Sentencia 21569 de diciembre 5 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación 25000-23-26-000-1999-1950-01 (21.569)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Departamento del Cesar

Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., cinco de diciembre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

1. Las pretensiones.

El 21 de julio de 1999, en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, el apoderado del departamento del Cesar, formuló las siguientes pretensiones:

“1. Declarar que el Ministerio de Hacienda y Crédito pagó las cuotas partes mensuales de las transferencias a que tiene derecho el departamento del Cesar en cada liquidación anual y la cuota parte de reserva o de reaforo morosamente, según se determinó (sic) en el transcurso del proceso por los señores peritos.

2. Condenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que pague a favor del departamento del Cesar, el valor del lucro cesante por el pago tardío de los dineros percibidos por el demandante, en relación con las transferencias pagadas hasta la fecha, con respecto a los años de 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999 habida consideración de los términos señalados en la Ley 60 de 1993 para el respectivo pago, y el efectivo giro, de conformidad con el experticio efectuado por los señores peritos.

3. Condenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que pague a favor del departamento del Cesar, el valor del lucro cesante y/o costo de oportunidad —intereses de mora— de los dineros percibidos por concepto del contrato por el uso del espectro electromagnético en comunicaciones telefónicas —telefonía móvil celular (TMC)— Teniendo en cuenta que dichos valores debieron ingresar al departamento, estricto (sic) sensu, durante la ejecución del presupuesto de 1994, y concretamente a partir del mes de mayo de 1994 —todo ello de conformidad con las apreciaciones de la Corte Constitucional en el referido fallo C-423 de septiembre 21 de 1995, teniendo en cuenta para la mora el término en que efectivamente ingresaron y/o ingresen los dineros al departamento.

4. Ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público proceda al pago del capital aún insoluto por concepto de las transferencias que corresponden al municipio demandante del uso del espectro electromagnético en la telefonía móvil celular (TMC), habida consideración de que los pagos efectuados hasta la fecha han abonado en primer término los intereses debidos y en segundo término el capital adeudado por el Estado central (sic) y ello en el entendido de que al comenzar la entrega de los dineros con 5 meses de retraso a lo ordenado por la Corte Constitucional, en relación con el primer período (septiembre-octubre de 1995) y así sucesivamente con relación al segundo por cada año calendario (...)” (fls. 8 a 9, cdno. 1).

(...).

II. Consideraciones de la Sala

Antes de abordar el fondo del asunto, como cuestión procesal previa la Sala definirá la procedencia de la acción de reparación directa.

Dos situaciones distintas se ponen a consideración de esta corporación que imponen su examen separado frente a la procedencia de la acción de reparación directa.

Un primer grupo de pretensiones (primera y segunda) hace relación a los intereses por mora en el pago de las cuotas partes de las transferencias y de la cuota de reserva o reaforo como consecuencia del pago tardío de las mismas. En este evento resulta procedente la vía de la acción de reparación directa (CCA, art. 86) como instrumento para desatar la controversia, en tanto proviene de una omisión no traducible en un acto administrativo justiciable mediante el contencioso de plena jurisdicción (art. 85, eiusdem).

Una segunda situación se presenta respecto del lucro cesante reclamado por concepto de telefonía móvil celular. Aquí el petitum tampoco comporta reproche a la legalidad de acto administrativo alguno, como que el demandante se limita a endilgar un supuesto incumplimiento de la orden de la Corte Constitucional, contenida en la Sentencia C-423 de 1995, de incluir en el concepto de ingresos corrientes del presupuesto, las sumas recibidas por concepto de telefonía celular.

Nótese que los reclamos derivan de omisiones reprochadas al momento de elaborar el proyecto de presupuesto. En efecto, según el escrito de la demanda el gobierno nada hizo para efectuar la respectiva adición presupuestal en 1995 y para modificar la ley de presupuesto de 1996 “ello significa que las cuotas habrán de recibirse en forma extemporánea y con varios meses de retraso a lo previsto por la Corte Constitucional”.

De modo que la formulación de las pretensiones se hace estribar en actividades u operaciones administrativas y, como expresamente afirma el demandante, no en actos administrativos. Esta circunstancia justifica que la Sala entre a estudiar de fondo el asunto (1) .

Sobre el fondo la Sala se ocupará únicamente de los asuntos objeto de recurso, a saber: i) La excepción de caducidad; ii) La participación del departamento en el situado fiscal; iii) La participación en los ingresos corrientes de la Nación: el caso particular de la telefonía móvil celular. En otros términos, los demás puntos objeto de la controversia, como quiera que no fueron replicados en el recurso no serán estudiados en esta instancia.

1. La excepción de caducidad.

La competencia del ad quem se contraerá al estudio de la caducidad de la acción respecto de la responsabilidad patrimonial endilgada a la entidad demandada por la mora en que, de acuerdo con el escrito de demanda, incurrió, al pagar las partidas correspondientes a las cuotas mensuales y al reaforo de los ingresos por situado fiscal estimados en las vigencias 1993 a 1999, así como al estudio de fondo de tales pretensiones, en el evento en que dicho fenómeno no hubiere operado.

Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción por el no ejercicio de determinadas acciones judiciales en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho, frente a la consideración del fenómeno de la caducidad.

Al momento de interponerse la demanda, ya estaba vigente la modificación introducida al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, establece para intentar la acción de reparación un término de dos años, contados “a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa” (se destaca).

Así, el inicio del término para intentar la acción comienza a partir del día siguiente de la ejecución del hecho, omisión u operación administrativa, ocupación temporal o permanente del inmueble y solo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde el día siguiente en que produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo (2) .

En relación con las omisiones, el término para intentar la acción debe empezar a contarse desde el día siguiente en que se vence el plazo establecido para el cumplimiento de la obligación omitida, pero si de lo que se trata es de reclamar la indemnización de perjuicios derivados del cumplimiento tardío de una obligación, el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento de su solución, “toda vez que es a partir de ese momento cuando se consolidan el perjuicio y el interés para demandar” (3) .

Ahora, es cierto que en los eventos en que una actuación administrativa se surta en varios actos, la causa del daño se puede derivar del proceso en sí, evento en el cual el término para accionar se contará desde el día siguiente en que este se haya agotado, o puede derivarse de una actuación particular dentro de ese trámite y, en tal caso el término se contará desde el día siguiente en que el mismo se produzca.

Cuando el daño por el cual se reclama indemnización proviene de una conducta omisiva de la administración, la prolongación en el tiempo de la actitud omisiva, característica que es connatural a la omisión, no conduce a concluir la inexistencia del término para intentar la acción; en este evento, tal término empezará a contarse a partir del día siguiente en que se consolidó la omisión, es decir, del momento en el cual se puede predicar el incumplimiento de un deber por parte de la administración, según lo manda el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

La doctrina ha desarrollado las características propias de esta figura para intentar delimitarla y diferenciarla con la prescripción extintiva de corto plazo. La caducidad, a diferencia de la prescripción, no admite suspensión salvo la excepción consignada con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez.

Ahora, en situaciones similares la Sala ha dejado en claro, en criterio que hoy se reitera, que:

“no cabe duda que no se pretende, en este caso, la nulidad de actos que reconocen prestaciones periódicas, evento en el cual la acción no caducaría, según lo previsto en el inciso 3º de la norma citada. Se trata, en efecto, de pretensiones referidas a la declaración de responsabilidad de la Nación por el perjuicio causado como consecuencia de una omisión administrativa. Por otra parte, tampoco puede considerarse aplicable el criterio adoptado por esta corporación respecto de la posibilidad de formular las acciones contencioso administrativas en cualquier tiempo, cuando el objeto del litigio estaba constituido por bienes estatales imprescriptibles e inenajenables (4) —criterio recogido actualmente en la Ley 446 de 1998 (CCA, art. 136, num. 8º)—, dado que si bien los dineros que debe transferir la Nación a favor de las entidades territoriales, por concepto de su participación en los ingresos corrientes de aquella, pueden ser considerados bienes fiscales y, por lo tanto, imprescriptibles, conforme al numeral 4º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil —declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-530 de 1996—, es evidente que no constituyen bienes inenajenables (5) , condición que, por lo demás, en ningún caso, podría predicarse del dinero” (6) .

Por manera que a la fecha de presentación de la demanda, esto es, 21 de julio de 1999, no había operado la caducidad en relación con las acciones dirigidas al reconocimiento de los perjuicios causados al departamento del Cesar, por la mora en el pago de las partidas correspondientes a su participación en los ingresos corrientes de la Nación en las vigencias correspondientes a 1997 (parcialmente), 1998 y 1999.

En otros términos, operó la caducidad respecto de las pretensiones referidas al reconocimiento de los perjuicios causados por el pago retardado de las partidas correspondientes a situado fiscal, respecto de las que fueron giradas al departamento del Cesar con anterioridad al 21 de julio de 1999.

2. La participación de los departamentos en el situado fiscal.

La participación de los departamentos en el situado fiscal está prevista a nivel constitucional en el artículo 356 (7) de la Carta y la propia Constitución define a los ingresos corrientes, para los efectos del canon citado, como aquellos “constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital” (art. 358, eiusdem).

En desarrollo de lo ordenado por el artículo 356 superior, se expidió la Ley 60 de 1993 (hoy derogada por L. 715/2001), que en su artículo 19 establecía que la transferencia de los recursos del situado fiscal se haría directa y efectivamente a los departamentos y distritos, de acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto, o directamente a los municipios, previo el cumplimiento de las condiciones y términos señalados en la presente ley, mediante giros mensuales del Ministerio de Hacienda. El parágrafo del mismo artículo igualmente prescribió que para los efectos del giro del situado fiscal a los departamentos, distritos y municipios, el programa anual de caja, debía hacerse sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto y que dichos giros se debían efectuar en los cinco últimos días de cada mes y recibirse en la entidad territorial a más tardar el último día hábil del mismo, en cuentas especiales destinadas a salud y educación.

Sobre el alcance de este precepto la Sala ha sostenido en forma reiterada que:

“De la norma transcrita se desprende que, respecto de las partidas correspondientes al mayor valor de los ingresos corrientes que hubiere sido necesario realizar, las transferencias se efectuaban en las vigencias presupuestales siguientes. En el caso del situado fiscal, al que se refiere el artículo 356 de la Constitución Política, para los departamentos, los mayores o menores valores se pagaban mediante giros mensuales, dado que el programa anual de caja se realizaba sobre el 100% del aforo, conforme al parágrafo primero del artículo 19 de la Ley 60 de 1993. A diferencia de los municipios, respecto de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación, establecidas en el artículo 357 de la Constitución Política, en donde se establecía el 15 de abril de cada año para realizar el reaforo o el pago del 10% restante, de la respectiva vigencia, dado que el aforo se realizaba sobre el 90% de los recursos, conforme al parágrafo tercero del artículo 24 de la misma ley” (8) .

En el sub judice, no se encuentra acreditada la mora en la transferencia de recursos por concepto de situado fiscal al departamento del Cesar, de julio a diciembre de 1998 y enero a julio de 1999, como tampoco está demostrada la mora en lo que hace al reaforo o mayor valor, por dicho concepto, durante el mismo período.

En efecto, con base en las certificaciones de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 64 a 73, cdno. 3) no es dable establecer mora alguna en los giros mensuales al departamento del Cesar por concepto de situado fiscal, toda vez que lo allí consignado registra tan solo hasta diciembre de 1996.

Adicionalmente, estos reportes se limitan a indicar las entidades a las cuales se realizaron los giros: el Fondo Seccional de Salud del Cesar, el Fondo Educativo Regional-FER de Cesar y la Tesorería Departamental de Cesar, la fecha del giro y el valor del mismo. No se encuentra ninguna información sobre la cuota a la que correspondía cada uno de esos giros y no se desagrega información sobre lo perteneciente a situado fiscal del año respectivo y mayores valores de la vigencia anterior.

Estas circunstancias impiden establecer la mora en el pago del situado fiscal, en lo que tiene que ver con el reaforo del situado fiscal de las respectivas vigencias, a partir de un cotejo entre las certificaciones de la Dirección del Tesoro Nacional y los documentos Conpes 45 de diciembre 4 de 1998 y 3024 de enero 26 de 1999, que aprobaron la distribución de dichos recursos durante esos años.

Ahora bien, el dictamen pericial tampoco permite establecer la mora en el pago de los giros por situado fiscal al departamento del Cesar, como que no se puede determinar, al menos, la fuente de la información utilizada, como tampoco la forma como se determinó la posible mora en los giros o en el pago de los reaforos en los años 1998 y 1999 (fls. 19 a 40, cdno. 3).

De lo anterior se tiene que respecto de estas pretensiones no se acreditó la responsabilidad patrimonial de la administración, circunstancia que impone al fallador de segundo grado denegar, como lo hizo el a quo, estas pretensiones, como quiera que el actor incumplió la carga probatoria que la ley le impone (CPC, art. 177).

3. La participación en los ingresos corrientes de la Nación: el caso particular de la telefonía móvil celular (9) .

La Ley 168 de 1994 (10) , por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1995, incluyó, en el numeral 2.7 del artículo 1º, bajo el rubro “otros recursos de capital”, como excedente financiero de la Nación la suma correspondiente a lo recaudado por concepto de concesión a los particulares del servicio de telefonía celular.

Ante demanda ciudadana, la Corte Constitucional declaró inexequible el citado numeral respecto a la partida por concepto de los contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía móvil celular, al encontrar que:

“El artículo 1º de la Constitución Política establece que Colombia se organiza ‘...en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales...’; según el contenido de esta norma, a partir de 1991, corresponde a las entidades territoriales asumir la dirección de su propio proceso de desarrollo, para lo cual deberán adelantar los programas y proyectos definidos y diseñados por ellas mismas, de acuerdo con sus necesidades y características; no obstante, dadas las singularidades y diferencias que presentan las distintas regiones de nuestro país, no todas cuentan con posibilidades reales y efectivas de avanzar en ese proceso de descentralización; ello depende, de manera fundamental, de la cesión que haga la Nación de parte de sus recursos, de conformidad con lo establecido en los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución Nacional, pues solo así aquellas podrán ejecutar los programas y proyectos que en áreas estratégicas de desarrollo social, tales como salud y educación, definan como prioritarios.

En esta perspectiva, el constituyente acogió la tesis que, en materia de finanzas públicas, señala la mayor eficacia del gasto como instrumento redistributivo, frente al impuesto, siempre que este se dirija a atender las necesidades básicas de las personas más desprotegidas de la sociedad; por eso consagró en el artículo 350 de la Constitución Política, que la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social, el cual agrupará partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica.

Así la no inclusión de recursos que por sus características, y de acuerdo con la ley orgánica de presupuesto, constituían ingresos corrientes, los cuales, dada su condición debían alimentar el situado fiscal y las transferencias a los municipios, configura, además de una norma inconstitucional la adopción de una medida que está en contravía del proceso de descentralización que consagra y ordena la Constitución.

El constituyente, al definir expresamente cuáles ingresos se consideran corrientes, y señalar que son los tributarios y los no tributarios, a excepción de los de capital, dejando a la ley orgánica la clasificación y categorización de estos últimos, estableció de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturaleza jurídica de sus ingresos, pues ello implicaría reconocerle capacidad discrecional, para que, según su propia concepción ideológica y las variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine cómo clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el principio de seguridad jurídica (...)” (11) (negrillas fuera del texto original).

En consecuencia, el mismo fallo en su parte resolutiva ordenó al gobierno darle cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994 (12) , a partir de la vigencia fiscal de 1995, en relación con la ejecución de dicho fallo y para determinar la cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias del situado fiscal y de las transferencias de los municipios.

En cumplimiento de este pronunciamiento de constitucionalidad, la Ley 217 de 1995 (13) , por la cual se decretaron algunos traslados en la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1995, en su artículo 5º previó que el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, sobre los recursos de la telefonía móvil celular, ordenada por la Corte Constitucional en la citada providencia, solo se efectuaría sobre los recursos no ejecutados a la fecha de notificación de la sentencia.

Disposición declarada exequible por la misma corporación, al dejar en claro que la Sentencia C-423 de 1995 tiene efectos pro futuro:

“Obsérvese que en esta sentencia la Corte no señaló ni en las consideraciones ni en la parte resolutiva que producía efectos retroactivos, por consiguiente, ha de entenderse que tal decisión solamente rige hacia el futuro.

Así, la Corte al analizar la fracción impugnada del artículo 1º de la Ley 168 de 1994 encontró que esta violaba los textos constitucionales que orientan la distribución de ciertos recursos estatales entre los distintos entes territoriales (C.P., art. 357) y, en consecuencia, al declarar que los dineros percibidos por el Estado como resultado de los contratos de concesión del servicio de telefonía celular, son ingresos corrientes de la Nación, dispuso que los emolumentos recibidos por este concepto, se debían incluir en dicha categoría, en la forma prevista en el artículo 15 —especialmente en su inciso tercero— de la Ley 179 de 1994.

De esta manera, al momento de fijar los efectos de su pronunciamiento, este tribunal determinó que las operaciones fiscales que se originaron en virtud de la incorporación de los dineros de las concesiones a los ingresos corrientes del Estado, tendrían efectos pro futuro, y en este sentido, los ajustes pertinentes debían hacerse a partir de la vigencia fiscal de 1995.

(...) En este orden de ideas, no asiste razón al demandante cuando acusa la inconstitucionalidad de un aparte del artículo 5º de la Ley 217 de 1995, pues el legislador simplemente, se limitó a dar cumplimiento a una decisión emanada de la Corte Constitucional, consignada en la Sentencia C-423 de 1995. Con tal propósito, se estableció que las partidas provenientes de los contratos de concesión del servicio de telefonía celular sobre las que recayó la redistribución ordenada por la sentencia judicial, si bien pertenecientes a la vigencia fiscal de 1995, serían aquellas que para el momento de notificación del pluricitado fallo no habían sido ejecutadas.

La disposición parcialmente impugnada no viola, entonces, el artículo 243 C.P., pues tal precepto constitucional se limita a consagrar el principio de la cosa juzgada constitucional respecto de los fallos dictados por la Corte —inciso 1º— y a prohibir a cualquier autoridad la reproducción del contenido material de normas que fueron declaradas inexequibles, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron de base para hacer el examen de constitucionalidad —inciso 2º—. Nada se indica en la norma superior respecto de los efectos de los fallos de constitucionalidad que, como se vio, han de ser establecidos autónomamente por el propio juez constitucional; tampoco se aprecia que en el texto del artículo acusado se reproduzca el contenido material del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, que fuera declarado inconstitucional mediante la Sentencia C-423 de 1995.

El legislador simplemente dispuso la manera de dar cumplimiento a una decisión judicial señalando que los cálculos en materia de situado fiscal y de transferencias sobre los recursos de la telefonía móvil celular, se harían sobre el monto de las cantidades no ejecutadas al momento de la notificación del fallo, pues solo a estos cobija el efecto de la providencia (...) (14) (énfasis no original).

Por manera que, la orden impartida por la Corte Constitucional, en el sentido de considerar ingresos corrientes los dineros recibidos por la Nación por concepto de la concesión del servicio de telefonía móvil celular, derivada de la declaración de inexequibilidad del numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, solo tuvo efectos respecto de aquellos dineros no ejecutados en la fecha de notificación de la Sentencia C-423 de 1995, tal y como lo ha señalado esta Sala en múltiples providencias” (15) .

En otros términos, al decidir la Corte Constitucional que este último fallo solo tiene efectos hacia el futuro (16) (L. 270/96, art. 45) (17) , las situaciones cobijadas en vigencia de la norma, se entiende que no resultan afectadas por el pronunciamiento de inexequibilidad, o lo que es igual, ninguna autoridad podrá modificar los efectos de este fallo y por lo mismo no es viable pretender aplicarlos retroactivamente si los mismos son pro futuro, limitante aplicable por supuesto al juez administrativo. Así lo puso de relieve la Sala, en oportunidades precedentes, criterio que hoy se reitera una vez más:

“De conformidad con lo anterior, se concluye que, en el caso concreto, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte, la Nación solo estaba obligada a incluir en el presupuesto, como ingresos corrientes de la Nación, el porcentaje no ejecutado a la fecha de notificación de la Sentencia C-423 de 1995, de aquellos dineros recibidos por concepto de la concesión del servicio de telefonía móvil celular, de manera que si el juez contencioso administrativo accediera a declarar la responsabilidad de aquella por el no pago de los recursos ya ejecutados en esa fecha, aplicando la excepción de inconstitucionalidad, su decisión contradiría frontalmente a la Corte Constitucional, dado que implicaría modificar, en términos prácticos, el sentido de la decisión adoptada en el fallo citado, y desconocer abiertamente la Sentencia C-270 de 2000, que no dejó margen de duda sobre los efectos de aquel.

(...) Entonces, los dineros recibidos por la Nación por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, en el año 1994, ejecutados con anterioridad a la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, no pueden ser considerados ingresos corrientes de la Nación, sino recursos de capital y, en consecuencia, es claro que no surgió para la Nación, respecto de un porcentaje de ellos, la obligación de transferirlos al municipio de(sic). En este orden de ideas, es evidente para la Sala la improcedencia de la declaración de la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia del no pago de dichos recursos.

Por lo demás, teniendo en cuenta que el fundamento de la responsabilidad, en este caso, se encuentra en la existencia de un derecho, por parte del municipio demandante, sobre un porcentaje de los mismos dineros, según lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, no podría pensarse, de ninguna manera, que la obligación de indemnizar pudiera encontrar sustento en la previsión contenida en el numeral citado de la Ley 168 de 1994, mientras mantuvo su vigencia. En efecto, antes de la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, los recursos mencionados, de acuerdo con dicha disposición, tenían el carácter de recursos de capital, sobre los cuales no corresponde participación alguna a las entidades territoriales, conforme a las disposiciones de la Constitución y especialmente a lo establecido en el artículo 358 de la misma, según el cual los ingresos corrientes están constituidos por los tributarios y no tributarios, ‘con excepción de los recursos de capital’” (18) .

En tal virtud, en este punto tampoco se configuró ninguno de los elementos estructurantes de la responsabilidad de la administración(sic) fue demostrado y por lo mismo habrá de confirmarse la providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 9 de agosto de 2001.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

Magistrados: Mauricio Fajardo Gómez, Presidente de la Sala,—Ruth Stella Correa Palacio—Alier E. Hernández Enríquez—Fredy Ibarra Martínez—Ramiro Saavedra Becerra.

(1) El estudio que hará la Sala en modo alguno entraña alteración de la línea jurisprudencial recientemente expuesta en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 5 de julio de 2006, expediente 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, conforme a la cual si la causa directa de un perjuicio es un acto administrativo particular expedido al amparo de un acto administrativo anulado, deba acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que solo a través de ella puede destruirse la presunción de legalidad que lo caracteriza.

(2) En sentencia de 16 de agosto de 2001, expediente 13.772, dijo la Sala: “...en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios solo surge a partir del momento en que estos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria. Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquellos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen”.

(3) Sentencia de 4 de diciembre de 2002, expediente 25000232600019970132-01.

(4) Ver, al respecto, sentencia de la Sección Tercera del 13 de septiembre de 1999, expediente 6976.

(5) Ver, al respecto, el auto proferido por esta sección el 8 de marzo de 2001, dentro del proceso radicado con el 18.922, en el que se aclara, además, que el hecho de que unos bienes determinados se encuentren sometidos a una destinación específica —situación que se presenta igualmente en el caso de los dineros recibidos por las entidades territoriales por concepto de la participación que les corresponde en los ingresos corrientes de la Nación—, no les quita su condición de enajenables; por el contrario, simplemente condiciona su utilización a la satisfacción de una finalidad concreta, cuyo cumplimiento supone, obviamente, la transferencia del dominio.

(6) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, sentencia de 4 de septiembre de 2003, Rad. 23.010 (R-3917), actor: departamento del Valle, demandada: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.

(7) Precepto modificado por los actos legislativos 01 de 1995, artículo 1º, y 01 de 2001, artículo 2º.

(8) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, sentencia de 4 de septiembre de 2003, Rad. 23.010 (R-3917), actor: Departamento del Valle, demandada: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.

(9) La participación de los municipios y departamentos en los ingresos corrientes de la nación está prevista en los artículos 357 y 358 constitucionales, el primero de los cuales fue modificado por el Acto Legislativo 1 de 1995 y por el Acto Legislativo 1 de 2001.

(10) Diario Oficial 41619 de 30 de noviembre de 1994.

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

(12) El artículo 15 de la Ley 179 de 1994 prescribe: “Cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos del superávit de la Nación.

El capital del fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o de tal forma que no afecten la base monetaria; podrán estar representados en títulos de mercado, o de deuda pública externa colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera categoría en el exterior.

El gobierno podrá transferir los recursos del fondo al presupuesto general de la Nación de tal manera que este se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporará como ingresos corrientes de la Nación.

PAR.—Los gastos financiados con base en estas rentas deberán presentarse por parte del gobierno a aprobación del congreso” (negrillas).

(13) Diario Oficial 42088, 15 de noviembre de 1995.

(14) Corte Constitucional, Sentencia C-270 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(15) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de septiembre de 2002, actor municipio de Prado, Rad. 4458 (R-20945), C.P. Alier Hernández Enríquez, en el mismo sentido sentencia de 7 de junio de 2006, Rad. 21755 (R-05071), actor: Bogotá Distrito Capital, C.P. Alier Hernández Enríquez; sentencia de 5 de diciembre de 2005, Rad. 2500-23-26-000-199704892-01 (R-22815), actor: municipio de El Hobo, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; sentencia de 9 de octubre de 2003, Rad. 25000-23-26-000-1998-1808-01 (R-23259), actor: municipio de Santa Rosa, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(16) Sobre los efectos en el tiempo de los fallos de control de constitucionalidad ver Corte Constitucional, Sentencia C-113 de 1993 “...Pero, fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminación de este? Únicamente la propia Corte Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la seguridad jurídica.

En conclusión, solo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de esta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad.

(...).

Además, inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos el efecto de estos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la Constitución... Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la “integridad y supremacía de la Constitución”, porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando esta interpreta aquella, no puede interponerse ni una hoja de papel.

No hay que olvidar que, según el artículo 5º de la Constitución, el Estado reconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona, reconocimiento obligatorio para la Corte Constitucional, como para todas las autoridades, pero con mayor fuerza. Por ello, recortar, mediante una norma de inferior jerarquía, la facultad que la Corte tiene de fijar el contenido de sus sentencias, podría impedirle defender los derechos de los súbditos frente a las autoridades.

No existe el riesgo de que la Corte desborde sus facultades pues la tarea de guardar “la integridad y supremacía de la Constitución” solo puede cumplirla en los “estrictos y precisos términos” del artículo 241” (negrillas).

(17) Según este precepto “las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario. Declarado exequible Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996: “...se torna forzoso concluir —y reiterar— que solo la Corte Constitucional puede definir los efectos de sus sentencias. La prevalencia del principio de separación funcional de las ramas del poder público (art. 113 y ss.), el silencio que guardó la Carta Política para señalar los alcances de las providencias dictadas por los altos tribunales del Estado, la labor trascendental que cumple esta corporación en el sentido de guardar la supremacía y la integridad de la Carta, y los efectos de cosa juzgada constitucional” y erga omnes que tienen sus pronunciamientos (C.P., art. 243 y D. 2067/91, art. 21), son suficientes para inferir que el legislador estatutario no podía delimitar ni establecer reglas en torno a las sentencias que en desarrollo de su labor suprema de control de constitucionalidad ejerce esta Corte.

(18) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, sentencia de 30 de enero de 2003, Rad. 21.693 (4446), Actor: municipio de Puerto Rondón-Arauca, demandada: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

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