Sentencia 2179 de diciembre 13 de 1990 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

BENEFICIARIOS DE TÍTULOS MINEROS

INEXEQUIBLE UNA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL

EXTRACTOS: «El texto de la disposición demandada es el que se subraya:

“Artículo 258.—Función de inspección, obligación. El Ministerio inspeccionará en todo tiempo, en la forma que estime conveniente, las labores de los beneficiarios de títulos mineros y en general velará por el estricto cumplimiento de todas sus obligaciones previstas en este código, de manera que no se estorben las actividades del beneficiario, ni se viole la reserva sobre patentes e invenciones.

Los beneficiarios de títulos mineros deberán facilitar las inspecciones que efectúe el Ministerio en ejercicio de su función de fiscalización. Si para esta inspección se estima necesaria la presencia permanente de un funcionario en el área del título minero, el interesado deberá proporcionar a dicho funcionario alojamiento y alimentación adecuados y pagará al Ministerio, por concepto de inspección y fiscalización, un cuarto del uno por ciento sobre el valor del producto bruto mensual explotado en el área vigilada, liquidado en forma igual o similar a la establecida en este Código para la liquidación de regalías”.

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El artículo demandado parcialmente asigna al Ministerio de Minas y Energía la función de inspección de las labores de los beneficiarios de títulos mineros, como la vigilancia del estricto cumplimiento de las obligaciones que el mismo Código les fija. Igualmente establece en el inciso segundo que los beneficiarios de dichos títulos mineros deberán facilitar las labores de inspección que efectúe ese Ministerio en ejercicio de su función de fiscalización y agrega que si para el cumplimiento de esta tarea se requiere de la presencia permanente en el área de un funcionario de dicha entidad, el interesado deberá proporcionarle alojamiento y alimentación y además “pagará al Ministerio por concepto de inspección y fiscalización, un cuarto del uno por ciento sobre el valor del producto bruto mensual explotado en el área vigilada, liquidado en forma igual o similar a la establecida en este Código para la liquidación de regalías”, siendo esta última parte la impugnada.

Pues bien, al establecer el legislador extraordinario en el fragmento acusado la obligación para los beneficiarios de títulos mineros de pagar una suma determinada de dinero al Ministerio de Minas y Energía como retribución o compensación por la labor de inspección y fiscalización a cargo de dicho ente público, lo que hizo fue crear una contribución en forma de “tasa”, que como es sabido es el precio que cobra el Estado como contraprestación por un servicio público específico, y como lo dejó sentado esta corporación en sentencia número 41 de abril 21 de 1988, Sala Plena “deben pagar los beneficiarios directos de ciertos servicios públicos especiales, sin consideración a su demanda directa o solicitud individual por parte de aquéllos”, dentro de los cuales se catalogan a manera de ejemplo los que pagan las sociedades y bancos a la Superintendencia de Sociedades y Bancaria, respectivamente, para costear parte de la vigilancia que ejerce el Gobierno sobre ellas, como también las que cubren los establecimientos públicos para pagar los gastos de fiscalización que sobre éstos ejerce la Contraloría General de la República.

Véase además que en el caso de autos el monto de la contribución impuesta no guarda relación ninguna con el costo del servicio y su cálculo tiene bases del todo diferentes, fundadas en la facultad impositiva del Estado. El carácter de contribución que esta prestación tiene se destaca aún más si se tiene en cuenta que la actividad del Estado a la que ella corresponde no representa un beneficio para el obligado a cubrirla sino que es el cumplimiento por aquél de sus propias funciones policivas y de sus deberes como tal.

Por su parte el Consejo de Estado ha expresado que la tasa “se distingue porque ella se paga para compensar una prestación del ente público, en razón de un do ut des imprescindible de mantener cuando se trata de amortizar el gasto que ha originado un servicio y de proveer al sostenimiento y reparación de los equipos”. (Sent. mar. 13/63 reiterada en junio 15 de 1990, exp. 2864 Secc. IV).

Así las cosas no le cabe duda a la Corte que la contraprestación ordenada en el precepto parcialmente demandado es una tasa y por tanto no podía ser creada por el legislador extraordinario sin la previa autorización del Congreso de la República, la cual no aparece dentro de la ley de investidura (57 de 1987) violándose con tal hecho los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución Nacional, por lo que tal mandato será declarado inexequible como también lo hizo la corporación en oportunidad anterior dentro del proceso constitucional número 2061, en el cual se acusaba el artículo 301 del Código de Minas, que como en el presente caso establecía una contribución en forma de tasa por la inscripción en el registro minero. (Ver sent. 69, mayo 31/90).

Es que como lo ha sostenido esta corporación en múltiples ocasiones, cuando el Ejecutivo obra en su calidad de legislador extraordinario debe hacerlo ceñido estrictamente a los límites tanto materiales como temporales señalados en la ley de habilitación, los que para el caso de estudio aparecen claramente definidos y delimitados, sin que dentro de ellos se encuentre autorización alguna para crear gravámenes como el que consagra el mandato acusado y sin que sea posible aceptar supuestas facultades implícitas.

De otra parte y con el fin de evitar posibles interpretaciones respecto a la facultad contenida en el numeral 12 del artículo 1º de la Ley 57 de 1987 que autoriza el Gobierno Nacional para “dictar las disposiciones sustantivas y de procedimiento que regulen el sistema legal y convencional de contraprestaciones económicas y de impuestos específicos a la actividad minera, y de las regalías y participaciones para la Nación, departamentos, territorios nacionales, municipios y las entidades descentralizadas, sobre la actividad minera realizada en el país, estableciendo la proporción, la entidad o entidades que los recaudarán y el destino que se dará a tales recursos...”, es preciso anotar que las contraprestaciones económicas a que se refiere esta autorización son las que deben pagar las personas a quienes se les otorga el derecho a explorar o explotar recursos minerales y que por lo tanto constituyen una participación directa del aprovechamiento de los recursos minerales por ser de propiedad nacional, en consecuencia no encaja dentro de ellas el gravamen consagrado en el artículo que es materia de impugnación, por cuanto la tasa allí establecida se paga por razón o a causa del servicio de inspección que presta el Ministerio de Minas y Energía, y no por la actividad minera en sí misma considerada, es decir, la exploración o explotación de un recurso mineral de propiedad Nacional.

Igualmente debe aclararse que tampoco la “tasa” a que se ha hecho referencia puede encuadrarse dentro del término “''impuestos” a que alude dicha atribución, pues a pesar de que los dos constituyen una modalidad de ingresos corrientes del Estado, son figuras jurídicas distintas, ya que el impuesto es una prestación obligatoria que debe pagar el contribuyente sin que por ello reciba contraprestación alguna y que ingresa a las arcas públicas para ser utilizado en la atención de los servicios que el Estado está llamado a satisfacer; en cambio la tasa se paga como retribución o contraprestación por un servicio público determinado, que entraña la puesta en marcha de la autoridad del Estado, cuyo recaudo se destina para cubrir los costos generales del mismo.

Finalmente hay que añadir que la disposición acusada no tiene cabida tampoco dentro de lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 57 de 1987, por cuanto él hace alusión a la facultad que se le confiere al Gobierno Nacional para ajustar al Código de Minas que se adopte las funciones. de las dependencias del Ministerio de Minas y Energía o de sus organismos adscritos o vinculados “fortaleciendo la función de asistencia técnica, fiscalización e interventoría en las actividades mineras”, que conforme a la intención del legislador ordinario significa reformar la estructura administrativa del Ministerio de Minas y de sus entidades adscritas o vinculadas “con el sólo objeto de ajustar algunas funciones de sus dependencias y planta de personal al esquema del Código de Minas, especialmente en cuanto se relaciona con el fortalecimiento de la función de asistencia técnica hacia la pequeña y mediana minería y de fiscalización e interventoría como método de control de las actividades mineras” (Historia de las Leyes, año 1987 tomo III pág. 193), mas no para crear gravámenes como el demandado.

De otro lado, tampoco se adecúa la norma acusada a lo dispuesto en los artículos 4º (creación de fondos de fomento minero) y 5 º (diversas medidas, como reducción del IVA para ciertos artículos, comercialización del oro y platino, etc.) de la misma ley, motivo por el cual será declarada inexequible por infringir los artículos 76-12 y 118-8 del Ordenamiento Superior.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previa ponencia de la Sala Constitucional y oído el parecer fiscal,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 258 del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas) que dice “... y pagará al Ministerio, p( concepto de inspección y fiscalización, un cuarto del uno por ciento sobre el valor del producto bruto mensual explotado en el área vigilada, liquidado en forma igual o similar a la establecida en este Código para la liquidación de regalías”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

(Sentencia 191, diciembre 13 de 1990. Expediente 2179. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein).

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