Sentencia 2162 de septiembre 17 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS

ESTATUTOS INTERNOS

EXTRACTOS: «En resumen, la Sala considera necesario precisar sus puntos de vista sobre las diferentes clases de estatutos que conforman el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, en los siguientes términos.

1. Los “estatutos básicos” son los conformados por las normas de categoría legal aplicables a las diferentes clases de entidades descentralizadas y que se encuentran contenidas fundamentalmente en los Decretos-Leyes 1050 y 3130 de 1968 y 130 de 1976 para las entidades del orden nacional, el Código de Régimen Departamental y el Código de Régimen Municipal para las entidades del orden seccional y local, así como en el Código Civil y en el Código de Comercio para las entidades que se constituyen por acuerdo de voluntades.

2. Los “estatutos orgánicos” son los conformados por las normas de categoría legal que crean, autorizan la creación o reforman cada entidad descentralizada. Para las entidades de los órdenes departamentales y municipal, estos estatutos están contenidos en las ordenanzas o acuerdos que crean, autorizan o reforman la respectiva entidad.

3. Los “estatutos internos” son los conformados por las normas que al interior de cada entidad desarrollan los estatutos básicos y orgánicos y que constituyen, por lo mismo, la reglamentación de la organización y funcionamiento de la entidad, las cuales, obviamente, deben respetar el marco y contenido de los dos últimos estatutos citados anteriormente.

Las juntas directivas de las entidades descentralizadas y en su caso las asambleas de socios, con frecuencia utilizan para el desarrollo interno de las normas orgánicas y del estatuto básico la técnica de reproducir muchas de estas normas, agregándoles los aspectos de detalle a fin de hacerlas más ope-rativas y prácticas, con el fin de contar con un estatuto interno que contenga de manera coherente, sistemática y lo más completa posible, toda la normatividad reguladora de la actividad de la correspondiente institución. Se trata de una técnica similar a la utilizada muchas veces por el Presidente de la República al ejercer su potestad reglamentaria respecto de las leyes, consistente en incluir en el respectivo decreto reglamentario no sólo los aspectos de detalle que desarrollan o precisan las normas legales reglamentadas, sino también estas últimas, reproduciéndolas en todo o en parte, a fin de incluir en un solo cuerpo la totalidad de la regulación correspondiente. O, de manera semejante, a lo que sucede cuando un órgano de carácter local, habilitado para regular ciertos aspectos de una materia respecto de la cual existe distribución de competencias entre la ley y dicho órgano local, no sólo dicta las normas sobre las cuales tiene competencia directa sino que reproduce las legales, en señal de acatamiento y con el fin de incorporarlas a un estatuto que regule en su totalidad el tema correspondiente.

La jurisprudencia de esta misma sección ha considerado que la simple reproducción de las normas legales por una autoridad sin facultad legislativa, como en los casos mencionados anteriormente, no vicia de ilegalidad el acto que contiene la reproducción, ya que precisamente a través de esa reproducción se está reconociendo la vigencia de la ley.

Así, en sentencia del 7 de noviembre de 1990, dijo esta misma sección:

“Reproducir una norma que tiene eficacia por su carácter legal y que deberá ser aplicada en el caso de los contratos regionales no encierra ilegalidad alguna; a lo sumo, habrá el cargo de ino-cuidad porque la vigencia de la norma no la recibe del acto administrativo que la reproduce o que la menciona sino de su propio carácter. Y el cargo de inocuidad podrá ser cualquiera otra cosa, menos un argumento de ilegalidad”. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 7 de noviembre de 1990. Consejero Ponente: Simón Rodríguez. Expediente Nº 1008. Actor: Juan Carlos Hincapié Mejía).

Igualmente, en sentencia del doce de junio de 1991, también la Sección Primera dijo:

“Si bien es cierto que la necesidad es uno de los elementos que la doctrina y la jurisprudencia exigen para que proceda la reglamentación de una norma legal, también lo es que la misma jurisprudencia ha considerado que la simple transcripción de una norma legal por una reglamentaria no constituye por sí misma una ilegalidad que justifique su declaratoria de nulidad, ya que ésta, además de que sería simplemente formal, sería inocua en cuanto el contenido de la norma reglamentaria quedaría clara y plenamente vigente a través de la norma legal reproducida”. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de julio de 1991. Consejero Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez. Expediente Nº 1069. Actor: Guillermo Salamanca Molano).

En consecuencia, no puede afirmarse que la asamblea de socios y el Gobierno hayan ejercido una atribución que corresponde a la ley. El hecho de que los capítulos del estatuto interno puedan referirse a temas que corresponden al estatuto básico o al orgánico no quiere decir por sí mismo que aquél sea ilegal, pues la intención general de la asamblea de socios y del Gobierno no es, en principio, la de atribuirse la función del legislador sino, por el contrario, la de adoptar las normas legales que les son aplicables, en señal de reconocimiento de la existencia y vigencia de esos estatutos de mayor jerarquía, adicionándoles las normas de reglamentación necesarias para el cabal cumplimiento y eficacia de aquellas de carácter legal.

Lógicamente, es posible que al pretender desarrollar los estatutos básico y orgánico, la asamblea de socios al dictar el estatuto interno y el Gobierno al aprobarlo, se extralimiten en el ejercicio de su facultad al ir más allá de las normas legales y constitucionales a las cuales están sometidos. En este caso, es obvio que las normas así expedidas serán ilegales o inconstitucionales y así habrá de declararlas el juez administrativo si son demandadas, pero para su declaratoria de nulidad hubiera sido necesario que la demanda incluyera cargos específicos contra ellas y que se hubiera hecho la confrontación correspondiente para establecer si efectivamente violaban alguna norma de superior jerarquía».

(Sentencia de septiembre 17 de 1993. Expediente 2162. Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).

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