Sentencia 2140 de diciembre 6 de 1990 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

VENTAS A COOPERATIVAS

OBLIGACIONES DE INDUSTRIALES

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto completo de los artículos materia de impugnación. Los artículos acusados parcialmente se subrayan en lo pertinente.

“LEY 79 DE 1988

(Diciembre 21)

Por la cual se actualiza la legislación cooperativa.

ART. 69.—Las editoriales, librerías, papelerías y las empresas fabricantes de materiales básicos de educación, los venderán a las cooperativas de educación y trabajadores de la educación a precios de mayoristas, agentes o concesionarios.

Para tales efectos, se aplicará lo establecido en el artículo 137 de la presente ley.

ART. 75.—Las cooperativas de transportes serán, separada o conjuntamente, de usuarios del servicio, trabajadores o propietarios asociados, para la producción y prestación del mismo.

PAR.—Las cooperativas de transporte en sus diferentes modalidades gozarán de los siguientes beneficios:

1. El Gobierno estimulará la constitución de cooperativas que tengan por objeto el servicio público de transporte automotor y reglamentará su campo de acción, organización y funcionamiento. Para su constitución no se exigirá la autorización previa del Instituto Nacional de Transporte o de la entidad que haga sus veces.

2. Las cooperativas en las diferentes modalidades de transporte, tendrán prelación en la asignación de rutas, horarios y capacidad transportadora, siempre y cuando estén en igualdad de condiciones con los demás interesados en la prestación del servicio.

3. Las ensambladoras de vehículos, las fábricas de llantas, y la industria en general, venderán directamente sus productos a las cooperativas de transporte en sus diferentes modalidades, a los mismos precios que tengan para sus agentes y concesionarios. Para tales efectos, se aplicará lo establecido en el artículo 137 de la presente ley.

4. Para formalizar la desvinculación de un vehículo que haga parte de una cooperativa de transporte, se requiere de la presentación previa de paz y salvo de la cooperativa a la cual el vehículo esté inscrito.

ART. 83.—Además de lo previsto en otras leyes sobre la materia, habrá lugar a la liquidación parcial de cesantías, cuando su inversión se destine a satisfacer necesidades de vivienda, a través de planes adelantados por organismos cooperativos debidamente autorizados.

PAR.—Los fabricantes de materiales básicos de construcción, clasificados como tales por el Ministerio de Desarrollo o por el Instituto de Crédito Territorial, los venderán a las cooperativas de vivienda a precios de mayoristas, agentes o concesionarios. Para tales efectos, se aplicará lo establecido en el artículo 137 de la presente ley.

ART. 137.—La industria en general y el comercio mayorista venderán directamente sus productos a las cooperativas, a precios de mayoristas, agentes o concesionarios, de acuerdo con la demanda que tengan éstas y sus asociados v a la oferta de productos existentes en el mercado.

La renuencia a cumplir la presente disposición dentro del término reglamentario, a partir de la solicitud elevada por la cooperativa, acarreará las sanciones que deberá imponer el organismo competente de conformidad con las reglamentaciones.

PAR.—El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, dictará y aplicará las normas necesarias para que la producción, comercialización y consumo de bienes y la prestación de servicios por parte de las cooperativas, apunten al objetivo social de regulación del mercado, al cual se refiere el título preliminar de esta ley.

Así mismo, este departamento administrativo reglamentará las relaciones entre el vendedor y las cooperativas compradoras, según los tipos de productos”.

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V. Consideraciones de la Corte

a) Competencia.

Dado que la acusación se dirige contra normas que forman parte de una ley de la República, la Corte es el juez competente para decidir definitivamente sobre su exequibilidad, según lo previsto en el artículo 214 de la Constitución Nacional.

b) Análisis de los incisos 1º y 2º del artículo 137.

El actor cuestiona los citados incisos sobre la base de considerar que todo deber jurídico y su sanción deben estar previamente establecidos en la ley formal que dicta el Congreso, en la ley material que excepcionalmente puede dictar el Presidente investido de facultades extraordinarias o en la regulación policiva que expidan por medio de ordenanzas las asambleas departamentales.

Es pertinente entonces analizar si los citados incisos corresponden al ejercicio legítimo de la facultad legislativa, dada la materia regulada y la forma en que fue desarrollada en la ley.

Como acertadamente lo sostiene el actor, los incisos materia de acusación integran una unidad normativa que tiene las notas esenciales de una regla de comportamiento, expresión del deber ser y una consecuencia jurídica que se deriva de la falta de adecuación de la conducta a esa formulación general, que es la sanción que impondrá la autoridad competente de acuerdo con las reglamentaciones.

La materia regulada es manifestación del derecho punitivo del Estado en cuanto a través de ella se busca regir el comportamiento de los industriales y comerciantes mayoristas, a fin de que vendan sus productos bajo determinadas condiciones a las cooperativas y la inobservancia de este deber tipificaría una contravención administrativa, erigida en beneficio del bienestar colectivo.

Ha señalado la Corte con base en una interpretación sistemática de las normas constitucionales que los artículos 23, 26 y 28 consagran los principios fundamentales que condicionan el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, para castigar aquellos comportamientos humanos tipificados en la ley, y susceptibles de reproche jurídico por atentar contra intereses estatales, sociales o individuales dignos de tutela, correspondientes a distinción bipartita de delitos y contravenciones

De los cánones citados fluye como garantía individual e intemporal, que la conducta punible, cualquiera que ella sea, debe estar definida previamente en la ley e igualmente determinada 1a sanción correlativa, pues de ellos, como lo ha señalado la Corte se desprende que:

“El principio constitucional-penal del “nullum crimen nulla poena sine lege” cubre no sólo la garantía de clarificación de la estricta, clara, expresa y preexistente legalidad punitiva sustancial descriptiva d la conducta punible, sino además idéntica exigencia en la determinación legal explícita y previa de la pena, de la autoridad competente y del debido proceso aplicable”. (Sent. 32, mayo 3/84, Proceso 1174, M.P. Manuel Gaona Cruz).

El principio de la “estricta legalidad punitiva” a que se refiere el anterior fragmento del fallo transcrito, corresponde a los siguientes criterios esenciales de normatividad:

“1. Toda norma sustancial de naturaleza punible tanto delictiva, como contravencional, disciplinario o correccional, debe ser de carácter y jerarquía constitucional o legal, o autorizada por la ley conforme a la Constitución.

2. Debe ser preexistente a la comisión del hecho prescrito como punible y estar vigente al momento en que se haya cometido.

3. Debe ser expresa, cierta, clara, nítida, inequívoca, exhaustiva y delimitativa.

4. No puede por tanto admitirse como válida cuando es implícita, incierta, ambigua, equívoca, extensiva o analógica, a no ser que respecto de esta última característica su aplicación sea para favorecer y no para desfavorecer al sindicado o condenado”. (Control y Reforma de la Constitución en Colombia. Manuel Gaona Cruz, págs. 219-220).

Si bien el artículo 28 de la Carta se refiere tan a la ley, como a la orden o decreto en que se h~ ya prohibido el hecho y determinándose la pena correspondiente, debe tenerse en cuenta que se trata de un precepto dirigido a normar la libertad individual aun en tiempo de guerra; por ello los decretos allí contemplados son, en primer 1ugar, los legislativos de estado de sitio o las órdenes por las cuales los jefes militares pueden imponer penas in continenti sin juicio previo, a fin de mantener la disciplina frente al enemigo; o en segundo lugar, los extraordinarios del numeral 12 del artículo 76, casos estos excepcionales en que la sanción puede estar determinada no en la ley formalmente considerada, sino en la orden o el decreto con fuerza de ley.

A la luz de los anteriores criterios cabe señalar que, los incisos 1º y 2º del artículo 137 no desconocen los principios fundamentales que informan el derecho punitivo, pues establecen de manera clara e inequívoca el comportamiento que debe observarse y no obstante que no se fija la sanción correlativa al deber que se impone, nada indica en la norma que ésta pueda establecerse en disposición de rango inferior a la ley.

En efecto, considera la corporación que la norma cuestionada no defiere al Presidente la facultad de señalar las sanciones que podrán imponerse, por el hecho de prescribir que si la obligación no se cumple dentro del término reglamentario se sancionará al infractor por el organismo competente “de acuerdo con las reglamentaciones”, pues tal expresión no alude a los decretos reglamentarios, sino genéricamente a las “reglamentaciones”, entendidas en su sentido gramatical, es decir, como el conjunto de reglas que rigen una materia determinada, las cuales dada la naturaleza del asunto, deben ser establecidas por la ley o decreto con fuerza de ley, pues es el legislador quien puede establecer válidamente reglas de conducta para normar la actividad de los asociados, al igual que para deducir las consecuencias jurídicas de la inobservancia de las reglas que consagra, y nada dentro del ordenamiento constitucional impide que pueda estatuirlas posteriormente mediante un instrumento normativo distinto.

De otra parte, debe tenerse en cuenta que si bien la doctrina ha señalado que es característica de la norma jurídica o regla de derecho positivo la coerción o sanción que obliga a su respeto y de la cual se ha dicho que es elemento esencial que la distingue de la regla moral o de las de usos y convenciones instituidas por el grupo social, ello no implica que el desacato a la prescripción de la ley deba tener siempre una consecuencia de orden punitivo, sino que ésta también puede ser de índole civil.

Para el caso, se considera por la Corte que las normas tienen carácter preceptivo en la medida en que establecen un deber que impone límites a ciertos empresarios para la realización de los negocios jurídicos a que aluden, siempre que se realicen con las organizaciones cooperativas en cuyo beneficio se consagran y deben prevalecer sobre las reglas de origen contractual, por no ser simplemente supletivas de la voluntad de las partes, sino imperativas, pues su finalidad va más allá de regular los intereses particulares de los contratantes. Por tanto el agraviado podrá exigir su cumplimiento y obtenerlo conforme a las leyes civiles o a las que en el futuro establezca el legislador para reprimir el incumplimiento de la obligación que consagra.

Las mismas consideraciones pueden predicarse de lo estatuido en el artículo 69, el numeral 3º del parágrafo del artículo 75 y el parágrafo del artículo 83, dado que imponen similares obligaciones a las editoriales, librerías, papelerías, empresas de materiales básicos para la educación; así como para las ensambladoras de vehículos, las fábricas de llantas, los fabricantes de materiales de construcción, en favor de las cooperativas y para efectos de su cumplimiento se remiten a lo dispuesto en el artículo 137, esto es que, en caso de renuencia, la autoridad competente impondrá la sanción de acuerdo con las reglamentaciones.

Por tanto, se desestima el cargo de inconstitucionalidad que plantea el demandante contra los preceptos analizados

c) El parágrafo del artículo 137 de la Ley 79 de 1988, la intervención económica y la potestad reglamentaria

Esta disposición es materia de glosa por dos aspectos: porque desplaza la competencia legislativa del Congreso y la reglamentaria que corresponde al Presidente de la República, al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.

Por virtud del precepto cuestionado ha dispuesto el legislador que el citado Departamento Administrativo dictará las normas necesarias para que la producción, comercialización, distribución y consumo de bienes y la prestación de los servicios por parte de las cooperativas, apunten al objetivo de regulación del mercado al cual se refiere el título preliminar de la ley.

El título preliminar de la ley define como propósito de esta “dotar al sector cooperativo de un marco propicio para su desarrollo, como parte fundamental de la economía nacional” y luego señala los objetivos que a través de ella se persiguen para el apoyo, fortalecimiento y estímulo de las organizaciones cooperativas.

Dentro de este mismo título se declara de interés común la promoción, protección y el ejercicio del cooperativismo como sistema eficaz para contribuir a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso, a la racionalización de las actividades económicas y a la regulación de tarifas, tasas, costos y precios en favor de las clases populares.

Por tanto, al logro de los postulados reseñados deben dirigirse las normas que dicte el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, las cuales, dada la materia a regular, tendrían un carácter marcadamente intervencionista en el manejo de la gestión económica que realizan las cooperativas. Estas según la ley, son organizaciones de derecho privado, sin ánimo de lucro, que cumplen actividades de interés social, mediante la producción o distribución de bienes o servicios, en beneficio de sus asociados y de la comunidad en general.

Analizado el inciso primero del parágrafo del artículo 137 en armonía con el título preliminar, se infiere con toda claridad que el legislador le ha conferido al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas la potestad que le reservó el constituyente en el artículo 32, pues lo faculta simplemente para dictar el mandato de intervención en todas las fases del proceso económico que realizan las cooperativas, sin que exista norma que precise el alcance de dicha intervención; se trata de una atribución de competencia a quien no puede ser destinatario de ella.

La norma impugnada como se ha dicho sólo define los perfiles filosóficos y jurídicos que trazó el constituyente para la intervención económica, pues si bien tal mandato no tiene que adoptarse por una ley sujeta a formalidades especiales, sí debe ser explícito, claro, inequívoco, concreto y delimitado en su ámbito, extensión, medios y el grado en que debe realizarse la intervención, sin perder de vista las finalidades para las cuales están autorizadas las restricciones a la libertad de empresa y la iniciativa privada y sin menoscabo de la amplitud que debe tener el ejercicio de tales atribuciones, como mecanismo regulador de fenómenos económicos esencialmente cambiantes. Sólo así se garantiza que la potestad de intervenir que es exclusiva del legislador, se trasladó al Ejecutivo, mediante un sistema no autorizado en el Estatuto Fundamental.

En el caso que ahora juzga la Corporación, el legislador se ha limitado a trasladar su competencia al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas para dictar normas con fines de intervenir el proceso económico del sector cooperativo, lo que sólo puede ocurrir por mandato de la ley formal o por decreto ley expedido por el Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias precisas y pro-tempore, pues la reforma constitucional de 1968 eliminó la prohibición que existía en ese sentido.

Es conclusión lógica de lo anterior, que el parágrafo del artículo 137 acusado es contrario al artículo 32 de la Constitución Nacional; por tanto, habrá de declararse inexequible.

El inciso 2º del mismo parágrafo, también es objeto de impugnación, por atribuir al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, la facultad de regular las relaciones jurídicas entre vendedores y compradores cuando éstos sean las cooperativas y el acto jurídico verse sobre la adquisición de ciertos bienes o productos.

La potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de la ley corresponde, como ya se dijo, al Presidente de la República según lo previene el artículo 120-3 de la Carta Fundamental, facultad que debe ejercer con la refrendación del Ministro o Jefe del correspondiente Departamento Administrativo conforme a la naturaleza del asunto.

No puede entonces el legislador asignarle esta competencia a un Departamento Administrativo sin infringir el artículo 120-3 Superior, pues si bien ésta es una función administrativa del Presidente en cuanto su ejercicio propende a la cumplida ejecución de las leyes y podría por tanto ser delegada de acuerdo con lo previsto en el artículo 135 de la Constitución, en los ministros y jefes de Departamento Administrativo, como jefes superiores de la administración, la vía adecuada no es la que adopta el precepto sub-examine, ya que la ley sólo puede señalar la función que puede ser delegada y al Presidente compete, en desarrollo de esa autorización, determinar el delegatario de ella dentro de los organismos señalados. Por tanto, para que la anotada transferencia de competencia tenga validez constitucional debe cumplirse con esos presupuestos.

No olvida la Corte que en ocasiones anteriores ha admitido que las entidades administrativas tienen cierta facultad de reglamentación, que en manera alguna se confunde con la potestad reglamentaria que el artículo 120-3 otorga al Presidente, en tanto que se limita a ordenar la organización interna de sus dependencias para la efectiva prestación de los servicios públicos que les confía la ley.

Sin embargo, la facultad de reglamentación que confiere el precepto sub-examine no permite darle este entendimiento, ni siquiera el de haberse otorgado indebidamente la potestad reglamentaria que compete al Presidente, puesto que en esencia implica regular las relaciones entre los comerciantes e industriales (vendedores), y las cooperativas, como compradoras, esto es la facultad de expedir las normas que de manera general deben regir este tipo de negocios mercantiles y por ello implica el desplazamiento de una atribución propia del legislador, con quebranto del artículo 76-2 de la Constitución Nacional.

Conforme a las reflexiones anteriores, se procederá a declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 137 de la Ley 79 de 1988.

VI. Decisión

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto de la Viceprocuradora General de la Nación.

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES los siguientes preceptos de la Ley 79 de 1988:

1.1. El artículo 69,

1.2. El numeral 3º del parágrafo del artículo 75,

1.3. El parágrafo del artículo 83,

1.4. Los incisos 1º y 2º del artículo 137.

2. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 137 de la ley citada.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

(Sentencia Nº 184, diciembre 6 de 1990. Expediente 2140. Magistrado Ponente: Dr. Rafael Méndez Arango).

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