Sentencia 2145 de noviembre 29 de 1990 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

INTERVENCIÓN EN EL BANCO EMISOR

COMO ATRIBUCIÓN PROPIA DEL PRESIDENTE

EXTRACTOS: «Norma acusada. Para mayor ilustración a continuación se transcribe el texto completo del artículo 18 y se subraya el literal materia de impugnación:

LEY 74 DE 1989 

(Diciembre 21)

Por la cual se dictan normas sobre inversión extranjera en el sector financiero y se dictan otras disposiciones.

“Artículo 18.—Además de los recursos señalados en el artículo 4º de la Ley 117 de 198S, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras contará con los siguientes:

a) El producto de la recuperación de activos realizados por el Fondo con los préstamos que obtuvo del Banco de la República, cuya amortización y servicio asume el Gobierno Nacional, de acuerdo con el artículo 16 de esta ley.

b) Un aporte de dos mil millones de pesos ($ 2.000.000.000) anuales que efectuará el Banco de la República en el término de tres (3) años.

c) Las primas por concepto de seguros de depósito.

..................................

b) La intervención que autoriza la Constitución Política.

1. El principio intervencionista fue consagrado en nuestro ordenamiento constitucional por virtud de la enmienda constitucional de 1936, como una posibilidad para el Estado de intervenir en la explotación de las empresas públicas y privadas. La reforma de 1968 modificó el concepto de Intervención dándole carácter imperativo, pero condicionándola a la autorización previa del legislador, quien debe calificar la necesidad y oportunidad de la intervención y señalar el sector que será objeto de ella, y le fijó como objetivos la racionalización y planificación de la economía a fin de lograr el desarrollo integral.

De la misma manera señaló el constituyente como finalidad de la gestión interventora del Estado dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular.

La facultad de intervención en las condiciones establecidas incluye todas las fases del proceso económico, vale decir, comprende la producción, distribución, utilización y el consumo de bienes.

2. De igual manera la enmienda Constitucional de 1968 transformó la función de inspección necesaria sobre los bancos de emisión y demás establecimientos de crédito que correspondía al Presidente, asignando a éste la de ejercer como “atribución constitucional propia”, “la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en la actividad de personas naturales y jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado” (art. 120-14 C.N.), modalidad de intervención que, según lo muestra el que el Constituyente haya juzgado necesario contemplarla y autorizarla en una norma acuñada al efecto, no es la misma prevista en el artículo 32 de la Constitución Nacional ni está llamada a ejercitarse de la misma manera que ésta. Por ello se radicó en la órbita exclusiva de competencias del Presidente. Respecto de ella ha considerado la jurisprudencia de la corporación que tal como fue asignada la atribución, este tipo de intervención no requiere de ley previa pues el precepto desplaza al Ejecutivo la competencia plena en estos dos casos, y el destinatario de la facultad está habilitado para desarrollarla mediante decretos que han sido denominados por la doctrina y la jurisprudencia como “reglamentos constitucionales autónomos”, es decir, independientes de la ley.

Cabe observar, sin embargo, que tratándose de la intervención respecto de las personas que manejan el ahorro privado, ella fue circunscrita por el propio constituyente a las “actividades” de dichas personas y entonces es preciso distinguir que por tratarse de materias estrechamente vinculadas al régimen monetario o soberanía monetaria del Estado, que corresponden al Congreso en nuestro Estado de Derecho, la facultad asignada al Ejecutivo no puede tener el efecto de inhibir o excluir la competencia del legislador para la regulación jurídica del dinero, entendiendo por tal, no sólo la moneda sino también los sucedáneos de ésta, como los depósitos bancarios en cuanto permiten acumular valor y son susceptibles de se ahorrados; ni para legislar sobre el crédito.

Dijo la Corte al respecto:

“...porque el artículo 120, ordinal 14 de la Carta, defiera al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la atribución constitucional de intervenir en las actividades de las personas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, no puede pensarse ni admitir que la voluntad del constituyente llegase hasta el extremo de excluirlas del vigor y la fuerza de las leyes a las que en todo momento deben sometimiento colectivo, incluso a las que prevén la intervención general en la economía de acuerdo con el artículo 32 de la Carta; tal idea sería absurda y a ese extremo llegaría la argumentación del actor de aceptarse su fundamentación, por lo que se descarta.

Tampoco cabe restricción, en el punto que se estudia, a la facultad legislativa en razón de las atribuciones constitucionales del Ejecutivo que se señalan, puesto que éste las conserva plenamente pero sólo sobre las actividades propias que indica con claridad el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, que son precisamente las actividades profesionales de las personas que manejan el ahorro privado”. (Sentencia Nº 56 de junio 9 de 1987 M. P. Fabio Morón D.).

En el mismo sentido se pronunció la corporación cuando declaró exequibles algunas normas de la llamada ley de la reforma urbana, acusadas de desconocer la facultad del Presidente para intervenir en las actividades de las entidades que manejan el ahorro privado, al reiterar, con fundamento en la sentencia de junio 12 de 1969, que las regulaciones sobre cuestiones monetarias, cambiarias y crediticias constituyen ejercicio de atributos de soberanía del Estado confiados al legislador. Puntualizó la Corte:

“...lo que hace el legislador en el inciso 4º del artículo 44 de la Ley 91 de 1989, es precisamente señalar una de las tantas actividades que pueden realizar las personas que manejan, aprovechan o invierten fondos provenientes del ahorro privado en sus manifestaciones financieras, como es la de la vivienda, sin que el Ejecutivo se vea limitado en dicha competencia interventora, pues es sobre aquella actividad, que se regula en forma general, sobre la cual puede intervenir hasta tanto y en cuanto lo estime “necesario” siempre dentro de las regulaciones de la Carta”. (Sentencia Nº 59 de septiembre 21 de 1989 M. P. Hernando Gómez O.).

3. No ocurre lo mismo en lo atinente a la potestad presidencial de intervenir en el Banco de Emisión, en este momento el Banco de la República, pues a su respecto la facultad de intervención es integral y no circunscrita al haz funcional y de actividad del banco —salvo la que se relaciona con la emisión y las conexas a ella referidas a las leyes marco con fundamento en las cuales el Presidente disciplina el sistema de cambios (arts. 76-15 C.N., 120-22 C. N.)—, porque también es susceptible de alcanzar al Banco en cuanto tal, es decir, como persona jurídica u organismo.

Respecto de la potestad de intervención en el Banco de la República otorgada al Presidente, señaló esta Corporación:

“En relación con el Banco de Emisión que hoy por disposición de la ley acusada, es el Banco de la República, en términos generales, la “intervención necesaria” del Presidente de que habla el texto constitucional, no puede ser otra que la adecuada al ejercicio de la función de emisión que le ha encomendado el Congreso y al consecuente desarrollo por este medio de una correcta política monetaria, sobre las bases señaladas para ello por el legislador. En consecuencia corresponde al Presidente de la República de modo privativo, dictar reglas tales como las concernientes a su naturaleza jurídica peculiar, su organización, sus funciones, sus directivas, su patrimonio y el régimen legal de sus funcionarios. En estos aspectos no procede el ejercicio de la función legislativa por el Congreso; cualquier intromisión de éste quebranta el precepto constitucional y hace inexequible el acto”. (Sentencia de 14 de diciembre de 1973 M. P. Dr. Eustorgio Sarria —subraya la Corte—).

Lo anterior indica entonces que la intervención reservada al Presidente, cuando se trata del Banco Emisor, en contraste con lo que la misma disposición (120-14 C.N.) le atribuye en relación con “las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto, el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”, alcanza no sólo a la actividad del banco sino también a su propia entidad de sujeto de derecho, no sólo a su plexo funcional sino igualmente a su estructura como ente. A su propósito entonces, la intervención puede ser tanto material como subjetiva, esto es, referirse, ya al organismo, ya a su despliegue operativo.

4. La disposición acusada constituye clara intervención en el manejo del patrimonio del Banco de la República, dado que no se trata de una orden de emisión que sería, ella sí, expresión del ejercicio de la soberanía monetaria por parte del Congreso, pues ello no está explícito en la norma. Por el contrario, una mirada al historial legislativo indica que la voluntad del legislador fue la de intervenir el patrimonio del Banco de la República, invadiendo, por consiguiente, mediante la ley, un territorio reservado al reglamento constitucional autónomo.

Así lo hace ver el demandante, quien, para ponerlo de presente, acude a la ponencia para primer debate que se publicó en los anales del Congreso del lunes 24 de octubre de 1988, en la cual el H. Representante Agudelo Villa explicó:

“Se justifica el aporte del Banco de la República para fortalecer el Fondo de Garantías, si se tiene en cuenta que él no puede estar ausente de las labores de estabilidad y saneamiento del sector financiero que corresponde al fondo, siendo la cabeza del sistema; y si se repara en las cuantiosas utilidades que recibe el Emisor, por las emisiones que realiza”. (Anales del Congreso Nº 139 lunes 24 de octubre de 1988, pág. 15).

Esta cita descarta la interpretación de que se trata de una orden de emisión para capitalizar el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, y reafirma que, como lo anota con acierto el actor, mediante el precepto se dispone del patrimonio del Banco de la República, ejerciendo atribución propia de quien tiene la facultad privativa de intervenir en él, conforme lo tiene proclamado esta Corte como intérprete del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional.

5. No puede compartir la Corte las apreciaciones de la Procuraduría conforme a las cuales la norma en comentario carece de sentido por virtud de la nacionalización del banco, pues equivaldría a aceptar que en razón refleja e indirecta de un mandamiento de la ley pueda ser derogada, modificada o suspendida, la observancia de un precepto fundamental.

Considera la Corte importante hacer referencia a la fallida reforma constitucional de 1979, pues ésta suprimió el ordinal 14 del artículo 120, radicó nuevamente en cabeza del Congreso las facultades de intervención en él previstas e introdujo las modificaciones correspondientes en los artículos 76 y 120 de la Carta, a fin de que la intervención en el Banco Emisor se realizara por el Presidente con arreglo a una ley marco a través de la cual el Congreso se encargaría de trazar pautas y lineamientos a la acción del Ejecutivo.

Con fundamento en el anterior precedente interesa señalar que se requeriría de una reforma constitucional para que se reubicara la atribución de intervenir en el patrimonio del Banco Emisor y en las actividades de las personas que manejan ahorro privado a objeto de radicarla en el dominio de la ley formal, y que admitir el criterio de la Procuraduría equivaldría a poner en vigor por vía jurisprudencial una enmienda constitucional decaída, tanto como considerar legítima la subordinación de los reglamentos constitucionales autónomos a la ley, cuando la doctrina y la jurisprudencia más dignas de crédito, enseñan que las competencias que aquéllos desarrollan no exigen el tamiz de la ley ni habilitación legislativa previa, porque tienen jerarquía normativa propia, paralela a la de la ley en el sentido de que no pueden interferirla ni ser interferidos por ésta. Por el contrario, en este supuesto se impone reafirmar que está vedado al Congreso invadir el ámbito de las competencias autónomas que corresponden al Ejecutivo, y que, si una ley formal transgrede ese principio, deviene inconstitucional.

6. De otra parte es forzoso considerar que la potestad de intervención se refiere al Banco de Emisión, esto es al aspecto público de la gestión, independiente del carácter de la entidad a la cual se le haya confiado, de tal manera que no es de recibo señalar que por efectos de la nacionalización del Banco de la República la intervención se hizo imposible porque no es lógico intervenir en lo propio. Lo que ocurre es que para lograr los propósitos intervencionistas el Estado se puede valer de sus propios medios y recursos, dado que en virtud del proceso de transformación del Estado intervencionista que se consolidó en 1936, el Estado abandonó su condición de espectador del desarrollo, para cumplir un papel activo y fundamental en la promoción del mismo, no sólo indirectamente en el campo normativo mediante el señalamiento de parámetros y pautas a la acción económica de los particulares, sino mediante uno más intenso y directo, realizando actividades de producción de bienes y servicios, de inversión y financiamiento, que implica la afectación del capital del Estado a una determinada actividad que repercute en el proceso económico.

Al respecto señaló la Corte:

“Pónese de resalto que según el artículo 32 constitucional es a la ley a la que le corresponde determinar las formas de la intervención del Estado en el proceso económico y en el control de las actividades privadas de dicho proceso, sin perjuicio de que por mandato suyo el Estado se valga del Estado para poder cumplir los cometidos de la intervención, es decir, de que por medio de la ley el Estado acuda a su organización administrativa para ejercer y hacer posible la intervención, con tal que se respete la libertad de empresa, la iniciativa privada y la propiedad privada”. (Sentencia Nº 33 de mayo 27 de 1982 M. P. Manuel Gaona Cruz).

Aclárase lo anterior, en el sentido de que por tratarse del Banco de la República, el cual conforme a las normas orgánicas que definen su naturaleza y estructura es el Banco Emisor, la intervención es atribución propia del Presidente y por tanto la disposición de sus fondos para apoyar el sistema financiero a través del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, no requiere de ley previa que la autorice, como lo tiene bien establecido la jurisprudencia de esta corporación en los fallos citados atrás a cuyas enseñan zas se acomoda el presente pronunciamiento.

Así las cosas, habrá de declararse la inexequibilidad del literal b) del artículo 18 de la Ley 74 de 1989, por cuanto el legislador invadió la competencia del Ejecutivo y consecuencialmente violó los artículos 2º, 55, 78-2 y 120-14 del Estatuto Fundamental.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE, por ser contrario a la Constitución Nacional, el literal b) del artículo 18 de la Ley 74 de 1989, que dice:

“b) Un aporte de dos mil millones de pesos ($ 2.000.000.000) anuales que efectuará el Banco de la República en el término de tres años”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

(Sentencia Nº 181, noviembre 29 de 1990. Expediente 2145, Magistrado Ponente: Dr. Rafael Méndez Arango).

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