Sentencia 2184-04 de abril 26 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”

Número interno 2184-04

Exp.: 11001 03 25 000 2004 00138 01

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Moreno García

Acción de nulidad.

Actor: Audrín Bermúdez Zea.

Bogotá, D.C., veintiséis de abril de dos mil siete.

EXTRACTOS:«Consideraciones:

Se decide la nulidad del artículo 2º, numeral 4.2 Fase III Clasificación del Acuerdo 1547 de 2002, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual se convocó al XI concurso de méritos para la provisión de cargos de carrera en la Rama Judicial, magistrados de la Sala Administrativa de los consejos seccionales de la judicatura.

Fundamenta la solicitud de nulidad en que dicha previsión vulnera los artículos 164 numeral 4º, 165 incisos 2º y 3º, y 168 de la Ley 270 de 1996, ya que si bien el curso de formación judicial hace parte del proceso de selección con carácter eliminatorio, según el numeral 4.1, lo cierto es que en la etapa clasificatoria es el único requisito tenido en cuenta para la ubicación en el orden descendente de los aspirantes dentro del registro de elegibles. Disponen las citadas disposiciones normativas:

“ART. 164.—Concurso de méritos.

(...)

4. Todo concurso de méritos comprenderá dos etapas sucesivas de selección y de clasificador.

La etapa de selección tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente Registro de Elegibles y estará integrada por el conjunto de pruebas que, con sentido eliminatorio, señale y reglamente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

La etapa de clasificación tiene por objetivo establecer el orden de registro según el mérito de cada concursante elegible, asignándosele a cada uno un lugar dentro del registro para cada clase de cargo y de especialidad.

(...)”.

“ART. 165.—Registro de elegibles

(...).

La inscripción en el registro se hará en orden descendente, de conformidad con los puntajes que para cada etapa del proceso de selección determine el reglamento.

La inscripción individual en el registro tendrá una vigencia de cuatro años. Durante los meses de enero y febrero de cada año, cualquier interesado podrá actualizar su inscripción con los datos que estime necesarios y con Estos se reclasificará el registro, si a ello hubiere lugar.

(...)”.

“ART. 168.—Curso de formación judicial. El curso tiene por objeto formar profesional y científicamente al aspirante para el adecuado desempeño de la función judicial. Puede realizarse como parte del proceso de selección, caso en el cual revestirá, con efecto eliminatorio, la modalidad de curso-concurso, o contemplarse como requisito previo para el ingreso a la función judicial. En este último caso, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los contenidos del curso y las condiciones y modalidades en las que el mismo podrá ser ofrecido por las instituciones de educación superior”.

Para decidir la nulidad del texto acusado, resulta indispensable remitirnos en todo a las sentencias expedidas por la Sección Segunda de esta corporación, en las que se decidieron sendas demandas cuyas pretensiones comprendían la nulidad de, entre otros, el artículo 2º, numeral 4.2 de los acuerdos 1548, 1549 y 1550 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, por los cuales se convocan, respectivamente, al XI, XII y XIII concurso de méritos para proveer cargos de carrera judicial.

Precisó el fallo del 9 de diciembre de 2004, Expediente 2183-04, Magistrada Ponente doctora Ana Margarita Olaya, sobre la demanda formulada contra el artículo 2º, numeral 4.2 del Acuerdo 1548 de 2002:

“(...).

Antes de abordar la solución al problema jurídico planteado, es necesario hacer la siguiente precisión:

Cuando el sentido que se deduce del tenor literal de una norma jurídica, además de ser claro, resulta ajustado al ordenamiento jurídico, —entendido como un conjunto de reglas y principios que armónicamente interactúan con una finalidad—; cualquier intento del intérprete por descubrir “fines” u objetivos distintos a los que la norma consagra, resulta incoherente e inadecuado.

El contenido de las normas que la demanda considera infringidas es el siguiente:

1. Los artículos 164 y 165 de la Ley 270 de 1996.

1.1. El inciso primero del artículo 164, define de forma precisa y no genérica, al concurso de carrera judicial, como un proceso dentro del cual se debe evaluar seis factores: conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos de carrera en la rama judicial; para determinar con el resultado de dicha evaluación, no solo la inclusión de un concursante en el registro o lista de elegibles, sino también su ubicación en el mismo.

Para ello, el numeral 4º del mismo artículo 164 de la Ley estatutaria de la administración de justicia menciona dos etapas sucesivas y asigna a cada una de ellas una finalidad diferente: la etapa de selección mediante la cual se obtiene la inclusión del concursante en el registro de elegibles; y la etapa de clasificación, mediante la cual se define la ubicación que corresponde al concursante dentro de dicho registro.

La interpretación razonable y correcta por ajustarse a ordenamiento jurídico, deduce entonces, que todo concurso de carrera judicial debe incluir instrumentos o pruebas que permitan la evaluación de los seis factores, que la Ley estatutaria de la administración de justicia considera necesario evaluar en los procesos de selección de los funcionarios judiciales, y que los resultados de todas esas pruebas deben incidir en los dos aspectos que la ley señala a saber: La inclusión del concursante en el registro de elegibles y la ubicación u orden que corresponde a cada concursante dentro de dicho registro.

Respetando la clara especificidad de la norma, el Consejo Superior de la Judicatura puede ejercer su facultad reglamentaria.

Respecto de los factores que deben ser evaluados en los concursos de méritos para acceder a cargos de carrera administrativa o judicial, la Corte Constitucional en la Sentencia C-040 de 1995, mediante la cual declaró la inexequibilidad del artículo 9º del Decreto 1222 de 1993, que desarrollaba los numerales 3º y 4º del artículo 29 de la Ley 27 de 1992, expresó lo siguiente:

“Para esta corporación es claro, que un verdadero concurso de méritos es aquel en el que se evalúan todos y cada uno de los factores que deben reunir los candidatos a ocupar un cargo en la administración pública, dentro de una sana competencia para lograr una selección justa, equitativa, imparcial y adecuada a las necesidades del servicio público. En consecuencia, la administración habrá de señalar un valor determinado a cada uno de esos ítems (condiciones profesionales, morales y personales) y, por consiguiente, el aspirante que obtenga el máximo puntaje es quien tiene derecho a ser nombrado en el cargo para el que concursó.

Es que cuando se fijan en forma precisa y concreta cuáles son las condiciones que han de concurrir en los aspirantes y se establecen las pautas o procedimientos con arreglo a los cuales se han de regir los concursos, no existe posibilidad legítima alguna para desconocerlos y una vez apreciados estos quien ocupará el cargo, será quien haya obtenido la mayor puntuación”.

1.2. Ahora bien, como los factores que evalúa un proceso de selección en carrera administrativa o judicial, determinan la inclusión y la ubicación de los concursantes en el registro de elegibles, el orden que resulta en tal registro una vez culminado el proceso, define para el nominador, el orden que debe seguir para efectuar los nombramientos correspondientes.

En carrera judicial, tal consecuencia se deduce de la interpretación sistemática del artículo 165 y del artículo 167 de la Ley 270 de 1996. El texto de esta última norma es el siguiente:

ART. 167.—Nombramiento. Cada vez que se presente una vacante en cargo de funcionario, la entidad nominadora comunicará la novedad, a más tardar dentro de los tres días siguientes, a la correspondiente Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura, según el caso. Recibida la lista de candidatos, procederá al nombramiento dentro de los diez días siguientes.

Tratándose de vacantes de empleados, el nominador, a más tardar dentro de los tres días siguientes, solicitará a la Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional que corresponda, el envío de la lista de elegibles que se integrará con quienes ocupen los primeros cinco lugares en el correspondiente registro de elegibles, previa verificación de su disponibilidad. La Sala remitirá la lista dentro de los tres (3) días siguientes y el nombramiento se hará a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes.

La Corte Constitucional en numerosas providencias —entre las cuales vale la pena citar por pertinencia la Sentencia C-037 de 1996, mediante la cual se analizó la constitucionalidad del referido artículo 167—, ha reiterado la interpretación que esta Sala acoge, por considerar que es la que se adecua a nuestro ordenamiento jurídico. La Corte manifestó lo siguiente:

“La constitucionalidad de esta norma se debe a que ella es corolario de las anteriores, pues se limita a regular aspectos procedimentales relacionados con el nombramiento de los funcionarios y empleados cada vez que resulte una vacante dentro de la Rama Judicial. Con todo, deberá advertirse, tal como se determinó en el artículo precedente, que el nombramiento que se realice deberá recaer sobre el candidato que encabece la lista de elegibles, esto es, el que ha obtenido la mayor puntuación.

Bajo estos parámetros, la disposición se declarará exequible”.

En el mismo sentido, la Sentencia C-040 de 1995 ya citada, expresa lo siguiente:

“Sin embargo, esta corporación ha venido conociendo de múltiples procesos de tutela en los que los accionantes se quejan de haber concursado para ingresar a un cargo de carrera administrativa y, a pesar de haber obtenido un puntaje superior al de quien en últimas se nombró, fueron excluidos con el argumento de la falta de idoneidad moral o social de los concursantes, exclusión que de no estar plenamente justificada se convierte en arbitraria.

En este orden de ideas, considera la Corte que una de las formas de acabar con esta práctica es precisamente incluir dentro de los factores de calificación, la idoneidad moral, social y física del candidato, pues el hecho de que el análisis en ese campo pertenezca a la subjetividad del nominador, no significa arbitrariedad, pues tales aspectos también han de ser apreciados y calificados, para evitar abusos. De no ser así, se desnaturalizaría la carrera administrativa y, por ende, se infringiría el artículo 125 superior, que ordena que el ingreso a ella se efectúe “previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley, para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”, y si ellos se desconocen, obviamente se infringe la Constitución.

Por tanto, quien ocupe el primer lugar, de acuerdo con el puntaje obtenido, será el ganador y excluirá a los demás, en orden descendente. Si se procede de otro modo, habría que preguntarse, como lo hace el demandante, ¿para qué el concurso de méritos y calidades, si el nominador puede elegir al candidato de sus preferencias? De este campo, es preciso desterrar la arbitrariedad y, justamente, para ese propósito se ha ideado el concurso. En él, por tanto, se ha de calificar no solo la idoneidad profesional o técnica del aspirante, sino también su solvencia moral, su aptitud física y su sentido social, de acuerdo con la categoría del empleo y las necesidades del servicio. Hay que hacer de la carrera administrativa el instrumento eficaz para lograr una administración pública en la que se garantice la eficiente prestación del servicio público, la idoneidad y moralidad de sus funcionarios y la prevalencia del interés general sobre el particular” (negrillas fuera de texto).

Esta última providencia, fue citada por la Corte Constitucional como precedente analógico aplicable, al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 167 de la Ley estatutaria de la administración de justicia.

De ella destaca la Sala el análisis que hace la Corte, en ejercicio de una competencia constitucional, para exigir al nominador la designación del concursante en el estricto orden de la lista de elegibles, con fundamento en que las normas que regulen el proceso de clasificación de los aspirantes en dicho registro, exijan la evaluación, no solo de la idoneidad profesional o técnica del aspirante, sino también de su solvencia moral, su aptitud física y su sentido social, de acuerdo con la categoría del empleo y las necesidades del servicio.

2. El artículo 168 de la Ley 270 de 1996.

2.1. El artículo 168 de la Ley estatutaria de la administración de justicia, en las condiciones de exequibilidad que la Corte Constitucional definió, estipula que el curso de formación judicial debe estar abierto a todos los aspirantes interesados en formarse profesional y científicamente para el adecuado desempeño de la función judicial, y que tiene efectos eliminatorios cuando haga parte del proceso de selección en un concurso de carrera judicial.

Ello se deduce del tenor literal de la norma, cuyo contenido resulta acorde con el ordenamiento jurídico en el cual se halla inserta. Así pues, el curso de formación judicial solo podría formar parte del proceso de selección con efectos eliminatorios porque de forma expresa y excluyente, la norma así lo define y no hay subreglas jurisprudenciales expedidas en ejercicio de competencias constitucionales, de las cuales se puedan deducir los efectos clasificatorios únicos que la norma excluye.

Al respecto vale la pena citar la Sentencia C-037 de 1997, proferida la Corte Constitucional al analizar la exequibilidad del artículo 168 citado:

“Como ya se manifestó en esta providencia, la creación del curso de formación judicial interpreta cabalmente con el propósito del constituyente en el sentido que la administración de justicia no solo sea pronta y eficaz (C.P., art. 228), sino que además se constituya en un servicio público que responda las exigencias de calidad y seriedad que todos los asociados reclaman. En igual sentido, también considera la Corte que la facultad de la Sala Administrativa de reglamentar los contenidos del curso y las condiciones y modalidades del mismo, se aviene a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 257 constitucional, toda vez que se trata de un asunto que compromete directamente la eficiencia en el funcionamiento de la administración de justicia.

El artículo, por tanto, se declarará exequible, pero bajo el entendido de que el curso de formación judicial estará abierto a todos los aspirantes que estén interesados en formarse profesional y científicamente para el adecuado desempeño de la función judicial”.

C. El asunto bajo estudio

Con los anteriores criterios normativos y jurisprudenciales, encuentra la Sala que el numeral demandado del Acuerdo 1548 qua convocó a concurso de carrera judicial, infringió los artículos 164, 165 y 168 de la Ley estatutaria de la administración de justicia por dos razones fundamentales: 1. Porque redujo los criterios que la norma legal estipula para definir la ubicación del aspirante en la lista de elegibles; 2. Porque le asignó al “curso de formación judicial” un efecto clasificatorio único que las normas no permiten.

En efecto, el acuerdo demandado ubica al curso de formación judicial en la etapa de selección del concurso, lo que resulta adecuado al ordenamiento jurídico; no obstante, al estipular el criterio que define la clasificación de los concursantes en el registro de elegibles, solo tiene en cuenta los resultados obtenidos en el curso de formación judicial.

Ello se contempla en el aparte destacado, del numeral 4.2 del Acuerdo 1548, Etapa Clasificatoria: “Esta etapa tiene por objeto establecer el orden de clasificación en el registro nacional de elegibles, de conformidad con los resultados del curso de formación judicial, asignándola a cada una de las personas que hayan aprobado el curso, un lugar dentro del grupo de personas que concursaron para el mismo cargo”.

En la condición que define el acuerdo, se excluyen tres de los seis factores, que la ley estatutaria menciona para fijar la ubicación de los aspirantes dentro del registro nacional de elegibles, a saber: la experiencia, la idoneidad moral y las condiciones de personalidad del aspirante.

Si bien dichos factores fueron evaluados en la etapa de selección, mediante la observación y validación de la experiencia adicional y docencia (num. 4.1 b) y la entrevista (num. 4.1 d); el aparte destacado del acuerdo los elimina como factores para definir la clasificación en el registro de elegibles, lo que resulta inadecuado.

En tal circunstancia y con el soporte jurisprudencial que se ha citado en esta providencia, la Sala encuentra en el Acuerdo 1548 de 2002, una paradoja que resulta contraria a la coherencia que debe caracterizar al ordenamiento jurídico: Si el nominador no puede desconocer la ubicación u orden de los aspirantes en el registro de elegibles, aduciendo razones relativas a la experiencia, a la idoneidad moral, o a las condiciones de personalidad del aspirante, porque estas circunstancias ya fueron evaluadas en el proceso selectivo; ¿sería válido como lo pretende el acuerdo, excluir dichos factores como criterio clasificatorio para definir tal orden en el registro o lista de elegibles?

Como dicho escollo debe ser superado para preservar la armonía de las normas que integran el sistema jurídico, esta Sala declarará la nulidad de la frase: “de conformidad con los resultados del curso de formación judicial”, contenida en el aparte demandado del Acuerdo 1548 de 2002.

En consecuencia, se debe entender que el curso de formación judicial, forma parte de la etapa de selección del concurso, con efectos exclusivamente eliminatorios.

Ello significa, que el aspirante que habiendo sido convocado a tal curso, no obtenga la calificación que el reglamento señala como aprobatoria, será excluido de la lista o registro de elegibles.

Pero la ubicación u orden en el registro de elegibles, de los concursantes que obtengan calificación aprobatoria en el curso de formación judicial, se define exclusivamente, con los resultados obtenidos en la fase que el acuerdo demandado denomina “de oposición” y que comprende la prueba de conocimientos y aptitudes, la evaluación de la experiencia adicional y docencia, la evaluación de la capacitación adicional y publicaciones y la entrevista”.

Estos son los únicos instrumentos a los que el Acuerdo 1548 de 2002 asignó un puntaje específico, para evaluar los seis (6) criterios que el inciso primero del artículo 164 de la Ley 270 de 1996 estipula, para los dos efectos sustanciales que tal norma asigna: la inclusión del concursante en el registro de elegibles y “... su ubicación en el mismo ...”.

Basta con recordar la jerarquía normativa de la Ley 270 de 1996, que es ley estatutaria, para entender que los acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de una función reglamentaria, deben respetar el verdadero sentido que dicha norma expresa”.

En similares términos se pronunció la Sala en sentencias del 11 de mayo de 2006, expedientes 2182 de 2004 y 2491 de 2004, Magistrado Ponente doctor Jesús María Lemos Bustamante, en las que declaró la nulidad de un aparte del artículo 2º, numeral 4.2. de los acuerdos 1549 y 1550 de 2002:

“(...).

Del texto del artículo 168, inciso 1º, de la Ley 270 de 1996 se infiere que el curso de formación judicial puede revestir dos modalidades, la de curso concurso o la de requisito previo para el ingreso a la función judicial.

En el presente caso nos encontramos frente a la primera modalidad pues el curso integra una de las etapas del concurso judicial, por ello solo puede tener carácter eliminatorio y no clasificatorio, como se establece en la norma demandada. Dicho de otro modo, los aspirantes a ser inscritos en el registro de elegibles de jueces y magistrados deben aprobar el curso referido toda vez que, según el artículo 168, inciso 1º, de la Ley 270 de 1996, tiene efecto eliminatorio, esto es, su no aprobación implica la exclusión del concurso.

Tal consecuencia resulta razonable porque, tomando en consideración afirmaciones hechas por la entidad accionada, el curso es un medio adecuado para cumplir varios objetivos del concurso de méritos a que se somete a los aspirantes. A través del mismo se busca que cuenten con elementos adicionales referidos al campo específico de la función judicial, que ordinariamente no se estudian en las facultades de derecho, con el fin de dotar a los futuros servidores de las herramientas conceptuales y prácticas que demanda el cumplimiento de su misión.

Por ello el artículo 164 de la misma ley estableció que el concurso de méritos es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud y experiencia, se determina la inclusión del concursante en el registro de elegibles. Es decir, el curso hace parte del concurso de méritos en tanto desarrolla algunos de los propósitos mencionados en artículo 164, pero el legislador no quiso que el mismo fuera el factor determinante de la clasificación en el registro de elegibles, le asignó una función importante dentro del concurso de méritos pero no lo erigió en el factor crucial para establecer la ubicación en registro de elegibles.

La ubicación u orden en el registro de elegibles de los concursantes que obtengan calificación aprobatoria en el curso de formación judicial se define exclusivamente con los resultados obtenidos en la fase que el acuerdo demandado denomina “de oposición” y que comprende la prueba de conocimientos y aptitudes, la evaluación de la experiencia adicional y la docencia, la evaluación de la capacitación adicional y las publicaciones y la entrevista.

Permitir que el curso de formación judicial determine la clasificación en el registro de elegibles implicaría desconocer que, según el artículo 164 de la Ley 270 de 1996, el concurso de méritos debe evaluar experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes, aspectos que fueron evaluados en la etapa anterior, la Fase I, a través de la entrevista y de la acreditación de experiencia, numeral 4.1 del acto demandado, y que quedarían excluidos al conferir a los resultados del curso carácter clasificatorio en el registro de elegibles.

Por lo tanto, determinar que el resultado del curso de formación judicial constituye el factor único de clasificación en el registro de elegibles contraría las normas de la Ley 270 de 1996 señaladas por la demandante como violadas porque el artículo 164 tiene en cuenta varios aspectos dentro del concurso de méritos, muchos de los cuales no serían considerados si el curso fuera el único factor de clasificación; se desconoce el artículo el (sic) 165 porque el registro de elegibles debe integrarse con el resultado de distintas etapas, no solo con el curso de formación judicial; y el 168 porque esta disposición en forma clara preceptúa que el curso solo tiene carácter eliminatorio.

Por lo expuesto se declarará la nulidad de la expresión: “de conformidad con los resultados del curso de formación judicial”, contenida en el artículo 2º, numeral 4.2, del Acuerdo 1550 de 17 de septiembre de 2002, aparte contra el cual se dirigen los cargos formulados en la demanda”.

En este orden de ideas, y comoquiera que en esta demanda se esgrimen idénticos argumentos en contra del artículo 2º, numeral 4.2 del Acuerdo 1547 del 17 de septiembre de 2002, es evidente que con igual orientación y fundamento deberá declararse la nulidad de la expresión “de conformidad con los resultados del curso de formación judicial” allí contenida.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la frase “de conformidad con los resultados del curso de formación judicial” que contiene el artículo segundo, numeral 4.2, etapa clasificatoria, del Acuerdo 1547 de septiembre 17 de 2002, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por medio del cual se convocó al X concurso de méritos para la provisión de cargos de carrera de la Rama Judicial.

En firme esta sentencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Ana Margarita Olaya Forero— Alberto Arango Mantilla—Jaime Moreno García».

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