30 de mayo de 2017, hubo sesión plenaria y el demandado asistió. Nosevotóproyectoalguno. Estos hechos están certificados por el secretario general del Senado de la República, y consignados en el acta 78, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 961 de 2017. Al no haberse votado ningún proyecto, esta sesión resulta irrelevante frente a la causal de pérdida de investidura del artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política. Por lo demás, el demandado asistió.

En suma, de las veinte sesiones que cuestiona el solicitante, están plenamente justificadas las inasistencias del senador Álvaro Uribe Vélez a las sesiones plenarias de los siguientes días:

113 de febrero de 2017Inasistencia justificada
214 de febrero de 2017Inasistencia justificada
321 de febrero de 2017Inasistencia justificada
48 de marzo de 2017Inasistencia justificada
513 de marzo de 2017Inasistencia justificada
622 de marzo de 2017Inasistencia justificada
76 de junio de 2017Inasistencia justificada
820 de septiembre de 2017Inasistencia justificada
910 de octubre de 2017Inasistencia justificada
1011 de octubre de 2017Inasistencia justificada

Además, no pueden hacer parte del análisis de la configuración de la causal de que trata el artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política, las siguientes sesiones porque no fueron sesiones plenarias:

13 de febrero de 2017
210 de febrero de 2017
315 de febrero de 2017
422 de febrero de 2017
527 de febrero de 2017

Tampoco tienen efectos en este análisis, las sesiones plenarias de los días 8 de febrero de 2017 y del 30 de mayo de 2017, porque no se sometieron a votación proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

Resta a la Sala analizar si hubo o no inasistencia a las sesiones plenarias de los días 28 de diciembre de 2016, 29 de marzo de 2017 y 20 de junio de 2017, esto es, a tres sesiones plenarias.

Respecto de estas sesiones, las pruebas demuestran lo siguiente:

• El 28 de diciembre de 2016, hubo sesión plenaria y el demandado asistió. Novotó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara,Por medio de la cual se dictas disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales” ni la “omisión de la lectura del articulado, el articulado en bloque, título y que sea ley de la República” de ese mismo proyecto.

intervino en el desarrollo de la sesión plenaria, toda vez que presentó un impedimento para votar, precisamente, el proyecto de ley anterior. E intervino en la discusión al cuestionar al Ministro de Defensa sobre temas que hacen parte del proyecto.

Además, votó por el NO al Informe de conciliación del Proyecto de Ley 163 de 2016 Senado, 178 de 2016 Cámara.

Estos hechos están certificados por el secretario general del Senado de la República y consignados en el acta Nº 1, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 41 de 2017.

• El día 29 de marzo de 2017, hubo sesión plenaria y el demandado asistió. Votó por el no el orden del día y por el sí, los impedimentos presentados por los senadores Rosmery Martínez y Daniel Alberto Cabrales Castillo. Novotó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley Estatutaria 3ª de 2017 Senado, 6ª de 2017 Cámara “Por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política y algunos derechos da las organizaciones políticas independientes”. Intervino en varias oportunidades en la discusión de este proyecto. Así mismo, votó por el sí el informe de objeciones al Proyecto de Ley 191 de 2016. Senado, 86 de 2015, Cámara, sobre acuerdos comerciales suscritos por Colombia.

Estos hechos están certificados por el secretario general del Senado de la República y se hallan consignados en el acta Nº 63, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 360 de 2017.

El 20 de junio de 2017, hubo sesión plenaria, el demandado asistió. No votó al orden del día. No votó el impedimento presentado por la Senadora Nora María García Burgos al Proyecto de Acto Legislativo 5ª de 2017 Senado “Por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018 - 2022 y 2022 - 2026”. La plenaria aprobó por unanimidad los informes de conciliación de los proyectos de ley por los cuales se modifican las leyes 599 de 2000 y 1361 e 2009. El demandado no votó el informe de conciliación del Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara, acumulado con el Proyecto de Ley 8ª de 2015 Cámara, “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”.

Estos hechos están certificados por el secretario general del Senado de la República, consignados en el acta Nº 86, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 50 de 2018(64).

Frente a los proyectos de acto legislativo y de ley que el demandado decidió no votar, la Sala advierte que desde la contestación de la demanda, el senador Álvaro Uribe Vélez señaló que el partido Centro Democrático decidió no votar los proyectos de acto legislativo o de ley que desarrollaron el “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, a los que se refiere el solicitante, por las siguientes razones, entre otras:

El partido Centro Democrático se había opuesto a ese acuerdo y su refrendación. Además, estaba en desacuerdo con el cierre de las conversaciones en La Habana, bajar el umbral de votación, el desconocimiento de la voluntad popular de la votación del plebiscito por la paz del 2 de octubre de 2016 y sustituir ese resultado por una proposición del Congreso.

Por ello, demandó en acción de inconstitucionalidad el Acto Legislativo 1 del 7 de julio de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación del desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, denominado fast track. La Corte accedió parcialmente a las pretensiones [C-332 de 2017].

Por lo anteriormente expuesto, la bancada de congresistas del partido Centro Democrático tomó la decisión de discutir y no votar los proyectos de acto legislativo y de ley que desarrollaran el “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” firmado el 24 de noviembre de 2016.

La decisión de bancada de retirarse del recinto de las sesiones plenarias y no votar los proyectos a los que se refieren las sesiones de 28 de diciembre de 2016, 29 de marzo de 2017 y 20 de junio de 2017, constituye una expresión válida y democrática del derecho a la oposición. En efecto, “el retiro del recinto, como una decisión de bancada, es una forma legítima de ejercer la libertad política de un partido o movimiento minoritario o de oposición, como parte que es del derecho a oponerse, propio de la práctica parlamentaria. Como tal, su ejercicio se concreta, entre otras, en la conducta de bancada de no votar o de retirarse de la sesión para desintegrar el quórum deliberatorio o decisorio”(65).

En consecuencia, no puede considerarse como “inasistencia relevante para la pérdida de investidura ni como causal que permita sancionar al parlamentario”(66).

Así, debe tenerse en cuenta que “La diferencia entre la conducta individual, aislada, negligente, traducida en la inasistencia o la no votación, según se trate, es distante y perfectamente diferenciable de una conducta colectiva de trascendencia política. Lo que castiga la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183.2 de la Constitución es la primera conducta, no la segunda.”(67).

Pues bien, en la sesión plenaria del 28 de diciembre de 2016, el demandado registró su asistencia, votó el orden del día. No participó en las votaciones relacionadas con el Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales”, pero presentó impedimento para votar el citado proyecto, que le fue negado, e intervino en la discusión de este y, con otros integrantes del partido Centro Democrático, presentó proposiciones al articulado del referido proyecto de ley.

Es decir, actuó en consonancia con la posición de bancada del partido Centro Democrático de no intervenir en las votaciones de actos legislativos o de leyes derivadas del Acuerdo de paz. Se destaca que el demandado, en representación de su bancada, intervino en la discusión de dicho proyecto, en la que expresó la posición del partido Frente Democrático. Además, presentó proposiciones al articulado del Proyecto de Ley 1ª de 2016 Senado, 1ª de 2016 Cámara y participó en la votación del informe de conciliación del Proyecto de Ley 163 de 2016 Senado, 178 de 2016 Cámara, sobre reforma tributaria estructural. No puede concluirse, entonces, que no estuvo presente en la sesión plenaria.

A su vez, en la sesión plenaria del 29 de marzo de 2017, el demandado registró su asistencia, votó el orden del día y dos impedimentos. Así mismo, votó por el sí el informe de objeciones al Proyecto de Ley 191 de 2016. Senado, 86 de 2015, Cámara, sobre acuerdos comerciales suscritos por Colombia. Novotó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley Estatutaria 3ª de 2017 Senado, 6ª de 2017 Cámara “Por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política y algunos derechos da las organizaciones políticas independientes”. No obstante, intervino en varias oportunidades en la discusión de este proyecto.

Así, actuó en consonancia con la posición de bancada del partido Centro Democrático de no intervenir en las votaciones de actos legislativos o de leyes derivados del Acuerdo de paz, pero intervino en la discusión y en esta expuso las razones de su desacuerdo, como bancada. Además, votó otras decisiones y el informe de objeciones a un proyecto de ley.

Y en la sesión plenaria de 20 de junio de 2017, el demandado registró su asistencia. No votó el orden del día, ni el impedimento presentado por la senadora Nora María García Burgos al Proyecto de Acto Legislativo 5ª de 2017 Senado “Por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018 - 2022 y 2022 - 2026”. Así, de nuevo actuó en consonancia con la posición de bancada del partido Centro Democrático de no intervenir en las votaciones de actos legislativos o de leyes derivadas del Acuerdo de paz, aunque en la sesión de esa fecha se aprobaron por unanimidad informes de conciliación de otros proyectos(68).

Se reitera, el retiro del recinto de los miembros de un partido, como una decisión de bancada, es una forma legítima de ejercer la libertad política de un partido o movimiento minoritario o de oposición, como es el caso, pues es parte del derecho a la oposición, sin que, tal conducta pueda considerarse como inasistencia relevante para la pérdida de investidura.

En conclusión, el congresista demandado asistió a las sesiones plenarias de 28 de diciembre de 2016, 29 de marzo de 2017 y 20 de junio de 2017, por lo que sumado al análisis respecto de las demás sesiones, se advierte que no se configura respecto de él la causal de pérdida de investidura del artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política. Por lo anterior, se niega la solicitud del actor.

Por último, la Sala no accede a la solicitud del Ministerio Público de hacer un llamado de atención al solicitante, toda vez que, como ciudadano, tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Y para ello, puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución Política y la ley. Además, la solicitud de pérdida de investidura cumplió los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en la Ley 1881 de 2018.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NEGAR la solicitud de pérdida de la investidura del senador Álvaro Uribe Vélez, formulada por Nixon José Torres Cárcamo, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. NEGAR la solicitud de la Procuradora Segunda Delegada ante esta corporación, formulada en la audiencia pública de 28 de mayo de 2017.

3. COMUNICAR esta decisión a la mesa directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior, para lo de su cargo, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018.

Contra la presente decisión procede el recurso de apelación, conforme lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha».

18 Cfr. Fls. 16 y 17 c.1.

19 Cfr. Fl. 20 de la resolución digitalizada.

20 El artículo 296, numeral 6 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de representantes”, prevé esta misma causal de pérdida de la investidura en los siguientes términos: // “Artículo 296. Causales. La pérdida de la investidura se produce: […] // 6. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones de censura. […] // Parágrafo 1º. Las dos últimas causales no tendrán aplicación, cuando medie fuerza mayor.”.

21 Sentencia proferida en el proceso de pérdida de la investidura 11001-03-15-000-2014-00529-00 (PI), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

22 En la sentencia de 1º de agosto de 2017, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó lo siguiente: “Se insiste en que al igual que el articulado y el título, los informes de ponencia, las proposiciones de archivo, los informes de conciliación y los informes de objeciones presidenciales son parte inescindible del trámite de cualquier proyecto de ley, al punto que si alguno de estos asuntos deja de someterse a votación la iniciativa no podrá convertirse en ley de la República. Lo mismo puede decirse respecto de los proyectos de acto legislativo, pero con la diferencia que ellos no admiten el trámite de objeciones presidenciales”. De acuerdo con lo anterior, el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales son partes inescindibles en el trámite de los proyectos de ley, lo mismo se predica de los proyectos de acto legislativo, salvo que en estos no se admite el trámite de objeciones presidenciales. En tales asuntos, los congresistas deben asistir a las sesiones en que se sometan a votación.

23 “20. Literalmente “inasistencia” no es otra cosa que falta de asistencia y esta expresión a su turno significa hallarse presente. De modo que si un congresista, sin justificación alguna, no asiste a las reuniones establecidas en el artículo 182-2 constitucional, perderá la investidura.

21. […] la inasistencia relevante para la pérdida de investidura tiene literalmente dos condiciones: (i) que en la reunión se trate al menos uno de los tres temas indicados y (ii) que tales asuntos sean votados en la plenaria […].

22. Esto muestra dos rasgos más de la norma, asociados a la estricta legalidad de la sanción que ha de imponerse: (iii) la inasistencia a los debates de este tipo de asuntos en las plenarias del Congreso o de sus Cámaras individualmente consideradas no es relevante para la pérdida de investidura, así como tampoco lo es (iv) la inasistencia a las votaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo que tienen lugar al interior de las comisiones constitucionales permanentes […].

23. […] Para lo que aquí interesa, el ausentismo parlamentario cuya consecuencia es la pérdida de investidura, es el relativo a las reuniones plenarias en que se voten, y no en la que simplemente se debatan, proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

24. Una interpretación histórica o genética de la norma constitucional refuerza la anterior conclusión, pues en los debates que precedieron a su aprobación, consta que la Asamblea Nacional Constituyente no quiso sancionar y erradicar cualquier forma de ausentismo parlamentario, sino solamente aquella que comporta la inasistencia a las sesiones en las que se vota: […].

25. […] El querer del constituyente fue, entonces, que el congresista participara en la formación de la voluntad democrática, lo cual solo se logra si asiste a toda la sesión, pues ello garantiza que estará presente en el recinto legislativo al momento de la votación.

[…].

27. Una gramática del inciso objeto de estudio igualmente permite una estipulación que lleva a una conclusión semejante […] la extensión del término “inasistencia” comprende la de la expresión “en las que se vote”, dado el espacio-contexto en que se desarrolla la acción. […].

28. La relación analizada se deja ver también con claridad con una interpretación teleológica. Si el objeto es, como parece razonable, acentuar ciertos deberes del parlamentario, tales obligaciones incluyen, particularmente, la toma de decisiones política y socialmente importantes. Y la forma de hacerlo es a través del control político ejercido con la moción de censura o con la expedición de normas jurídicas de carácter legal y constitucional. No es otra la razón por la que se escogieron solo estas tres votaciones —existiendo otras—, como las relevantes para la pérdida de investidura.

29. Una interpretación pragmática igualmente permite ver bien los términos de la relación inasistencia-sesión de votación. […] lo más importante acá es hacer notar que (ii) una sanción tan drástica como lo es la pérdida de investidura tiene sentido frente al deber más importante del congresista, que es el de asistir a las sesiones en las que se vota para que, cuando llegue el momento oportuno, pueda expresar su particular voluntad sobre tres temas álgidos en términos político-sociales: proyectos de ley, de reforma constitucional y mociones de censura. Lo dicho demuestra que la relación existente entre inasistencia y votación, además de literal, histórica, gramatical y teleológica es, esencialmente, pragmática.

30. De otro lado, es necesario entender sistemáticamente la exigencia de asistir establecida en el numeral 2 del artículo 183 constitucional, con (30.1) la forma como se desarrolla cada sesión; (30.2) el deber de votar que es exigible a todo congresista; (30.3) el tipo de votaciones que se surten en el Congreso, todo ello dentro de un régimen de bancadas que requiere, para su adecuado funcionamiento, del voto disciplinado de todos los miembros de los partidos políticos, movimientos sociales o grupo significativo de ciudadanos que las conforman”.

24 El artículo 6º numerales 1, 2 y 3 de la Ley 5ª de 1992 se refiere a las funciones constitucionales asignadas al Congreso, de reformar la Constitución Política, hacer las leyes y proponer mociones de censura (C.P., arts., 374, 150 y 135).

25 Sentencia de 5 de marzo de 2018, exp. 2018-00318-00, Sala Novena Especial de Decisión.

26 Sala Especial de Decisión Nº 13, exp. 2018-00780-00, Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En esta sentencia se negó la solicitud de pérdida de la investidura del senador Iván Duque Márquez.

27 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-342 de 2006.

28 Corte Constitucional, Sentencia C-036 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

29 Sentencia de 26 de abril de 2018, exp. 2018-00780-00.

30 Ibídem.

31 Ibídem.

32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2014-03886-00.

33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de marzo de 2010, Rad. 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI), reiterada en la sentencia de 22 de noviembre de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2011-00404-00(PI).

34 En la sentencia de 20 de enero de 2004, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que “no puede considerarse irregular, ni constitutivo de causal de pérdida de investidura, el hecho de que la Congresista haya disfrutado de una licencia no remunerada, que fue solicitada y otorgada conforme a lo dispuesto en el artículo 261 de la Constitución Política por parte de la mesa directiva”. Op. Cit., supra nota 9.

35 Cfr. fl. 300 a 305 c. 2.

36 En este mismo sentido puede verse el certificado del secretario general del Senado de la República de fecha 3 de mayo de 2018, que dice: “los días 3, 10, 15, 22 y 27 de febrero de 2017 no se realizó sesión plenaria” (fl. 524 anexo 1).

37 En este mismo sentido puede verse el certificado del secretario general del Senado de la República de fecha 10 de abril de 2018, que dice: el senador Álvaro Uribe Vélez asistió a las sesiones plenarias realizadas durante el período comprendido entre el 20 de julio de 2014 y el 4 de abril de 2018, como consta en el cuadro que se anexa”. Revisado el mencionado cuadro se verifica que frente a las siguientes fechas: dic-28-2016, feb-8-2017, mar-29-2017, may-30-2017, jun-20-2017, dice: “Asistió”. (Cfr. Fls. 29 a 33 anexo 1).

38 Gaceta del Congreso Nº 114 del 3 de marzo del 2017 (fls. 116 a 125 v. anexo 1).

39 Gaceta del Congreso Nº 115 del 3 de marzo del 2017 (fls. 126 a 145 v. anexo 1).

40 Gaceta del Congreso Nº 116 del 3 de marzo del 2017 (fls. 146 a 163 v. anexo 1).

41 Copia auténtica de la incapacidad está en el folio 528 anexo 1.

42 Gaceta del Congreso Nº 252 del 21 de abril del 2017 (fls. 164 a 199 v. anexo 1).

43 Gaceta del Congreso Nº 253 del 21 de abril del 2017 (fls. 200 a 241 v. anexo 1).

44 Copia auténtica de la incapacidad está en el folio 527 anexo 1.

45 Gaceta del Congreso Nº 322 del 10 de mayo del 2017 (fls. 242 a 265 v. anexo 1).

46 Copia auténtica de la incapacidad está en el folio 529 anexo 1.

47 Gaceta del Congreso Nº 1019 del 7 de noviembre del 2017 (fls. 330 a 363 v. anexo 1).

48 Copia auténtica de la Resolución 259 de 19 de mayo de 2017 de la mesa directiva del Senado de la República está en el folio 530 anexo 1.

49 Gaceta del Congreso Nº 115 del 10 de abril del 2018 (fls. 468 a 485 v. anexo 1).

50 De estos documentos hay copia auténtica en los folios 532, 533 y 534 anexo 1.

51 Gaceta del Congreso Nº 60 del 23 de febrero del 2018 (fls. 486 a 503 anexo 1).

52 Copia auténtica de la incapacidad está en el folio 531 anexo 1.

53 Gaceta del Congreso Nº 61 del 23 de febrero del 2018 (fls. 504 a 515 anexo 1).

54 Gaceta del Congreso Nº 41 del 3 de febrero del 2017 (fls. 36 a 109 anexo 1).

55 Los resultados totales, de grupo e individuales de esta votación están en los folios 159 a 162 c.1.

56 Los resultados totales, de grupo e individuales de esta votación están en los folios 163 a166 c.1.

57 Gaceta del Congreso Nº 113 del 3 de marzo de 2017 (fls. 110 a 115v anexo 1)

58 Gaceta del Congreso Nº 360 de 19 de mayo de 2017 (fls. 266 a 289 anexo 1)

59 Los resultados totales, de grupo e individuales de la votación de este impedimento están en los folios 56 a 59.

60 Los resultados totales, de grupo e individuales de la votación de esta proposición positiva están en los folios 60 a 63 c.1.

61 Gaceta del Congreso Nº 961 de 24 de octubre de 2017. (Fls. 290 a 329 anexo 1).

62 Gaceta del Congreso Nº 50 de 22 de febrero de 2018. (Fls. 365 a 466 anexo 1).

63 Fl. 281 c. 2.

64 No aparece justificada la no votación del informe de conciliación al Proyecto de Ley Nº 170 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara, acumulado con el Proyecto de Ley 8ª de 2015 Cámara.

65 Sentencia de 26 de abril de 2018, expediente 2018-00780-00.

66 Ibídem.

67 Ibídem.

68 Además, consta en el certificado del secretario general del Senado de 24 de mayo de 2018, que el 20 de junio de 2017 el senador demandado fue “Autor y ponente para segundo debate del Proyecto de Ley 173 del 2016 Senado, leído y considerado para segundo debate”. (Fls. 300 a 305 c. 2).