Sentencia 2018-01784 de julio 5 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01784-00(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Bladimir Vidal Amaya

Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia

Bogotá, D.C., cinco de julio de dos mil dieciocho.

Decide la Sala en primera instancia la tutela promovida por la apoderada del señor Bladimir Vidal Amaya contra el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017.

I. Antecedentes

1. La petición de amparo

Mediante escrito radicado el 1º de junio de 2018 ante la secretaría general de esta corporación(1), el señor Bladimir Vidal Amaya, actuando por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Consideró vulnerados tales derechos con ocasión del proveído de 7 de mayo de 2018 proferido por la mencionada autoridad judicial, por medio del cual revocó la decisión adoptada el 21 de marzo de la misma anualidad por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín para, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho(2) que promovió contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional.

En consecuencia, el actor solicitó:

“1. Respetuosamente solicito a su Despacho tutele los Derechos Fundamentales (sic) a la igualdad, al Debido Proceso (sic), a la administración de justicia, así como a los principios constitucionales de favorabilidad, eficacia, economía y celeridad, a los pronunciamientos del Consejo de Estado, y demás derechos fundamentales que estén siendo vulnerados, por el fallo proferido el siete (7) de mayo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad, con ponencia del Magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, al resolver la apelación en contra de la providencia dictada en audiencia inicial por el Juzgado Once (11) administrativo oral del Circuito de Medellín, el día 21 de marzo de 2018. Por considerar que dicha Sentencia se fundamenta en una actuación arbitraria contraria al ordenamiento jurídico y al precedente jurisprudencial, que además de los derechos fundamentales vulnerados ya enunciados, desconoce los precedentes jurisprudenciales tanto de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado, viola directamente la Constitución Política de Colombia, al negarle al Accionante (sic) la reliquidación de su asignación salarial mensual, declarando (sic) falta de agotamiento de (sic) conciliación judicial, al revocar en forma injusta la providencia recurrida que consideró (sic) que no es necesario para el caso en concreto agotar la conciliación como requisito de procedibilidad para obtener el reajuste salarial reclamado por el demandante conforme al inciso 2º del artículo 1º del Decreto 1794 de 2000.

2. Ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad Acoja (sic) los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado, referente (sic) a la conciliación prejudicial, las (sic) cuales en términos generales han manifestado que tratándose de las prestaciones periódicas, como salarios, en vigencia del vínculo laboral (como es el caso en concreto), los cuales no son susceptibles de conciliación, porque no hay lugar a transacción por ser derechos ciertos e indiscutibles y por ende irrenunciables, razón por la cual NO requieren del requisito de conciliación prejudicial.

3. En consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la decisión adoptada el día siete (7) de mayo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, con ponencia del Magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, que revocó la providencia dictada en audiencia inicial por el Juzgado Once (11) administrativo oral del Circuito de Medellín, el día 21 de marzo de 2018...”(3)

La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes:

2. Hechos(4)

El señor Vidal Amaya relató que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional en la que controvirtió la legalidad del acto administrativo 20173170124131 del 27 de enero de 2017, mediante el cual se le negó el reajuste de la asignación salarial mensual con base en el salario mínimo mensual legal vigente incrementado en un 60%.

Adujo que del proceso contencioso administrativo conoció en primera instancia el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que por medio de auto de 21 de marzo de 2018, proferido en audiencia inicial, resolvió desfavorablemente la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, teniendo en cuenta que el trasfondo de la controversia trata de derechos laborales, los cuales son irrenunciables, ciertos e indiscutibles.

Sostuvo que la parte demandada interpuso recurso de apelación contra dicha providencia, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia con proveído del 7 de mayo de 2018, en el sentido de revocar la decisión adoptada por el a quo por cuanto en materia de nulidad y restablecimiento del derecho siempre que las pretensiones tengan un contenido económico debe agotarse previamente la etapa de conciliación, salvo que la ley lo prohíba expresamente.

3. Sustento de la petición

Refirió la parte actora que la autoridad censurada incurrió en la providencia judicial atacada en defecto material o sustantivo, al interpretar de manera errada el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009(5) y el numeral 1º del artículo 161 del CPACA(6), toda vez que declaró probada la excepción de inepta demanda en vista de que no acreditó en el proceso que agotó la conciliación como requisito previo para entablar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin tener en cuenta que se prescinde del mismo en aquellos casos en los que se reclama el reconocimiento de un derecho cierto, indiscutible e irrenunciable, como lo es la asignación salarial mensual prevista en el artículo 1º del Decreto 1794 de 2000.

Como respaldo del reparo formulado, trajo a colación la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 85001-33-33-002-2013-00060-01, con la cual se estableció que los soldados voluntarios posteriormente incorporados como profesionales, tienen derecho a ser remunerados mensualmente en el monto de un salario básico incrementado en un 60%, al tenor de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1794 de 2000.

Por lo anterior, resaltó que lo perseguido dentro del proceso ordinario es el pago de una prestación periódica, que hace parte del salario que actualmente devenga en condición de soldado del Ejército Nacional, la cual es un derecho “cierto e indiscutido, no es una simple expectativa o un derecho en formación”, cuya renuncia está prohibida.

4. Trámite, contestaciones e intervenciones

La acción de tutela fue admitida por este Despacho mediante auto de 7 de junio de 2018(7), mediante el cual se decidió notificar, en calidad de demandados, a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad; por tener interés en las resultas del presente trámite, se vinculó al juez Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín, al ministro de Defensa Nacional y al comandante del Ejército Nacional, para que manifiesten lo que consideren pertinente frente al mismo.

Remitidas las comunicaciones del caso(8), solamente intervino el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín con escrito del 14 de junio de 2018 (fol. 23), mediante el cual la juez titular del despacho narró las actuaciones surtidas dentro del medio de control que promovió el señor Vidal Amaya.

De esta forma, indicó que la demanda fue admitida con auto del 7 de marzo de 2017, el cual fue notificado el 6 de abril siguiente y fue contestada oportunamente el 28 de junio de ese mismo año. A su vez, manifestó que en la audiencia inicial que se llevó a cabo el 21 de marzo de 2018, declaró no probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, pero tal decisión fue revocada por el ad quem el 22 de marzo de 2018.

II. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991(9) y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015(10) (modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017) y el artículo 2° del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2.2. Problema jurídico

En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Bladimir Vidal Amaya, para lo cual deberá analizar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse lo anterior, estudiará la configuración del defecto sustantivo planteado.

2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012(11), unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales(12), y en ella concluyó:

“…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.”(13) Negrilla fuera de texto.

Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación.

Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia(14) a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a abordar el estudio de la acción de tutela de la referencia.

2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva

2.4.1. No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte actora fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el actor contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, identificado bajo radicado 05001-33-33-011-2017-00113-00.

2.4.2. De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción de tutela pretende cuestionar el proveído proferido el 7 de mayo de 2018, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 1º de junio de 2018, por lo que sin que sea necesario precisar la fecha en que cobró ejecutoria dicha providencia, a juicio de la Sala resulta razonable el término en el que acudió el actor ante el juez de tutela en defensa de sus derechos fundamentales.

2.4.3. Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial, ordinarios o extraordinarios, para censurar la providencia presuntamente atentatoria de sus derechos fundamentales, toda vez que el reparo formulado no se ajusta a las causales señaladas para tal procedencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011.

Superados los requisitos adjetivos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala abordará el examen del reproche formulado por la parte actora.

2.5. Caso concreto

El señor Vidal Amaya le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales invocados al Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad porque en la providencia de 7 de mayo de 2018 revocó la decisión proferida el 21 de marzo del mismo año por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en la cual se declaró no probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial para, en su lugar, disponer su configuración.

En sí, el reproche de la parte actora consiste en que la mencionada autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo al aplicar de manera desacertada el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, comoquiera que lo pretendido en el medio de control fue el reajuste de la asignación salarial mensual, que es una prestación periódica y un derecho que tiene el carácter de irrenunciable, cierto e indiscutible.

Es ese sentido, estima que no era necesario intentar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de la acción que instauró, especialmente porque el incremento del 60% del salario básico de los soldados voluntarios posteriormente incorporados como profesionales fue reconocido en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación.

Pues bien, encuentra la Sala que el tribunal cuestionado expuso en su decisión claramente los motivos por los cuales concluyó que se configuraba la aludida excepción por falta de agotamiento de la conciliación prejudicial de manera previa para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, al precisar que el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y el numeral 1º del artículo 161 del CPACA consagraron tal requisito para esta clase de procesos sin hacer alguna distinción respecto a los asuntos laborales.

Conforme a lo anterior, advirtió que “siempre que las pretensiones tengan contenido económico debe agotarse previamente la etapa de conciliación, (salvo que la ley lo prohíba expresamente)” y el hecho de que la gran mayoría de controversias de índole laboral sean irrenunciables, esto no descarta la posibilidad de que se puedan llegar a acuerdos sobre aspectos accesorios, tales como el plazo, los intereses etc., y eso permite que se reconozca el derecho en su integridad sin necesidad de acudir a la jurisdicción, que en últimas es la finalidad de la conciliación.

Así las cosas, lo primero que resulta necesario precisar es que para tener certeza de cuando una controversia en materia laboral es un asunto negociable se debe identificar si el derecho que se alega es incierto y discutible, lo cual daría lugar a la conciliación, de acuerdo con lo señalado en el artículo 53 de la Constitución Política.(15)

Al descender al caso objeto de debate, se puede verificar que el señor Vidal Amaya ejerció el medio de control en aras de obtener la nulidad del acto administrativo que le negó el reajuste de su asignación mensual al tenor de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1794 de 2000(16).

De lo anterior, se puede concluir que el actor no estaba obligado a agotar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad teniendo en cuenta que la Corte Constitucional(17) en repetidas ocasiones señaló que uno de los beneficios irrenunciables que ostentan los trabajadores es el salario y en esa medida se instituye como un “derecho cierto o adquirido”(18), asimismo sostuvo que el empleado en ninguna circunstancia podrá “negociar, transigir, desistir o renunciar a un derecho que la ley laboral establezca como mínimo e irrenunciable”.

Deriva de lo dicho que alcance dado por la autoridad judicial tutelada al artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y al numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 no fue el acertado, pues en tales normas se indica que “cuando los asuntos sean conciliables” el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho; luego más allá de que las pretensiones tengan un trasfondo económico, lo cierto es que el derecho laboral reclamado por el accionante es intransigible e irrenunciable, por lo tanto, se estima que no era válido que exigiera el agotamiento del requisito prejudicial y, por ello, declarara probada la excepción de inepta demanda

En este orden de ideas, la Sala accederá al amparo del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del señor Vidal Amaya y, en consecuencia, dejará sin efectos el proveído de 7 de mayo de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad, para que resuelva el recurso de apelación que interpuso la entidad demandada contra el auto emitido el 21 de marzo de 2018 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín, bajo las consideraciones efectuadas a lo largo de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: Ampárase el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Bladimir Vidal Amaya, por las razones anotadas en precedencia.

Segundo: Déjase sin efectos la providencia de 7 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad.

Tercero: En consecuencia, ordénase al Tribunal Administrativo de Antioquia, que en un lapso no superior a los veinte (20) días, contado a partir de la notificación de este proveído, resuelva el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 21 de marzo de 2018 proferido por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín, con fundamento en las consideraciones del presente fallo.

Cuarto: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Quinto: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Sexto: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, envíese al Tribunal Administrativo de Antioquia el expediente 05001-33-33-011-2017-00113-00, correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Bladimir Vidal Amaya contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, para que dé cumplimiento a la orden impartida en este proveído.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Rocío Araújo OñateLucy Jeannette Bermúdez BermúdezCarlos Enrique Moreno RubioAlberto Yepes Barreiro, ausente con permiso.

1 Folios 2 a 8.

2 Proceso identificado con radicación 05001-33-33-011-2017-00113-00.

3 Folio 4 reverso.

4 Es de anotar que algunos de los hechos fueros extraídos del expediente, pues en el escrito de la tutela no se expusieron a pesar de que son relevantes para lograr una mayor comprensión de la decisión que se adoptará.

5 “ART. 13.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

"ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.”

6 “ART. 161.—Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida…”.

7 Folio 15.

8 Folios 16 a 21.

9 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

10 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”.

11 Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González.

12 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.

13 Ibídem.

14 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

15 “…Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles…”.

16 “ART. 1º—Asignación salarial mensual. Los soldados profesionales que se vinculen a las Fuerzas Militares devengarán un (1) salario mensual equivalente al salario mínimo legal vigente, incrementado en un cuarenta por ciento (40%) del mismo salario.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo siguiente, quienes al 31 de diciembre del año 2000 se encontraban como soldados de acuerdo con la Ley 131 de 1985, devengarán un salario mínimo legal vigente incrementado en un sesenta por ciento (60%)”.

17 Ver entre otras, sentencia T- 149 de 1995; T-592 del 2009; Sentencia T-426/14.

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de octubre de 2016, Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, rad. 11001-03-15-000-2016-02357-00.