Sentencia 22056 de diciembre 5 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

Cuándo comienza a contarse el término de dos años para impetrar la acción.

EXTRACTOS: «Para despachar la excepción de caducidad es necesario analizar cuándo se produjo el pago que no sólo tiene incidencia para acreditar uno de los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición sino que a la vez constituye un presupuesto procesal de la misma.

Recuérdese que para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico, esquema que utilizó particularmente para las acciones que se tramitan ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley y, de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada.

La doctrina ha desarrollado las características propias de esta figura para intentar delimitarla y diferenciarla con la prescripción extintiva de corto plazo.

La caducidad, a diferencia de la prescripción, no admite suspensión salvo la excepción con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las leyes 446 de 1998 y 678 de 2001. Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez.

En tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición cabe precisar que el orden jurídico establece dos momentos en que comienza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) A partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y b) Desde el día siguiente del vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 136, consagra diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. Así, el numeral 9º dispone, sobre el término para intentar la acción de repetición:

“La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad” (1) .

Así mismo, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 norma procesal aplicable a este caso por cuanto se encontraba vigente para cuando se presentó la demanda consagró:

“La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública (...)” (2) .

La ley consagra entonces, un término de dos años contados desde el día siguiente a la fecha en la que se efectuó el pago definitivo de la condena impuesta por el juez a la administración para intentar la acción de repetición, dado que el presupuesto central para impetrar esta acción es que la entidad haya realizado el pago habida consideración al hecho de que el mismo es el fundamento del derecho a repetir. De ahí que, como se dijo, a mas de ser un requisito esencial de la acción de repetición, constituye un elemento sine qua non para verificar el presupuesto procesal del ejercicio oportuno de la acción (caducidad).

Por otra parte la Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001, al analizar el tema de la caducidad en la acción de repetición declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “contado a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”, bajo el presupuesto de que:

“(...) el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo”.

Como puede apreciarse, la Corte señaló que el plazo máximo que tiene la entidad de efectuar el pago respectivo se encuentra establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo según el cual cuenta la entidad pública con 18 meses, vencido el cual comenzará a computarse el término para el ejercicio oportuno de la acción de repetición. Así lo sustentó:

“(...) Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad.

Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales.

La propia Constitución señala el procedimiento que debe seguirse para presupuestar gastos. El artículo 346 superior, señala que no podrá incluirse partida en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender al funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.

Por su parte, en desarrollo del mandato constitucional, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo prevé, que en el evento de ser condenada la Nación, una entidad territorial o una descentralizada al pago de una suma de dinero, el agente del Ministerio Público frente a la respectiva entidad, debe dirigirse a los funcionarios competentes para que incluyan en sus presupuestos, partidas que permitan sufragar las condenas. En concordancia con lo anterior, será causal de mala conducta por parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos, pagar las apropiaciones para el cumplimiento de las condenas más lentamente que el resto.

Prevé también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que “a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago —evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales—, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria” (3) (...).

De lo anterior se infiere, que como en razón del principio de legalidad del gasto público (arts. 345 y 346 de la Constitución), el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo, la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado.

Por lo tanto, el Estado cuenta con un término preciso para efectuar el respectivo trámite presupuestal para efectos de cancelar el monto de la condena judicial por los perjuicios causados a los particulares.

En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa” (4) .

En el caso en concreto, no se puede, como pretende el demandado, tomar como fecha para iniciar el cómputo del término del ejercicio oportuno de la acción, la de la sentencia proferida por el juez administrativo en la cual condena a la administración al pago de una indemnización, dado que como ya se señaló, la ley es muy clara al indicar que dicho término se cuenta a partir del momento en que se efectuó el respectivo pago.

Así mismo, tampoco puede tomarse como punto de partida para contabilizar el término para el ejercicio oportuno de la acción, la fecha en la que la administración profirió la respectiva resolución ordenando efectuarse el pago de la condena, dado que ese acto administrativo sólo refleja el derecho a que es acreedor el beneficiario de la misma, pero no constituye la prueba del pago efectivo realizado a su favor.

El término para intentar la acción, se reitera, de acuerdo con la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional de las normas que lo establecieron (num. 9º del art. 136 del CCA y art. 11 de la L. 678/2001), empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, y comoquiera que no se encuentra acreditada la fecha de pago efectivo de la condena, según se sustentará más adelante en esta providencia, es menester contar el término del ejercicio oportuno de la presente acción a partir del fenecimiento de los 18 meses posteriores a la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así: la sentencia cobró ejecutoria el día 14 de diciembre de 1998 (fls. 2145 del cdno. ppal.), luego los 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo vencieron el día 14 de junio de 2000 y la demanda se presentó el 4 de diciembre de 2001, lo que significa que la acción fue interpuesta por la Contraloría General de la República oportunamente y, por lo mismo, no operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

Por lo expuesto, no procede la excepción de caducidad formulada por el demandado».

(Sentencia de 5 de diciembre de 2006. Expediente 22056. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio).

(1) La Corte Constitucional la declaró exequible mediante sentencia C-832 de 2001. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.

(2) La Corte Constitucional mediante sentencia C-394 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis, declaró estarse a lo resuelto en la sentencia C-832 de 2001 en cuanto a la exequibilidad material de esta disposición.

(3) Sentencia C-188 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(4) Ídem.

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