Sentencia 2143 de febrero 4 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 2143

Consejero Ponente:

Dr. Miguel González Rodríguez

Acción de nulidad contra el numeral 1º del artículo 9º del Decreto 1096 de 25 de abril de 1991.

Actor: José del Carmen Cárdenas Sánchez

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro de febrero de mil novecientos noventa y tres.

I. El ciudadano y abogado José del Carmen Cárdenas Sánchez, obrando en su propio nombre, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demanda ante esta corporación la nulidad del numeral 1 del artículo 9º del Decreto 1096 de 25 de abril de 1991, expedido por el Presidente de la República y “por el cual se asignan competencias a las dependencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.

La disposición acusada reza:

“ART. 9º—El subdirector de prestaciones económicas es competente para:

“1. Autorizar las exoneraciones de que trata el artículo 21 del Decreto 118 de 1957”.

(...).

CONSIDERACIONES:

Precisa inicialmente hacer referencia a la índole del decreto acusado, dada su fundación en el ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución (la entonces vigente) y la afirmación del actor en el sentido de que pese a ella se trata de un acto administrativo expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria que le otorgaba aquella Carta en su artículo 120, ordinal 3.

El encabezamiento del Decreto 1096 de 1991, al cual pertenece la disposición acusada, dice así:

“Por el cual se asignan competencias a las dependencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.

“El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere la Constitución Política y en especial las que le otorga el ordinal 21 del artículo 120 y el artículo 97 de la Ley 50 de 1990,

“DECRETA:”

Este decreto prescribe en su artículo 2º que

“Las competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo señalado en el Decreto 1422 de 1989, y las demás normas sobre la materia, son las siguientes:”.

A continuación, del artículo 3º a 23 señala las competencias del ministro, viceministro, secretario general, de los directores generales y de los subdirectores, de jefes de división y de sección, de los directores regionales y de los inspectores de trabajo y seguridad social.

Del texto del ordinal 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, se desprende que la fijación de la estructura de la administración es de competencia del Congreso, facultad que no se agota con la simple creación de ministerios y departamentos administrativos, sino que comprende también el señalamiento de las diversas dependencias que los integran y de sus funciones, siendo ésta, además, la práctica administrativa usual al respecto, como es igualmente usual que el Congreso delegue esta atribución en el gobierno mediante el mecanismo de las facultades extraordinarias.

El Decreto 1422 de 1989, reiteradamente citado en el Decreto 1096 de 1991, es justamente uno de aquéllos. Por él se establece la estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y se determinan las funciones de sus dependencias. Y por éste, la administración, haciendo uso de la facultad que le otorgaba el ordinal 21 del artículo 120 de la anterior Carta Política (hoy se la da la nueva Constitución en el num. 14, art. 189) señala las funciones no de las dependencias del ministerio —atribución del Congreso— sino las de sus funcionarios, en una correcta aplicación del referido ordinal 21.

De allí que la doctrina nacional mayoritariamente se incline con justa razón por clasificar a los decretos que el presidente expida en ejercicio de esta función, como “ejecutivos”, y no reglamentarios como los que expide con fundamento en el ordinal 3 del artículo 120, pues salta a la vista al observar el contenido de las normas que en aquella virtud expide, que no son propiamente “para la debida ejecución de la ley” como lo manda ésta última preceptiva constitucional, sino que mediante ellas se asume la función para el giro normal y corriente de los asuntos administrativos a que se refiere el citado ordinal 21.

Pero que el Decreto 1096 de 1991 no era reglamentario, sino ejecutivo, no significa que no tenga un límite. En efecto, éste lo fija la misma disposición constitucional —ordinal 21 del artículo 120— cuando expresa que las funciones que en ella se consignan deben al ejercitarse sujetarse a las leyes a que se refiere el ordinal 9 del artículo 76 de la misma obra.

De otra parte, en el mismo decreto impugnado se previene que las competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social son las que en él se indican de conformidad con las señaladas en el Decreto 1422 de 1989 (expedido éste con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para reformar la organización administrativa y la estructura del aludido ministerio) y las demás normas sobre la materia, que, de igual manera, no pueden entenderse sino como del mismo nivel, es decir, legal.

Dentro de estos parámetros normativos, y muy seguramente, teniendo en cuenta también que el numeral 8 del artículo 5º del Decreto-Ley 1422 de 1989 señala como competencia del Ministerio de Trabajo la función de “determinar las dependencias competentes para el cumplimiento de las funciones que le están atribuidas por la ley al ministerio”, el gobierno estimó procedente asignar al subdirector de prestaciones económicas del citado ministerio la función de “autorizar las exoneraciones de que trata el artículo 21 del Decreto 118 de 1957”, suponiendo quizás que esta norma se encontraba vigente.

Ciertamente, esta última norma permitió al Ministro de Trabajo exonerar del pago del subsidio familiar a los patronos que demostraran que su erogación ponía en peligro la estabilidad económica de su empresa. Esta facultad fue, por virtud del Decreto-Ley 062 de 1976 que modificó la organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, trasladada a la división de estudio y control de la seguridad social de este ministerio. Allí se dispuso, en el artículo 28, literal f), que correspondía a esta división “aprobar o importar previo concepto de a oficina de planeación y economía laboral, las solicitudes de las empresas en lo referente a exoneración del pago de subsidio familiar y de los aportes del Servicio Nacional de Aprendizaje”.

Esta disposición fue luego declarada inexequible por la H. Corte Suprema de Justicia en fallo de 12 de agosto del mismo año de 1976 (Gaceta Judicial, tomos CLII y CLIII números 2393 y 2394, págs. 490 a 496).

Así las cosas, se tiene que el Decreto 1096 de 1991 pretende redistribuir una competencia inexistente; y de acuerdo con la ya señalada preceptiva del ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución de 1886, que, valga la reiteración, se mantiene con ligeras variaciones en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política de 1991, ello desborda el marco diseñado en el Decreto-Ley 1422 de 1989 en donde no aparece en ninguno de sus preceptos atribuida esta función al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cono tampoco aparece en ninguna otra norma legal.

Por el contrario, y a este propósito, la Corte Suprema de Justicia en el fallo citado adujo que con posterioridad al Decreto Legislativo 118 de 1957, las leyes 58 de 1963 y 56 de 1973 en sus artículos 5º y 15, respectivamente, impusieron la obligación a los patronos con capital superior a $ 50.000 de pagar el subsidio familiar sin contemplar posibilidad alguna de exoneración.

Le asiste, pues, razón el actor en lo concerniente a esta censura sobre incompetencia, motivo más que suficiente para que esta Sala decrete la nulidad del precepto acusado, ya que en su consagración quebranta el Decreto-Ley 1422 de 1989, el ordinal 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, vigente al momento de su expedición y el mismo ordinal 21 del artículo 120 de esta codificación, y, desde luego, resulta incompatible con el vigente numeral 14 del artículo 189 de la Constitución de 1991.

Ante la prosperidad de este cargo, se hace innecesario el examen de los demás.

Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE LA NULIDAD del numeral 1 del artículo 9º del Decreto 1096 de 25 de abril de 1991, expedido por el Presidente de la República.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social y archívese el expediente.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cuatro de febrero de mil novecientos noventa y tres.

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