Sentencia 203 de marzo 10 de 1992 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA DE CASACIÓN LABORAL

ACCIÓN DE TUTELA

COMPETENCIA CUANDO SE TRATA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

EXTRACTOS: «A primera vista el artículo 86 de la Constitución pareciera referirse indiscriminadamente a todos los jueces como competentes para conocer de la novedosa acción que allí se consagra en defensa de los derechos fundamentales sin diferenciar entre las distintas jurisdicciones —ordinaria, contencioso-administrativa, constitucional y especiales (arts. 228 y ss.)— que el ordenamiento superior establece.

Sin embargo, existen en el mismo código constitucional otras normas, de igual rango al artículo 86 como es apenas obvio, según las cuales se distribuye la competencia orgánica y funcional de los jueces. Uno de dichos preceptos constitucionales es el artículo 238 que atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de suspender provisionalmente los efectos de los actos propios de la administración pública. Esta competencia excluyente de origen constitucional que tienen los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determina que esta Sala de la Corte entienda que el “juez” al cual se refiere el último inciso del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 es necesariamente el juez contencioso-administrativo .

La acción de tutela que la Constitución prevé de manera excepcional cuando el afectado dispone de otros medios de defensa judicial, sólo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, puede ejercerse, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto 2591, “conjuntamente con la acción de nulidad y demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En estas condiciones no aparece lógico que un juez diferente al de lo contencioso administrativo conozca de la acción de tutela ejercida contra un acto administrativo, al tiempo que éste necesariamente sea el que deba conocer de la acción de nulidad o de las “demás procedentes” contra ese acto de la autoridad pública. Y cuando se trata de ejercitar autónomamente la tutela frente a un acto administrativo contra el cual procedan las acciones contenciosas pertinentes, es decir sin que el actor promueva “conjuntamente” la acción de tutela con las otras acciones a que se refiere la norma, también debe aquella instaurarse ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Otro entendimiento de la norma y por el cual se interpretara que el reglamento legal de la acción de tutela autoriza a un juez de la jurisdicción ordinaria para que suspenda un acto administrativo de carácter particular mientras se adelante el proceso contencioso-administrativo correspondiente, chocaría frontalmente con lo estatuido por la misma Constitución Política, en cuanto la promiscuidad en el conocimiento por parte de los jueces ordinarios y de los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa de la acción de tutela cuando ella se dirige contra actos administrativos, o la posibilidad de un juzgamiento simultáneo por dos diferentes jueces de un mismo acto, repugna con la distribución de competencias y el principio de especialización que supone el establecimiento de diferentes jurisdicciones. La posibilidad de juzgamiento simultáneo y paralelo por el juez competente de lo contencioso administrativo y por otro juez cualquiera podría significar que mientras el uno dispusiera la suspensión de sus efectos el otro la negara, o viceversa, con la consiguiente grave zozobra que conllevaría semejante inseguridad respecto del control de constitucionalidad y legalidad de los actos de la administración.

Resultaría evidentemente ilógico que un juez diferente al de lo contencioso administrativo, ordenara la suspensión de los efectos del acto de una autoridad pública hasta cuando el juez competente (necesariamente el de lo contencioso administrativo) decidiera de fondo, no obstante que este último haya observado ab initio que el acto que juzga no amerita la suspensión provisional por la vía contencioso administrativa. No escapa a la Sala la irregular y grave situación que se presentaría en la hipótesis de que alguien obtuviera en su favor una decisión de tutela por cualquier juez, y por ello, no obstante haber instaurado la acción de nulidad dentro de los cuatro meses que señala el artículo 8º del Decreto 2591 —aunque naturalmente sin solicitar al juez de lo contencioso administrativo la suspensión provisional del acto, que ya no necesitaría—, ante la posibilidad de un fallo final adverso tuviera interés en demorar, como sería de esperarse, el mayor tiempo posible la decisión “de fondo” en el proceso que promueva.

Por otra parte no debe olvidarse que, en principio, los actos de la administración deben ser expedidos dentro de los precisos marcos fijados por la Constitución y la ley. Sobre este punto la Sala de Casación Civil, en reciente providencia de 17 de febrero del año en curso, se pronunció en los sigulentes térmmos:

“... Como quiera que en Colombia la actividad de la administración pública es reglada y no discrecional, como norma general, los actos administrativos como manifestaciones de la voluntad del Estado han de expedirse conforme a la regulación legal y, en virtud de ello, se encuentran sujetos a control interno por parte de la propia administración por la vía gubernativa, dentro de la cual pueden ser objeto de impugnación mediante los recursos de reposición y de apelación cuando a ello hubiere lugar, de un lado; y, de otra parte, también se encuentran sujetos tales actos administrativos a control por la jurisdicción contencioso administrativa, ante la cual, si así se estima pertinente por el interesado, puede controvertirse su legalidad y obtenerse, en caso de ser demostrados los perjuicios ocasionados por una decisión afectada de ilegalidad, la indemnización que fuere del caso.

... Agrégase a lo anterior que además de los mecanismos de control ya aludidos, el Código Contencioso Administrativo establece también la posibilidad de acudir a la revocatoria directa del acto en cuestión por la propia administración, así como la de solicitar y obtener, cuando a ello hubiere lugar la suspensión provisional en el proceso administrativo”.

Dentro de esta misma línea de argumentación, cabe anotar que en los propios términos del ordinal 1º del artículo 6º del Decreto 2591, la conclusión que de allí resulta es la de que sólo es correcta la interpretación de las normas que vienen examinándose si se entiende que únicamente los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen competencia para conocer de la acción de tutela que verse sobre actos administrativos, pues para poder apreciar en concreto si existen o no otros recursos o medios de defensa judicial “en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”, es necesario que quien haga tal valoración sea el mismo juez competente para conocer de dichos medios de defensa judicial. En este caso, por aplicación del principio de la especialidad ínsito en el establecimiento de las diferentes jurisdicciones y en la expresa consagración de una jurisdicción contencioso-administrativa —y además porque así lo prevé el artículo 238 de la Constitución Nacional—, la orden judicial de no aplicar “el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso” (art. 8º del Decreto 2591/91) solamente puede ser dispuesta por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Que es mayor garantía para quien solicita la tutela que de la acción conozcan los jueces competentes por su especialidad, es algo que no remite a duda alguna. Además, no existe ningún motivo para suponer que los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa, que dentro de sus atribuciones ordinarias tienen la de suspender los efectos de un acto administrativo cuando se cumplen los requisitos exigidos por la ley para que ello proceda, vayan a abstenerse de ordenar la inaplicación del acto particular violatorio de un derecho fundamental en la situación jurídica concreta cuya protección se solicite en ejercicio de la acción tutela.

No sobra anotar que frente al eventual argumento de que la lejanía geográfica entre quien ejerce la acción de tutela y el juez de la jurisdicción contencioso-administrativa ante quien deberá elevarse la solicitud, dificultaría en algunas regiones del país la eficaz y expedita protección del derecho fundamental constitucional amenazado o vulnerado por el acto o la omisión de la autoridad pública, el propio Decreto 2591 autoriza que el ejercicio de la acción de tutela pueda adelantarse por la misma persona o por quien actúe a su nombre, por el defensor del pueblo y los personeros municipales, “por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia” (arts. 10 y 14); facilidades todas éstas para el ejercicio de la novedosa acción que compensan ampliamente el inconveniente de la eventual lejanía física entre la persona que solicita la tutela y el juez competente para concederla.

Entiende, en consecuencia, esta Sala de la Corte que no sólo por razón de la especialidad que disciplina el control jurisdiccional de los actos administrativos sino por disponerlo así expresamente el artículo 238 de la Constitución Nacional, no puede ser otro juez distinto a su propio juzgador natural quien disponga la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos».

(Sentencia de marzo 10 de 1992. Radicación 203. Magistrado Ponente: Dr. Hugo Suescún Pujols).

ACLARACIÓN DE VOTO

Los suscritos magistrados discrepan de la parte motiva de la sentencia con Radicación Nº 203 con ponencia del Magistrado Hugo Suescún Pujols, por las siguientes razones:

La acción de tutela es una institución nueva en el derecho colombiano, establecida por el artículo 86 de la actual Carta Política, que tiene como objetivo la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.

Esta acción la puede promover toda persona por sí misma o por quien actúe a su nombre, sin previo proceso y sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en que la acción se utilice para evitar un perjuicio irremediable. Se puede iniciar ante los jueces o tribunales, sin distinción alguna de su naturaleza, especialidad o jerarquía, que tengan jurisdicción en el lugar donde ocurra la violación o amenaza de los derechos constitucionales fundamentales, conforme lo dispone el artículo 37 del Decreto 2591 del 19 de diciembre de 1991, reglamentario del citado artículo 86 de la Constitución Nacional.

Acerca de la jurisdicción contencioso administrativa de que se ocupa el Capítulo 3º del Título Vll de la Carta, el artículo 238 de ella establece el principio o raíz constitucional de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

Esta es una institución muy distinta de la tutela y no se pueden confundir porque sus diferencias son ostensibles.

La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos está reglada en el C. C. A. en su Título XVll, y procede contra esta clase de actos que violen manifiestamente una norma constitucional, cualquiera de ellas, sin que sea menester que consagre derechos fundamentales como lo exige la acción de tutela, y también contra los actos de esa naturaleza que violen la ley; la acción de tutela sólo procede, se reitera, para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; la suspensión provisional de los actos administrativos requiere la existencia de una demanda ordinaria ante lo contencioso administrativo e intervención del Ministerio Público, vale decir la preexistencia de un proceso; en la acción de tutela nada de eso es necesario para su procedencia porque tiene vida jurídica por sí sola, y tiene trámite preferencial; la providencia que concede o deniega la suspensión provisional de un acto administrativo en lo contencioso tiene recurso de súplica o de apelación; las providencias por motivo de tutela no tienen súplica y las proferidas en segunda instancia deben ser remitidas a la Corte Constitucional para su eventual revisión, lo que no sucede con la suspensión contencioso administrativo.

Corresponde decir que el constituyente y el legislador han querido la inmediación de la acción de tutela, de ahí que se pueda iniciar ante los jueces, sin distinción alguna, como se dijo antes, que tengan jurisdicción en el lugar de los hechos, para evitar costos de telegramas, traslados o cualquier otra comunicación a distancia.

Finalmente, es del caso recordar que el juez no tiene funciones legislativas sino de intérprete de la ley y que so pretexto de la interpretación de ésta no se pueden crear competencias distintas a las que el legislador ha establecido.

En los términos anteriores queda expresada nuestra aclaración de voto en el asunto referenciado.

Manuel Enrique Daza Álvarez—Jorge Iván Palacio Palacio—Ramón Zúñiga Valverde.

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