Sentencia 2201 de marzo 11 de 1991 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

PROYECTOS DE ORDENANZA OBJETADOS

ALCANCES DEL FALLO DEL TRIBUNAL

EXTRACTOS: «Texto de la norma acusada. Su texto literal, junto con los acápites pertinentes, es el siguiente:

“Decreto 1222 de 1986

(abril 18)

Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental.

Artículo 80.—Si las objeciones fueren por ilegalidad o inconstitucionalidad y la asamblea insistiere, el proyecto pasará al Tribunal Administrativo del Departamento para que decida definitivamente sobre su exequibilidad, con observancia del siguiente trámite:

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3. .............................................................

Para resolver sobre la constitucionalidad o legalidad de la ordenanza, el Tribunal confrontará no sólo las disposiciones que el Gobierno señale como violadas sino todo el ordenamiento constitucional. También podrá considerar la violación de cualquier otra norma superior.

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La sentencia proferida produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas”.

Se solicita declarar inconstitucionales las partes subrayadas.

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En el caso sublite, observa la Corte que la palabra “podrá” enjuiciada no conforma dicha proposición jurídica completa porque suponiendo la prosperidad de la pretensión en el sentido de eliminarla de la norma en que se halla ubicada ésta quedaría sin sentido porque siendo tal expresión una inflexión de un verbo auxiliar cual es “poder”, el verbo que le sigue “considerar”, infinitivo, precedido del adverbio “también” producirían con el resto de palabras, una frase de suyo ininteligible e inconexa. Entonces ante este escollo de falta de sentido normativo, no le es dable al juzgador efectuar el estudio de mérito de rigor y por ello ha de inhibirse a este efecto.

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Toda la argumentación que se esgrime contra el segmento impugnado del artículo 80 contenido en su último inciso, se cifra en que en éste se limita la revisión que de la Constitución y de la ley ha de hacer el Tribunal Administrativo en tratándose de objeciones del gobernador a proyectos de ordenanzas por desconocimiento de una u otra, revisión que ha de ser total y no contraída a los textos que señale dicho funcionario lo cual se deduce del inciso último del artículo 80 que predica la cosa juzgada únicamente de los “preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas”.

A diferencia del control jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia en que por decirlo expresamente la Constitución, la decisión al respecto es definitiva (art. 214) sucede que el control de la jurisdicción contencioso-administrativa de los actos de la administración no está concebido en los términos de la Carta Política como definitivo. Adviértase que el artículo 216 de ésta al señalar el ámbito de la justicia administrativa a nivel nacional lo refiere a decretos del Gobierno por motivos de “inconstitucionalidad”, sin hacer calificativo alguno de que sea “definitiva” la decisión. Ni existe tampoco texto constitucional al respecto en relación con normas administrativas de inferior jerarquía.

Entonces, la acusación del actor no encuentra sustento constitucional alguno, ni éste puede verse en el artículo 194-7 de la Carta, que simplemente consagra la facultad que tiene el gobernador de objetar las ordenanzas “por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad”, sin que sea dable entenderse —como lo entiende e insiste en ello el actor— que tales reparos necesariamente abarquen todo el estudio de la Constitución Política y el resto del ordenamiento jurídico. Simplemente ese funcionario indicará con motivo de sus objeciones cuáles normas de la Constitución y otras reputa él que se desconocen en el proyecto de ordenanza sometido a su consideración.

Es entonces por obra del legislador extraordinario, esto es el Decreto 1222 de 1986, en su artículo 80, que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha de revisar la ordenanza acusada frente a todos los textos de la constitución y demás normatividad en aras de la preservación del ordenamiento jurídico en su conjunto y sin que de ninguna manera se encuentre limitado a examinar únicamente las normas específicas que señale el gobernador en su escrito de objeciones a la ordenanza de que se trate. Es decir que la competencia del órgano judicial al respecto es plena y su decisión tiene efectos de cosa juzgada mas sólo en relación con las normas constitucionales y legales que fueron objeto de confrontación.

En consecuencia con lo expuesto, el último inciso del artículo 80, no trasgrede norma alguna constitucional.

Y lo que es más. Aún dentro de la concepción legal de estudio de toda la reglamentación constitucional y legal que pregona el Decreto 1222, tampoco la contradice el último inciso del artículo 80 de este decreto, dado que para salirle al paso a las normas que por una u otra razón no fueren confrontadas por el juez administrativo (no fueron señaladas por el gobernador o el Tribunal no las advirtió o las ignoraba), se consagra la cosa juzgada relativa por la simple lógica del humano acontecer, dado que no es posible esperar que este último tenga presente, conozca y retenga en el momento de decidir todo el universo jurídico, para compararlo con el proyecto de ordenanza objetada. Así entonces quedaría la vía jurisdiccional de las acciones contencioso administrativas (nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho) para acusar la misma ordenanza por quebrantamiento de otras disposiciones no consideradas.

Por último ha de decirse que el inciso final cuestionado del artículo 80 del Decreto 1222 de 1986, no quebranta el resto de las disposiciones constitucionales, así: el artículo 55 sobre la separación de los poderes públicos con colaboración entre ellos, el artículo 58 sobre la función de administrar justicia que se le otorga a la Corte, tribunales y juzgados, el 215 que consagra la excepción de inconstitucionalidad, el 20 que contempla la responsabilidad de los funcionarios y el 163 que exige la motivación de las sentencias. Y ello porque ninguno de esos textos guarda atinencia alguna con la cuestión controvertida de dicho inciso final.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia —Sala Plena—, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE de fallar por existir proposición jurídica incompleta de la demanda en cuanto hace a la expresión “podrá” del inciso 2º, numeral 3 del artículo 80 (séptimo inciso de este artículo) del Decreto 1222 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”.

2. Declarar EXEQUIBLE la frase “en relación con los preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas”, del último inciso del artículo 80 del Decreto 1222 de 1986.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente».

(Sentencia Nº 29, marzo 11 de 1991. Expediente 2201. Magistrado Ponente: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez).

ACLARACIÓN DE VOTO

SOBRE LA PARTE MOTIVA

En ésta se puntualiza que las consecuencias de la decisión tomada por el Tribunal en cuanto a objeciones sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto de la Asamblea Departamental son relativas, esto es, que sólo se refieren a las normas, de una u otra índole, que se confrontan en la sentencia. En este punto distingo: si se trata de impugnación por inconstitucionalidad, el efecto de cosa juzgada debe ser absoluto; y si de ilegalidad, el efecto debe ser relativo.

Al respecto se indica:

1. Nadie duda que la norma acusada tenía atributos para discernir competencia en cuanto a ese doble control, en el caso de las objeciones. No hay canon constitucional que vede esta facultad.

En igual sentido debe anotarse que no hay canon de tan superior jerarquía que prohíba atribuir efecto absoluto a una u otro aspecto de la decisión tomada, o distinguirlas.

Lo que se argumenta, para hacer esta diferenciación, sobre la base del imposible y hasta riesgoso compromiso de conocer en ese momento todo el universo de leyes existentes, no es comprensible ni aceptable cuando se trata de preceptos constitucionales. Si en aquéllas el juzgador debe estar más a lo que se le invoca, en estos últimos puede y debe realizar ese cotejo con toda la normatividad de la Carta. Lo menos a exigir de un Tribunal, en estos menesteres, es que conozca la Constitución Nacional y advierta, en el cotejo de cualquier disposición legal, su acomodación con las dictadas o su discrepancia.

Esto es lo coherente, esto es lo exigible, esto es lo que domina y debe dominar, cualquiera sea el organismo que ejerza la función de control constitucional. Lo ideal sería un control previo de toda disposición. Pero es un imposible. De modo que cuando se da oportunidad para el mismo (objeciones del gobernador) no debe quebrarse ni la lógica ni desconocerse la claridad meridiana del texto. Este ordena confrontar “no sólo las disposiciones que el Gobierno señala como violadas sino todo el ordenamiento constitucional”. Entonces, ¿cómo decir que se cumplió con esta obligación (estudio a la luz del articulado integral de la Constitución Nacional) y al mismo tiempo que no se surtió esta confrontación global y absoluta?

¿Y para qué, entonces, este exhaustivo análisis que manda el estatuto acusado, si luego se anota que es imposible y aleatorio hacerlo?

¿Podrá entenderse que se desaproveche por el legislador esta ocasión de establecer, sobre bases racionales y ciertas, la aplicabilidad segura de un precepto y más bien se faciliten las ulteriores acusaciones de inconstitucionalidad para que, a los años, sobrevenga la inexequibilidad y se abra el complejo juego de los efectos retroactivos o irretroactivos de una decisión de esta índole? ¿No se está invitando, pese a la diafanidad del compromiso, a que el juzgador se desentienda de la consulta integral de la Constitución y deje pasar como válido un dispositivo legal que carecía de esta virtud, a la espera de que posteriormente se repita la acción?

De otro lado la propia redacción (aspecto gramatical) indica lo acertado de la valoración que se prohíja en este disentimiento. Cuando se combinan sustantivos masculinos (preceptos constitucionales) y sustantivos femeninos (normas legales) lo que de ellos se predica, para que ambos se entiendan cobijados, deben responder a una pluralización masculina. Pero en el comentado aparte se emplea la inflexión verbal “confrontadas” y no “confrontados”, lo que indica que la cosa juzgada se impone sobre los preceptos constitucionales, no así para las normas legales, las cuales quedan cubiertas por este efecto, sólo en cuanto se citan y analicen en el fallo.

La explicitud del canon legal acusado, la correspondencia que se impone entre sus partes, la composición gramatical y las características que imperan en esto del sistema de control constitucional, así como la inexistencia de precepto superior que impida el distingo, llevan a diferenciar los efectos absolutos y relativos de la sentencia emitida por causa de la objeción del gobernador a una ordenanza pendiente de su sanción.

Gustavo Gómez Velásquez

Adhiero a la anterior aclaración de voto. Héctor Marín Naranjo.

ACLARACIÓN DE VOTO

En la aclaración de voto del distinguido magistrado doctor Gustavo Gómez Velásquez se indican con precisión y claridad los motivos de todo orden que llevan a concluir, como se dejó advertido en la sesión de Sala Plena durante la cual fue sometida a discusión la sentencia anterior, que en punto de establecer el genuino significado del artículo 80 —inciso final— del Decreto 1222 de 1986, forzoso es distinguir la clase de confrontación cumplida por el Tribunal Administrativo para definir la legitimidad jurídica de la ordenanza departamental objetada. La fuerza de cosa juzgada predicable de la respectiva providencia jurisdiccional es relativa en verdad, pero únicamente en cuanto concierne con normas superiores de jerarquía no constitucional con las cuales el Tribunal estimó del caso cotejar el acto objetado; si del ordenamiento constitucional se trata, ninguna duda cabe que el efecto ha de ser absoluto.

Pues bien, dado que en su parte expositiva la sentencia en referencia da cuenta de un pensamiento contrario y en obedecimiento del deber de señalar las razones de mi discrepancia en este punto específico con los argumentos en que se sustenta la decisión cuyo contenido dispositivo comparto, hago constar entonces la correspondiente aclaración de voto en los términos que se dejan señalados.

Carlos Esteban Jaramillo Schloss 

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