Sentencia 110010325000200400136 01 de mayo 11 de 2006

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 110010325000200400136 01

Número interno 2182-2004

Consejero Ponente:

Dr. Jesús María Lemos Bustamante

Actora: Audrin Bermúdez Zea

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., once de mayo de dos mil seis.

Decide la Sala la demanda de simple nulidad interpuesta por Audrin Bermúdez Zea contra el artículo 2º, numerales 4.2 y 8º del Acuerdo 1550 del 17 de septiembre de 2002, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, por el cual se convocó al XIII concurso de méritos para la provisión de cargos de carrera de la rama judicial, para magistrados y jueces de la jurisdicción contencioso administrativa.

La demanda

Mediante escrito presentado el 13 de agosto de 2004, Audrin Bermúdez Zea, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, impetrada en contra de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, solicitó la invalidez de las siguientes normas (fls. 11 a 17):

Del siguiente aparte del artículo 2º, numeral 4.2, del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura:

“Artículo segundo (...).

4.2. Etapa clasificatoria.

Fase III. Clasificación

Esta etapa tiene por objeto establecer el orden de clasificación en el registro nacional de elegibles, de conformidad con los resultados del curso de formación judicial, asignándole a cada una de las personas que hayan aprobado el curso, un lugar dentro del grupo de personas que concursaron para el mismo cargo”.

Del siguiente aparte del artículo 2º, numeral 8º, del mismo acuerdo:

“El concursante que obtenga el mayor puntaje tendrá la primera opción para elegir entre las vacantes existentes o que se presenten, lo cual deberá informar a la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación de la existencia de las mismas por parte de dicha unidad. Si no se produce la respuesta en el tiempo indicado se entenderá declinado el turno.

Comunicada la sede de interés o declinado el turno, se dará la oportunidad de escogencia al segundo de la lista y así sucesivamente.

Quien no acepte el nombramiento en una sede para la cual haya manifestado su interés, será excluido del registro nacional de elegibles correspondiente, salvo que demuestre la existencia de una causa que, a juicio de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, constituya fuerza mayor.

Cuando se produzcan nuevas vacantes se repetirá el procedimiento iniciado con el primero de la lista”.

Expuso en su demanda los siguientes hechos:

El 17 de septiembre de 2002 la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo 1550, por el cual se convocó al XIII concurso de méritos para proveer cargos de carrera en la rama judicial.

En su artículo 2º, numeral 4.2, el acuerdo estableció la fase de clasificación para conformar el registro de elegibles teniendo en cuenta para la ubicación de los concursantes solo el puntaje obtenido en el curso de formación judicial, prescindiendo para su conformación de la etapa antecedente, es decir, prueba escrita, experiencia relacionada, entrevista y capacitación y docencia.

El artículo 2º, numeral 8º, del acuerdo prevé para la elección de sede que para la primera vacante que se produzca optará el aspirante con mayor puntaje, quien manifestará si acepta o declina el nombramiento, ignorando las funciones propias del nominador.

Precisó los cargos anteriores en la siguiente forma:

Cargo primero

El artículo 2º, numeral 4.2, del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, “por medio del cual se convoca al XIII concurso de méritos para la provisión de cargos de carrera de la rama judicial”, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, contraría el artículo 165, inciso 2º, de la Ley 270 de 1996 porque, según la norma demandada, el curso de formación judicial es el único requisito que finalmente se tendrá en cuenta para la ubicación, en orden descendente, de los aspirantes dentro del registro de elegibles.

El artículo 168 de la Ley 270 de 1996 consagra la posibilidad de que el curso de formación judicial haga parte del proceso de selección, con carácter eliminatorio, pero no lo contempla como único requisito de clasificación para conformar el registro de elegibles, amén de que con ello no habría lugar a la reclasificación anual prevista en el inciso 3º del artículo 165 ibídem, con lo cual se cierra a los concursantes la posibilidad de alcanzar los máximos puntajes previstos en el acuerdo demandado.

Cargo segundo

Afirma la demandante que la norma transcrita viola los artículos 131, numerales 5º y 7º, 133, 166 y 167 de la Ley 270 de 1996 porque desconoce las competencias del nominador, el Consejo de Estado, y desborda las que corresponden a los consejos superior y seccionales de la judicatura pues los convierte en los verdaderos nominadores de los jueces y magistrados o, por lo menos, les hace la imposición de que deben nombrar a quien haya obtenido el puntaje mayor, ya que tendrían que aceptar el listado con candidato único que se les envía.

Desconoce las sentencias de la Corte Constitucional SU-613 de 2002 y T-1016 de 2003, según las cuales el nominador puede rechazar el nombramiento del primero de la lista si existen causales objetivas para ello y siempre que sean expuestas en el acta respectiva abriendo la posibilidad de designar para el cargo a la persona que ocupe otro lugar que no sea el primero.

La Unidad de Carrera Judicial no es la autoridad facultada para comunicar el nombramiento de un funcionario judicial como tampoco los consejos superior y seccionales de la judicatura tienen facultad para nombrar jueces y magistrados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El artículo 167 de la Ley 270 de 1996 dispone que la Sala Administrativa de los consejos superior o seccionales de la judicatura, según corresponda, enviará al nominador la lista de elegibles que estará integrada por quienes ocupen los primeros cinco lugares en el registro de elegibles y el acto acusado impone lista con candidato único.

Suspensión provisional

La corporación, mediante auto de 10 de febrero de 2005, decretó la suspensión provisional de la expresión “de conformidad con los resultados del curso de formación judicial”, contenida en el artículo 2º, numeral 4.2 del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, aduciendo lo siguiente: (fls. 20 a 36).

El acuerdo demandado ubica el curso de formación judicial en la etapa de selección del concurso, lo que resulta adecuado al ordenamiento jurídico; no obstante, al estipular el criterio que define la clasificación de los concursantes en el registro de elegibles solo tiene en cuenta los resultados obtenidos en el curso de formación judicial, con lo que excluye tres de los seis factores que la ley estatutaria menciona para fijar la ubicación de los aspirantes dentro del registro nacional de elegibles, a saber: la experiencia, la idoneidad moral y las condiciones de personalidad del aspirante.

Si bien tales factores fueron evaluados en la etapa de selección mediante la observación y validación de la experiencia adicional, la docencia y la entrevista, el aparte destacado del acuerdo los elimina como factores para definir la clasificación en el registro de elegibles.

Empero, desestimó la petición de suspensión provisional del artículo 2º, numeral 8º, del acuerdo demandado porque del cotejo normativo entre la norma acusada y las consideradas como vulneradas no se colige, prima facie, su vulneración pues de la primera no se deduce que se hubiese desconocido la facultad del nominador para designar magistrados y jueces.

Contestación de la demanda

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos (fls. 46 a 60):

No puede predicarse vulneración de la ley al establecer que para la conformación del registro de elegibles se tenga en cuenta el resultado del curso de formación judicial pues el artículo 165 de la Ley 270 de 1996 establece que como resultado de los concursos de méritos la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura debe conformar, según la categoría de cargos, un orden de elegibilidad para los aspirantes que superen el concurso.

El curso de formación, realizado por la entidad experta en el tema, constituye un sistema objetivo y confiable que permite diferenciar las aptitudes y habilidades de los aspirantes para el ejercicio de la función judicial.

Además, el artículo 165 prescribe que los interesados pueden actualizar el registro de elegibles con información que suministren durante los meses de enero y febrero de cada año.

Son dos situaciones sustancialmente distintas, la conformación y la actualización del registro de elegibles.

El acertado entendimiento del reglamento consiste en que su finalidad es establecer cuáles son las sedes de interés de cada uno de los integrantes del registro, dado que como este se encuentra conformado en orden descendente de puntajes es necesario que, para cada vacante, se establezca, en el orden de elegibilidad impuesto por el criterio de mérito, si el aspirante tiene disponibilidad para la plaza.

La disposición demandada no vulnera la Ley 270 de 1996 pues reglamenta el trámite de opción de sedes con el fin de expedir las listas de candidatos con los aspirantes incluidos en el registro de elegibles, lo cual garantiza tanto el criterio del mérito como la eficiencia y economía en la actuación administrativa al evitar el envío de listas de aspirantes que no tienen interés en prestar sus servicios en determinados destinos.

El Ministerio Público

El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, en su concepto, solicitó declarar la nulidad del aparte demandado del artículo 2º, numeral 4.2 y desestimar la nulidad del artículo 2º, numeral 8º, del Acuerdo 1550 de 2002, con base en las siguientes razones (fls. 95 a 107).

El curso de formación judicial forma parte de la etapa de selección del concurso con efectos exclusivamente eliminatorios. Ello significa que el aspirante que habiendo sido convocado a tal curso no obtenga la calificación que el reglamento señala como aprobatoria será excluido de la lista o registro de elegibles pero la ubicación u orden depende exclusivamente de los resultados obtenidos en la fase de oposición, que comprende la prueba de conocimientos y aptitudes, la evaluación de la experiencia adicional y docencia, la evaluación de la capacitación adicional, las publicaciones y la entrevista.

La desestimación de la pretensión de nulidad del artículo 2º, numeral 8º, del acuerdo se basa en que con lo dispuesto en dicha norma se garantiza el criterio del mérito para elaborar las respectivas listas según el puntaje obtenido por cada aspirante, cumpliendo, además, con los principios de eficiencia y economía en la actuación de los consejos superior y seccionales de la judicatura, pues las listas se envían al correspondiente nominador con las personas que están efectivamente interesadas en laborar en la respectiva sede.

Consideraciones de la Sala

El problema jurídico

Corresponde al Consejo de Estado decidir si se ajustan a la legalidad los apartes demandados del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, “por medio del cual se convoca al XIII concurso de méritos para la provisión de cargos de carrera de la rama judicial”.

Análisis de los cargos

Cargo primero

El aparte siguiente del artículo 2º, numeral 4.2, del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, constituye la norma demandada:

“4.2. Etapa clasificatoria.

Fase III. Clasificación

Esta etapa tiene por objeto establecer el orden de clasificación en el registro nacional de elegibles, de conformidad con los resultados del curso de formación judicial, asignándole a cada una de las personas que hayan aprobado el curso, un lugar dentro del grupo de personas que concursaron para el mismo cargo”.

Ahora bien, el artículo 165 de la Ley 270 de 1996 dispone:

“ART. 165.—Registro de elegibles. La Sala Administrativa de los consejos Superior o Seccional de la Judicatura conformará con quienes hayan superado las etapas anteriores, el correspondiente registro de elegibles para cargos de funcionarios y empleados de carrera de la rama judicial, teniendo en cuenta las diferentes categorías de empleos y los siguientes principios.

La inscripción en el registro se hará en orden descendente, de conformidad con los puntajes que para cada etapa del proceso de selección determine el reglamento.

La inscripción individual en el registro tendrá una vigencia de cuatro años. Durante los meses de enero y febrero de cada año, cualquier interesado podrá actualizar su inscripción con los datos que estime necesarios y con estos se reclasificará el registro, si a ello hubiere lugar.

Cuando se trate de cargos de funcionarios, o de empleados de las corporaciones judiciales nacionales el concurso y la incorporación al registro se hará por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; en los demás casos dicha función corresponde a las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura.

PAR.—En cada caso de conformidad con el reglamento, los aspirantes, en cualquier momento podrán manifestar las sedes territoriales de su interés”.

A su vez, el artículo 168 de la Ley 270 de 1996 prescribe:

“ART. 168.—Curso de formación judicial. El curso tiene por objeto formar profesional y científicamente al aspirante para el adecuado desempeño de la función judicial. Puede realizarse como parte del proceso de selección, caso en el cual revestirá, con efecto eliminatorio, la modalidad de curso-concurso, o contemplarse como requisito previo para el ingreso a la función judicial. En este último caso, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los contenidos del curso y las condiciones y modalidades en las que el mismo podrá ser ofrecido por las instituciones de educación superior.

PAR. TRANS.—Hasta tanto la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla se encuentre en condiciones de ofrecer los cursos de formación de acuerdo con lo previsto en este artículo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá contratar su prestación con centros universitarios públicos o privados de reconocida trayectoria académica”.

Del texto del artículo 168, inciso 1º, de la Ley 270 de 1996 se infiere que el curso de formación judicial puede revestir dos modalidades, la de curso concurso o la de requisito previo para el ingreso a la función judicial.

En el presente caso nos encontramos frente a la primera modalidad pues el curso integra una de las etapas del concurso judicial, por ello solo puede tener carácter eliminatorio y no clasificatorio, como se establece en la norma demandada. Dicho de otro modo, los aspirantes a ser inscritos en el registro de elegibles de jueces y magistrados deben aprobar el curso referido toda vez que, según el artículo 168, inciso 1º, de la Ley 270 de 1996, tiene efecto eliminatorio, esto es, su no aprobación implica la exclusión del concurso.

Tal consecuencia resulta razonable porque, tomando en consideración afirmaciones hechas por la entidad accionada, el curso es un medio adecuado para cumplir varios objetivos del concurso de méritos a que se somete a los aspirantes. A través del mismo se busca que cuenten con elementos adicionales referidos al campo específico de la función judicial, que ordinariamente no se estudian en las facultades de derecho, con el fin de dotar a los futuros servidores de las herramientas conceptuales y prácticas que demanda el cumplimiento de su misión.

Por ello el artículo 164 de la misma ley estableció que el concurso de méritos es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud y experiencia, se determina la inclusión del concursante en el registro de elegibles. Es decir, el curso hace parte del concurso de méritos en tanto desarrolla algunos de los propósitos mencionados en artículo 164, pero el legislador no quiso que el mismo fuera el factor determinante de la clasificación en el registro de elegibles, le asignó una función importante dentro del concurso de méritos pero no lo erigió en el factor crucial para establecer la ubicación en registro de elegibles.

La ubicación u orden en el registro de elegibles de los concursantes que obtengan calificación aprobatoria en el curso de formación judicial se define exclusivamente con los resultados obtenidos en la fase que el acuerdo demandado denomina “de oposición” y que comprende la prueba de conocimientos y aptitudes, la evaluación de la experiencia adicional y la docencia, la evaluación de la capacitación adicional y las publicaciones y la entrevista.

Permitir que el curso de formación judicial determine la clasificación en el registro de elegibles implicaría desconocer que, según el artículo 164 de la Ley 270 de 1996, el concurso de méritos debe evaluar experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes, aspectos que fueron evaluados en la etapa anterior, la fase I, a través de la entrevista y de la acreditación de experiencia, numeral 4.1 del acto demandado, y que quedarían excluidos al conferir a los resultados del curso carácter clasificatorio en el registro de elegibles.

Por lo tanto, determinar que el resultado del curso de formación judicial constituye el factor único de clasificación en el registro de elegibles contraría las normas de la Ley 270 de 1996 señaladas por la demandante como violadas porque el artículo 164 tiene en cuenta varios aspectos dentro del concurso de méritos, muchos de los cuales no serían considerados si el curso fuera el único factor de clasificación; se desconoce el artículo el(sic) 165 porque el registro de elegibles debe integrarse con el resultado de distintas etapas, no solo con el curso de formación judicial; y el 168 porque esta disposición en forma clara preceptúa que el curso solo tiene carácter eliminatorio.

Por lo expuesto se declarará la nulidad de la expresión: “de conformidad con los resultados del curso de formación judicial”, contenida en el artículo 2º, numeral 4.2, del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, aparte contra el cual se dirigen los cargos formulados en la demanda.

Cargo segundo

El aparte siguiente del artículo 2º, numeral 8º, del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, constituye la norma demandada:

“El concursante que obtenga el mayor puntaje tendrá la primera opción para elegir entre las vacantes existentes o que se presenten, lo cual deberá informar a la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación de la existencia de las mismas por parte de dicha unidad. Si no se produce la respuesta en el tiempo indicado se entenderá declinado el turno.

Comunicada la sede de interés o declinado el turno, se dará la oportunidad de escogencia al segundo de la lista y así sucesivamente.

Quien no acepte el nombramiento en una sede para la cual haya manifestado su interés, será excluido del registro nacional de elegibles correspondiente, salvo que demuestre la existencia de una causa que, a juicio de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, constituya fuerza mayor.

Cuando se produzcan nuevas vacantes se repetirá el procedimiento iniciado con el primero de la lista”.

La demandante plantea que se enerva la competencia del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos para designar magistrados y jueces y que el Consejo Superior de la Judicatura impone los nombramientos, cuando en realidad la norma acusada le confiere al aspirante con mayor puntaje la primera opción de elegir porque en esa forma se elabora una lista con quienes realmente tienen interés en aceptar la plaza de que se trate.

La finalidad del concurso de méritos previsto en el artículo 164 de la Ley 270 de 1996 es la de proveer los cargos de jueces y magistrados, con las personas que acrediten los mejores méritos y calidades en la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad que, mediante un procedimiento objetivo efectuado en igualdad de condiciones, realiza la autoridad con el objetivo de seleccionar a los profesionales que deseen desempeñar un empleo de funcionario judicial. En tales condiciones la ley estatutaria de la administración de justicia desarrolló el principio contenido en el artículo 125 de la Constitución, según el cual los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y el ingreso a los mismos se hará previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

El procedimiento establecido por el Acuerdo 1550 de 2002 corresponde al desarrollo de la norma constitucional referida y de la norma legal estatutaria pertinente. Mediante el mismo se diseñó un procedimiento de selección objetiva para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, cuya consecuencia obvia es la integración del registro de elegibles en estricto orden descendente, con los resultados obtenidos en el concurso de méritos. Una integración distinta del registro de elegibles contrariaría el mandato de la Carta, que señaló los méritos y calidades como los criterios para seleccionar a los aspirantes.

La remisión de la lista de elegibles al nominador por parte de los consejos superior y seccionales de la judicatura debe corresponder al orden del registro y la designación por parte del nominador, debe ejecutarse respetando dicho orden, obrar de modo distinto implicaría establecer criterios diferentes a los méritos y calidades de los aspirantes para el ingreso a la carrera judicial, contrariando con ello las disposiciones constitucionales y legales citadas.

La norma atacada no desconoce la facultad nominadora del Consejo de Estado o de los tribunales, según el caso, pues tales corporaciones realizan, en principio, el nombramiento de la persona que se encuentra en primer lugar de la lista de elegibles, competencia de la cual no pueden ser desplazados.

No se impone al nominador por parte de los consejos superior y seccionales de la judicatura la persona por nombrar pues el lugar en el registro de elegibles depende del puntaje obtenido en el respectivo concurso de méritos, de acuerdo con los méritos del aspirante, acatando la prescripción constitucional conforme a la cual el ingreso a los cargos de carrera se hará previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

Esta consideración no riñe con la interpretación de la Corte Constitucional en las sentencias SU-613 de 2002 y T-1016 de 2003, mencionadas por la actora, según la cual si existen causales objetivas que impidan el nombramiento del primero y estas son puestas de presente en el acta respectiva puede preferirse al segundo de la lista. La función de nominación de un cargo no es ciega y por ello cuando se advierta la existencia de razones que impidan un nombramiento mal podría obligarse al nominador a ejecutarlo. El sistema de selección e ingreso a la carrera judicial por méritos y calidades de los aspirantes no puede convertirse en patente para el desconocimiento de la razón de ser de la función pública y de la primacía del interés general. Deben conciliarse el interés de respeto por la legalidad, en general, con el propósito de lograr que el mérito y las calidades de los aspirantes sean los aspectos determinantes para la designación y a ello obedece la exigencia de objetividad de las causales y su inclusión en el acta respectiva.

No se traslada la facultad de comunicar el nombramiento en el cargo de la corporación respectiva a la unidad de administración de carrera judicial, lo que se prevé es que quien ocupe el primer lugar en el concurso de méritos manifieste qué opción escoge entre las vacantes existentes, lo cual encuadra dentro de las labores de apoyo que cumple dicha dependencia del Consejo Superior de la Judicatura y permite agilizar de modo adecuado los trámites necesarios para el nombramiento del primero en la lista de elegibles. En esta forma los consejos superior y seccionales de la judicatura podrán enviar, debidamente depurada, la lista con el registro correspondiente para el cumplimiento de la función que compete al nominador respectivo. La labor cumplida por la unidad se encuadra dentro de las actividades de índole administrativa que le compete cumplir en apoyo de la administración de justicia. No usurpa ni desconoce las competencias de otros órganos.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad de la expresión: “de conformidad con los resultados del curso de formación judicial”, contenida en el artículo 2º, numeral 4.2, del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, aparte contra el cual se dirigen los cargos de la demanda.

Niégase la nulidad del artículo 2º, numeral 8º, del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha.

Magistrados: Tarsicio Cáceres Toro, ausente—Alberto Arango Mantilla—Jaime Moreno García—Jesús María Lemos Bustamante—Alejandro Ordóñez Maldonado—Ana Margarita Olaya Forero.

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