Sentencia 2209 de marzo 14 de 1991 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

POTESTAD REGLAMENTARIA

REGULACIÓN DE LOS AUXILIARES DE LA JUSTICIA

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Sanín Greiffenstein

Ref.: Exp. 2209

Sentencia Nº 34. Acción de inexequibilidad contra parte del numeral 2º del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989. Potestad reglamentaria.

Bogotá, D.E., catorce de marzo de mil novecientos noventa y uno.

I. Introducción

Decide la Corte Suprema de Justicia sobre la acusación de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Ernesto Rey Cantor contra una frase del ordinal 1º del numeral 2º del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989 que subrogó el artículo 9º del Código de Procedimiento Civil.

II. La norma acusada.

La parte pertinente de la norma acusada es la que se subraya en la siguiente transcripción:

“Artículo 1º—Introdúcense las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil:

2. El artículo 9º, quedará así:

Designación. En la designación de auxiliares de la justicia se observarán las siguientes reglas:

1. La de los peritos, secuestres, partidores, liquidadores, curadores ad-litem, contadores, agrimensores, síndicos, intérpretes y traductores, se hará por el magistrado sustanciador o por el juez del conocimiento, de la lista oficial de auxiliares de la justicia en la forma determinada en decreto reglamentario, el cual dispondrá, además, lo concerniente a honorarios. Los testigos de la celebración del matrimonio civil serán designados por los contrayentes”.

III. La demanda

El actor considera que la disposición acusada viola los artículos 76-12, 118-8 y 120-3 de la Constitución Nacional.

La violación de los artículos 76-12 y 118-8 se produciría, según él, porque el Presidente como “legislador extraordinario no agotó la labor legislativa encomendada con precisión y pro témpore, sino que delegó parte de su tarea a la labor meramente administrativa, sin dictar el decreto con fuerza legislativa en su plenitud de concreción y culminación del tema”.

En este punto, además, el impugnador asevera que la materia deferida por esta disposición al reglamento es propiamente legislativa lo que bien sirve para que sustente el segundo cargo por transgresión del artículo 120-3 que consagra una competencia apenas administrativa del Presidente de la República con el pensamiento de que “no es lo mismo legislar que administrar”.

Agrega el libelista que de admitirse la constitucionalidad de este precepto se estaría “autorizando al Presidente de la República para que cuando una materia no se haya agotado en un codificación sea ampliada por medio de decreto reglamentario, en flagrante apropiación de la función legislativa que le compete al Congreso”.

IV. El Ministerio Público

En oficio número 1628 del 12 de octubre de 1990, el señor Procurador General de la Nación deja saber su concepto y en él pide a la Corte que declare que la norma acusada es exequible.

En cuanto a si el decreto cometió exceso en el ejercicio de las facultades recibidas, la vista fiscal trae estas afirmaciones contradictorias:

“Sin duda, si la atribución era para simplificar el trámite de los asuntos judiciales, mal podía el Ejecutivo haber tomado la habilitación para expedir en este caso por fuera de lo concedido, toda una reglamentación sobre escogencia y remuneración de los auxiliares de la justicia.

No se advierte entonces en lo acusado, violación alguna de los preceptos invocados por el demandante como infringidos”.

Tampoco encuentra quebrantamiento del artículo 120-3 porque:

“... una ley y un código, según reiterada doctrina de la Corte no difieren ni en origen de contenido, ni en procedimiento de tramitación, de tal manera que si los Decretos 1400 y 2019 de 1970 o Código de Procedimiento Civil anterior, defirieron en el Ejecutivo la labor de ejecutar sus mandatos en cuanto a la tarea administrativa de elaborar las listas de auxiliares de la justicia y de fijar sus honorarios, lejos de quebrantar el precepto superior mencionado, dieron cumplimiento al mismo”.

V. Motivaciones

a) Competencia.

La competencia para resolver sobre esta demanda está radicada en la Corte Suprema de Justicia por mandato del artículo 214 de la Constitución, pues se trata de una disposición que pertenece a un decreto ley de aquellos a los que se refieren los artículos 76-12 y 118-8 de la Carta.

b) El posible exceso.

El precepto acusado es en un todo igual al texto subrogado del Código de Procedimiento Civil y su repetición, que podría parecer inútil, obedece únicamente a la técnica para legislar que acogió el decreto nuevo, que por lo demás es la predominante en esta tarea desde hace varios lustros y que consiste en reproducir o volver a decir lo que ya está consagrado por la norma anterior, cambiando sólo aquello que se desea modificar, en lugar de destinar las disposiciones nuevas nada más que a lo que se hace ex-novo y dejar así subsistente lo intocado. Merced a este sistema, que obra por incorporación, opera la clásica expresión “quedará así” que generalmente se usa.

En el caso de autos, como se anotó, no hubo variación ninguna en la parte acusada sino en otras del mismo artículo y, por lo tanto, en aquel punto no hubo simplificación del trámite de los procesos judiciales, que fue lo que autorizó el literal e) del artículo 1º de la Ley 30 de 1987, no obstante lo cual no puede hablarse de desbordamiento en el uso de las facultades sino de la utilización del método legislativo ya descrito que no es de por sí inconstitucional; en otros términos, conservar la preceptiva anterior no simplifica el trámite de los procesos judiciales pero tampoco excede las atribuciones extraordinarias a que se ha hecho referencia.

Por este aspecto, pues, no ha de declararse inconstitucionalidad ninguna.

c) La potestad reglamentaria.

De acuerdo con el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa “ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

Esta competencia fue otorgada al Presidente en los mismos términos desde la Constitución de 1886 y ya desde esa época se definía así con todo rigor:

“Por lo tocante a la potestad reglamentaria, está en la lógica misma de la legislación. No es posible que el legislador prevea todas las dificultades materiales que suelen ocurrir en la ejecución de las leyes, ni que determine minuciosamente todas las diligencias que en la práctica son consiguientes al cumplimiento exacto de aquéllas. Conocedor constante de las necesidades administrativas y de los medios prácticos de acción, el Presidente es quien puede mejor reglamentar la parte mecánica de la ejecución de las leyes, con sujeción a las reglas orgánicas o sustantivas que éstas contienen”. (José María Samper, Derecho Público Interno, Ed. Temis 1982, pág. 488).

La potestad reglamentaria da lugar a una normatividad nueva pero enteramente subordinada a la ley, de manera que siempre ha de estar conforme con ella (secundum legem) sin que le sea posible ponerse en su contra, pero ni siquiera estar por fuera o disponer sin ella (praeter legem), ya que su capacidad no es la de suplir la ley ni reemplazarla sino apenas la de completarla en aquellos detalles instrumentales que sean necesarios para que tenga debida ejecución. Su papel es, pues, el de mero instrumento operativo y su carácter es el de un acto administrativo que no puede tocar el ámbito propiamente legislativo. A este propósito debe insistirse en que no compete al reglamento colmar los vacíos de índole legislativa que haya dejado la ley —los cuales se llenan por el intérprete mediante los métodos de integración del ordenamiento jurídico que la ciencia del derecho y la legislación deparan— ni fijar el significado, sentido o alcance de la ley, pues esto corresponde por vía general y de autoridad solamente al legislador y al intérprete al aplicarla, campo éste en el cual solamente podrá señalar, para efectos que cumplirá la administración misma, el entendimiento que ésta debe darle, sino apenas poner los medios para que sus preceptos se ejecuten.

De otro lado, la noción de necesidad que acoge la disposición constitucional citada no ha de entenderse como que habilita al reglamento para disponer cuanto parezca propio o conducente al fin de lograr la eficacia de la ley, pues esto extendería injustificadamente su función, sino, por el contrario, en el sentido de que limita su competencia a lo que sea indispensable para una meta muy específica como es la ejecución de la ley. Así, pues, la ley misma puede extenderse a los detalles de ejecución que desee sin que ello represente invasión de la órbita administrativa, pero ésta no puede sin más y por sí empezar donde terminó la ley, ya que en tal caso puede existir terreno legislativo intocado que, no obstante, le está vedado: “el poder reglamentario concedido por la Constitución Nacional al Presidente de la República no es ilimitado, pues estará sujeto al contenido mismo de la ley, sin ampliarla ni tampoco restringirla en sus alcances o disposiciones, respetando, además, el campo reservado exclusivamente al legislador”. (Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de noviembre 20 de 1972 C.P. Alvaro Orejuela Gómez).

De lo dicho puede colegirse que el campo propio del reglamento, aunque no exclusivo, es el de la regulación de la conducta de la propia administración para obtener el fin de ejecutar la ley; podrá comprender también detalles operativos que obliguen a los gobernados, especialmente en sus relaciones con la administración, que están sometidas a la decisión final de legalidad de los jueces.

Por todo esto se había enseñado que ciertos códigos, como el Civil, el de Comercio y los de Procedimiento, no eran susceptibles de reglamentación; hoy se admite que pueden llegar serlo pero dentro de límites muy precisos de necesidad y competencia ya explicados y siempre y cuando no se toque la facultad de aplicación que corresponde exclusivamente al juez (V. Consejo de Estado, febrero 17 de 1962 citada en sentencia de la Sección Primera de julio 6 de 1990).

De todo lo anterior, lo más relevante para caso sub-examine es la afirmación de que uno es el ámbito de la legislación y otro el campo del reglamento, de manera que éste no puede invadir aquél ni siquiera a pretexto de que hay vacíos, lagunas, dudas o ausencias en él, pues nada de esto transmuta o cambia la naturaleza de la competencia, bien legislativa bien simplemente reglamentaria, esto es, administrativa. Ni aún en estos eventos el reglamento puede legislar. Tampoco puede hacerlo porque la ley le defiera esa función, pues esto sería inconstitucional, claro está.

Ahora bien, designar los auxiliares de la justicia es un acto que cumple el juez dentro de un proceso y que conduce a investir a una persona de una calidad pública; se trata, en consecuencia, de una decisión judicial tomada en virtud de una competencia que sólo la ley puede asignar y regular. Está claramente dentro de lo Iegislativo y lejos de lo reglamentario crear derechos, imponer obligaciones, establecer facultades y disponer competencias, que es lo que ocurre con la designación judicial de auxiliares de la justicia, cuya normación general, impersonal y abstracta corresponde, por lo tanto, a la ley. No se trata simplemente de ejecutar la ley en forma que haga necesario un reglamento sino de crear un precepto legislativo que regule el punto él mismo y sin que el legislador pueda ensanchar la órbita de la potestad reglamentaria. La forma en que el juez ha de designar a los auxiliares de la justicia es materia legislativa y no reglamentaria.

Igual ocurre con respecto a la regulación de los honorarios de estas personas, que no es cuestión de detalle de ejecución sino regulación de un aspecto del procedimiento civil y de los costos de un servicio público como es el de la justicia.

En un todo de acuerdo con lo anterior, la Sala de Consulta del Consejo de Estado concluyó que “dictar disposiciones de carácter legislativo, y en particular normas pertenecientes a códigos, sólo incumbe al Congreso” y que “sólo la ley, o el Gobierno investido de la respectiva facultad, puede ordenar reajuste de tarifas de un servicio público, como el que prestan los auxiliares o colaboradores de la administración de justicia”. (Concepto de enero 30 de 1984 C.P. Jaime Paredes Tamayo).

Como la potestad reglamentaria está precisamente diseñada por la Constitución Nacional, su extensión no depende de especial asignación por la ley y ésta no puede deferirle competencias legislativas, como ocurrió en este caso.

VI. Decisión

Por lo anterior, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previa ponencia de su Sala Constitucional y oído el parecer fiscal,

RESUELVE:

Es INEXEQUIBLE la frase “en la forma determinada en decreto reglamentario, el cual dispondrá, además, lo concerniente a honorarios” del ordinal 1º del numeral 2º del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989 que subrogó el artículo 9º del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente—Rafael Baquero Herrera—Jorge Carreño Luengas— Ricardo Calvete Rangel—Manuel Enrique Daza Alvarez—Guillermo Duque Ruiz—Pedro Augusto Escobar Trujillo—Eduardo García Sarmiento—Gustavo Gómez Velásquez—Carlos Esteban Jaramillo Schloss—Ernesto Jiménez Díaz—Pedro Lafont Pianetta—Rafael Méndez Arango—Fabio Morón Díaz—Alberto Ospina Botero—Jorge Iván Palacio Palacio—Simón Rodríguez Rodríguez—Rafael Romero Sierra— Edgar Saavedra Rojas—Jaime Sanín Greiffenstein—Hugo Suescún Pujols—Juan Manuel Torres Fresneda—Jorge Enrique Valencia Martínez—Ramón Zúniga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán, Secretaria.

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