Sentencia 216 de julio 27 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

RÉGIMEN DE LA PRIMA TÉCNICA

FACULTADES DEL GOBIERNO NACIONAL PARA MODIFICARLO

EXTRACTOS: «Mediante apoderado y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 237 numeral 2º de la Constitución Política y 84 del Código Contencioso Administrativo, el señor Luis Carlos Cáceres Arbelaez pide al Consejo de Estado anular el Decreto 1724 de julio 4 de 1997, “por el cual se modifica el régimen de prima técnica de los empleados públicos del Estado”.

(...).

Se decide, previa estas consideraciones:

Excepciones

Habiendo propuesto el Departamento Administrativo de la Función Pública la excepción de cosa juzgada la Sala procederá, en primer lugar, a pronunciarse sobre ella:

Considera la entidad demandada que se configura la excepción por cuanto el Consejo de Estado negó la nulidad del Decreto 1724 de 1997 en sentencia del 11 de junio de 1998(*).

(*) Sentencia publicada en J. y D., Nº 321, págs. 1255 a 1258 (N. del D.).

En primer lugar debe precisarse que si bien el Decreto 1724 de 1997 fue objeto de sentencia proferida por esta sección, la demanda no tuvo prosperidad, en esas condiciones se presenta la llamada cosa juzgada relativa frente a lo cual resulta necesario examinar qué elementos de juicio llevaron al juzgador a tomar la determinación con el fin de precisar si el punto en debate fue dilucidado.

En este caso, el proceso radicado bajo el número 17176 examinó esencialmente la competencia del Presidente de la República para modificar el régimen de prima técnica y aunque en su parte final expresó que “a partir de la promulgación del decreto censurado debe considerarse insubsistente el segmento referido al nivel profesional en el inciso 1º del ordinal 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993 (...)” esto no implica que los argumentos de esta nueva demanda no merezcan ser examinados pues ellos se contraen fundamentalmente a la vulneración del derecho a la igualdad, al trabajo y a la carrera administrativa, en los términos previstos en la Constitución y la ley.

No está pues llamada a prosperar la excepción de cosa juzgada y procede examinar el fondo del asunto.

Fondo del asunto

La demanda solicita la nulidad del Decreto 1724 de 1997 expedido por el Presidente de la República en conjunto con sus ministros de Hacienda y Crédito Público (E) y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado.

La inconformidad del demandante se contrae a que:

Al establecer el decreto que la prima técnica sólo podrá asignarse a quienes estén nombrados con carácter permanente en cargos de los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o sus equivalentes, discriminó a los niveles profesional y técnico a pesar de que la prima técnica fue creada fundamentalmente para atraer o mantener en el servicio a personas con especiales condiciones académicas que desempeñen empleos de profesional especializado o científico.

Con tal discriminación, dice, se vulneró el derecho a la igualdad, el derecho contemplado en el estatuto del trabajo que exige a trabajo igual salario igual, y los fines propios de la carrera administrativa. Igualmente los criterios y objetivos contemplados en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 10 ibídem al establecer un régimen que está fuera de la ley.

Parte la Sala de la facultad del Presidente de la República para expedir el acto acusado, tal como quedó expuesto en sentencia del 11 de junio de 1998, expediente 17176, en la que se precisó:

“(...) El esquema de separación de poderes inserto en la Carta de 1991 da suficiente razón sobre los postulados de especialización y colaboración que informan el desempeño de las tres ramas del poder público y de los órganos autónomos e independientes en el común designio que les atañe frente a los fines del Estado. En este sentido el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa mantiene por excelencia su poder reglamentario, sin perjuicio de las facultades constitucionales que le son propias a términos de los artículos 212, 213 y 215 al igual que de las facultades extraordinarias previstas en los artículos 150-10 y 341 ibídem (...).

Es cierto que con fundamento en las “leyes-marco” el Gobierno Nacional dispone de poderes reglamentarios mucho más amplios, como que en la hipótesis del literal c del artículo 150-19 de la Carta se halla facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. Pero si bien esta circunstancia pone de manifiesto el carácter no reglamentario de los decretos dictados al tenor de dicho literal de otro lado no militan dudas en cuanto a que los mismos deben ajustarse a las normas generales, objetivos y criterios que le determine el Congreso al ejecutivo (...).

Claro es también que merced al fenómeno de la “deslegalización”, a tiempo que la Constitución le traza precisos linderos al Congreso en materia de “leyes-marco” le concede al ejecutivo un amplio campo de acción normativa. “Deslegalización” que si bien responde a la necesidad de reducir la frecuencia y extensión de los decretos extraordinarios, en modo alguno entraña un traslado de facultades legislativas a favor de la esfera gubernamental (...).

(...) los decretos dictados en desarrollo de una “ley-cuadro”, ostentan una condición jurídica superior a la de los decretos reglamentarios, que no obstante tipificarlos como actos administrativos pone de manifiesto su clara vocación derogatoria de las leyes anteriores, siempre que éstas no sean orgánicas o estatutarias (...).

Posteriormente se dictó el Decreto 1724 de 1997, “por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado”. A través del artículo 1º de este decreto se estipuló:

“Lo prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo (sic) podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público”.

Del tenor literal de esta norma se desprende que en lo tocante a los niveles destinatarios fue modificado el régimen de prima técnica de los empleados vinculados tanto a los órganos que integran las ramas del poder público, como a los autónomos e independientes, órganos estos que comprenden a la Contraloría General de la República.

Por virtud de la modificación introducida se suprimió el nivel profesional del universo de destinatarios de la prima técnica. ¿Pero qué clase de decreto fue el que obró tal eliminación? Veamos pues: El decreto acusado fue dictado con fundamento en la Ley 4ª de 1992, es decir se trata de un acto administrativo expedido en desarrollo de una “ley-marco” que según se ha visto puede tener la virtualidad de modificar o derogar las leyes preexistentes (...)”.

Así entonces, mediante el decreto acusado podía el Presidente de la República variar el régimen de prima técnica que, sin lugar a dudas, forma parte del régimen salarial de los empleados públicos.

Esta Sala, en sentencia del 17 de julio de 1995 con ponencia de la doctora Dolly Pedraza de Arenas, dijo:

“(...) La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en situación jurídica general preexistente de carácter objetivo y creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El señalamiento de condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público y es por ello eminentemente modificable (...)”.

La Ley 4ª de 1992 consagró un marco general para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional, entre otros de los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional; el gobierno, a su vez, en ejercicio de la facultad que le fue conferida dictó la norma acusada en la cual determinó el régimen de la prima técnica de los funcionarios antes mencionados; es decir que fueron derogadas todas las normas que establecieran regímenes diferentes.

Cabe ahora preguntarse si al tomar la decisión acusada, la cual implica que los empleados del nivel profesional no tienen derecho a la asignación de prima técnica se vulneró el derecho a la igualdad y el principio constitucional “a trabajo igual salario igual”.

La Corte Constitucional en sentencia C-100 de 1996, precisamente, al tratar la prima técnica y el derecho a la igualdad se refirió al tema de la siguiente manera:

“(...) El principio “a trabajo igual salario igual” y la posibilidad de trato diferente por formación especializada.

3. Las primas técnicas son remuneraciones suplementarias que se conceden a determinados empleados, en razón a que tienen una formación altamente calificada, ya sea que ésta provenga de estudios especializados o de la adquisición de una importante experiencia profesional o técnica. Este reconocimiento de estas primas técnicas se funda en un fin constitucional importante, pues busca atraer a la función pública a personas de excelente preparación, a fin de que desempeñen cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos especializados o para que asuman Labores de dirección de especial responsabilidad, lo cual es un desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, en particular de los principios de eficacia, moralidad, economía y celeridad (C.P., art. 209). Por ello la Corte considera que el principio constitucional “a salario igual trabajo igual” no es en manera alguna incompatible con el reconocimiento de esas primas técnicas, pues la propia Constitución señala que uno de los factores para fijar la remuneración del trabajo es la “calidad” del mismo, la cual se encuentra relacionada precisamente con la formación especializada de ciertos trabajadores. En el mismo sentido, y como bien lo señala la vista fiscal, el Convenio 111 de la OIT, aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1977, y que por ende hace parte de la legislación interna (C.P., art. 53), señala explícitamente que “las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación”.

Por ello, en principio, no encuentra la Corte ninguna objeción constitucional a que el legislador y distintas autoridades regulen y adjudiquen primas técnicas a ciertos funcionarios, y por ende les confieran un reconocimiento económico en función de sus altas calidades técnicas y profesionales (...)”.

De lo hasta aquí expuesto se tiene entonces que, el Presidente de la República podía variar el régimen de prima técnica, que los empleados no tienen derecho a un régimen salarial especifico sino que se sujetan al que expida el Gobierno Nacional, y que la determinación de ciertos niveles de empleos para la asignación de prima técnica no vulnera el derecho a la igualdad.

No desconoce la Sala que los antecedentes legislativos de la prima técnica permiten concluir que ella basca atraer y/o mantener en el servicio a personas con conocimientos altamente especializados, y que los niveles profesional y técnico exigen la aplicación de conocimientos propios de una carrera universitaria o la aplicación de los procedimientos y recursos indispensables para ejercitar una ciencia o un arte.

Pero lo anterior no inhibe ni condiciona la facultad del Gobierno Nacional para determinar en qué niveles requiere atraer o mantener funcionarios con conocimientos altamente especializados según las necesidades del servicio y generar para ellos la expectativa de asignación de una suma adicional al salario a título de prima técnica.

De otra parte, no podría afirmarse de manera absoluta que con la exclusión de los niveles técnico y profesional para la asignación de prima técnica se torna inocua la carrera administrativa puesto que la nomenclatura de los cargos está directamente ligada a las condiciones exigidas para su desempeño; así, a mayores exigencias mayor salario y a su vez a mejores condiciones académicas mayores posibilidades para ascender en la jerarquía de los empleos, incluso tratándose de aquellos que pertenecen al ejecutivo, algunos de los cuales pertenecen a la carrera administrativa.

Por último, es necesario referirse a la “inconstitucionalidad sobreviniente” del Decreto 1724 de 1997, alegada por el actor, y a la supuesta contradicción entre la sentencia de la Corte Constitucional mediante la cual se declaró exequible el inciso 1º del numeral 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993 que contemplaba el nivel profesional como de aquellos a los cuales se podía asignar prima técnica y la sentencia del Consejo de Estado que negó la nulidad del Decreto 1724 de 1997 a pesar de que allí no se incluyó al nivel profesional.

La confusión puede generarse por cuanto el artículo 113 de la mencionada ley permitía que los empleados de la Contraloría General de la República que desempeñaran cargos del nivel profesional pudieran ser objeto de la asignación de prima técnica, lo cual fue encontrado por la Corte Constitucional como ajustado a la Constitución. Pero esta decisión en manera alguna impedía al Gobierno Nacional modificar el régimen salarial y, como consecuencia, excluir de tal asignación al mencionado nivel de empleo.

Una cosa es que los empleados del nivel profesional puedan ser objeto de esta prima y otra muy diferente que el gobierno no pueda variar las condiciones y prever que, en adelante, no tendrán tal posibilidad.

Conforme a lo anterior, no se opone al pronunciamiento de la Corte la sentencia del Consejo de Estado que, reconociendo la facultad del gobierno para variar el régimen salarial de los empleados públicos nacionales, niega la nulidad del Decreto 1724 de 1997 aunque no haya contemplado al nivel profesional como destinatario de la prima técnica.

Por las mismas razones, tampoco es de recibo que la sentencia de exequibilidad del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, consolidó el derecho al reconocimiento de prima técnica en el nivel profesional y que, en consecuencia, la exclusión que del mismo hace el Decreto 1724 de 1997 deviene inconstitucional.

El pronunciamiento de la Corte Constitucional sólo consideró ajustada la inclusión del nivel profesional porque, además de resultar coherente con la naturaleza y finalidades de la prima técnica, así lo decidió el gobierno al determinar para ese entonces el régimen salarial; pero, ese régimen no constituye derecho adquirido de los empleados y puede ser variado pues no existen derechos adquiridos frente a legislaciones anteriores en el sentido de que la norma es inmodificable cuando rige situaciones particulares.

Cosa distinta es la situación frente a aquellos funcionarios del nivel profesional a quienes se les asignó tal prima mediante acto de carácter particular, pues para ellos sí existe un derecho adquirido, el cual preservó de manera clara e indiscutible el decreto demandado al tenor de su artículo 4º.

(...)

Conforme a lo expuesto, considera la Sala que al señalarse en el Decreto 1724 de 1994, los niveles de empleos que podrían ser objeto de asignación de prima técnica, no se violaron las disposiciones legales y constitucionales citadas en la demanda, por lo cual habrá de negarse la pretensión.

Podía el Gobierno Nacional variar las condiciones de asignación de prima técnica siempre que ello estuviera dentro de los marcos establecidos por la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

2. Niéganse las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente».

(Sentencia de julio 27 de 2000. Expediente 216-98. Magistrado Ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla).

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