Sentencia 2217 de agosto 13 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 2217

Consejero Ponente:

Dr. Miguel González Rodríguez

Acción: Nulidad

Actor: Alvaro Rocha Pardo

Santafé de Bogotá, D.C., trece de agosto de mil novecientos noventa y tres.

El ciudadano Alvaro Rocha Pardo, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del CCA, solicita de esta corporación la declaratoria de nulidad de la Resolución 113 de 5 de noviembre de 1992, emanada de la Superintendencia General de Puertos “por la cual se definen los términos para otorgar concesiones portuarias a las sociedades portuarias regionales y se invita a participar en la constitución de estas sociedades”.

(...).

Consideraciones

En primer término se debe dilucidar el aspecto relativo a la competencia de la Superintendencia General de Puertos para expedir la resolución acusada y la violación por parte de ésta del artículo 60 de la Constitución Política.

Sobre el particular expresó la Sala en providencia de 26 de marzo del presente año al resolver la solicitud de suspensión provisional, y ahora lo reitera, que del contenido de los artículos 5º numeral 5.2 de la Ley 1ª de 1991 que define la concesión portuaria como el contrato administrativo en virtud del cual la Nación por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquellas a éstos, para la construcción y operación de un puerto, a cambio de una contraprestación económica en favor de la Nación y de los municipios o distritos donde operen los puertos; 38 ibídem que estatuye que “el Gobierno Nacional, por conducto de la Superintendencia General de Puertos procederá a definir de inmediato los términos en los cuales se otorgarán concesiones portuarias que se creen para utilizar los activos de Puertos de Colombia...”; y 6º de la misma ley que señala con calidad de concesionario únicamente a las sociedades portuarias regionales, se infiere, sin mayor esfuerzo, que la Superintendencia General de Puertos tiene competencia para definir los términos para el otorgamiento de las concesiones portuarias y fijar las condiciones de las mismas. Y cuando el artículo 34 ibídem se refiere a la invitación pública que la Nación hará para participar en la constitución de tales sociedades, debe entenderse que obviamente lo hace a través del organismo encargado de regular la actividad portuaria.

De otra parte y como se advirtió en la providencia citada ab initio, el artículo 60 de la Carta Política prevé para su aplicación la reglamentación por parte de la ley, la cual aún no ha sido expedida. Esta circunstancia impide a la Sala afirmar que el acto acusado desconoce los derechos de los trabajadores a acceder a la propiedad accionaria de la empresa que se ordenó liquidar en virtud de lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 1ª de 1991.

Las anteriores razones justifican que se despache desfavorablemente el primer cargo.

El segundo aspecto tiene que ver con los bienes objeto de la concesión. El actor y el coadyuvante insisten en que la única concesión que existe es la portuaria que regula el artículo 5º numeral 5.2 de la Ley 1ª de 1991.

En relación con este punto la Sala hace las siguientes precisiones:

Consagra el artículo 5º numeral 5.2 de la citada ley:

“Concesión portuaria. La concesión portuaria es un contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquellas o éstos...”.

Dispone el artículo 33 ibídem:

Liquidación. Liquídese la Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos...

... Todos los activos que no se vendan o que no se aporten a una sociedad portuaria, pasarán a ser de propiedad de la Nación por obra de esta ley”. (Resalta la Sala fuera de texto).

Señala el artículo 35 inciso 4 ibídem:

“La Empresa Puertos de Colombia podrá aportar a las sociedades portuarias regionales de que trata el artículo 34 todos los bienes inmuebles que posea en los municipios o distritos respectivos, y los derechos y bienes muebles que se considere necesarios... (resalta la Sala fuera de texto).

Preceptúa el artículo 38 de la misma ley:

“... El Gobierno Nacional, por conducto de la Superintendencia General de Puertos procederá a definir de inmediato los términos en los cuales se otorgarán concesiones portuarias a las sociedades portuarias que se creen para utilizar los activos de Puertos de Colombia...” (las negrillas son de la Sala).

Establece el artículo 1º de la resolución acusada:

“La Superintendencia General de Puertos otorgará en concesión los activos de Puertos de Colombia en liquidación, Colpuertos, a las sociedades portuarias regionales a las que se refiere el artículo 1º del Decreto- Ley 2910 de 1991...”.

El artículo 2º ibídem es del siguiente tenor:

“Bienes dados en concesión. Los bienes dados en concesión incluirán las playas y terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquéllas y éstos y los muelles, patios, vías, bodegas y demás bienes enajenables que sean necesarios para el funcionamiento de las sociedades portuarias regionales...”.

De lo anterior se colige que la concesión portuaria bien puede recaer sobre las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquéllas o éstos, para que sobre ellos se construya y opere en puerto, según lo normado en el artículo 5º numeral 5.2 de la Ley 1ª de 1991, así como sobre los activos de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación, entendiéndose por éstos los bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para el funcionamiento de las sociedades portuarias regionales, es decir, para que éstas puedan desarrollar la actividad portuaria, a que alude el artículo 5º numeral 5.1 ibídem.

Como quiera que los artículos 1º y 2º acusados están en armonía con las normas que han quedado transcritas, tampoco prospera este cargo.

Prescribe el artículo 3º de la Resolución 113 de 1992:

“Garantías. Las garantías que se exigirán por la concesión deberán cumplir con los requisitos contenidos en los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 708 de 1992...”.

A continuación el artículo 3º en mención regula las clases de garantías tales como: seriedad de la propuesta, de cumplimiento, de protección del ambiente y contra la contaminación, de daños a terceros, así como los términos para su constitución y otorgamiento y cuantía de las mismas.

Según el actor estas garantías que son las mismas que regula el Decreto 708 de 1992 no pueden hacerse extensivas a los bienes de Colpuertos para ser violatorias de dicho decreto y de la Ley 1ª de 1991.

Pese a que el actor no precisa el concepto de la violación, estima la Sala que la respuesta a este cargo la da el artículo 38 de la Ley 1ª de 1991 que es diáfano al facultar a la Superintendencia General de Puertos para “definir de inmediato los términos en los cuales se otorgarán las concesiones portuarias a las sociedades que se creen para utilizar los activos de Puertos de Colombia...”, y dentro de tal facultad lógicamente se encuentra comprendida la de establecer garantías y nada impide que puedan ser las mismas que se exijan en cualquier clase de contrato administrativo, pues para ello la ley no ha hecho ninguna restricción.

Igual puede predicarse en relación con el cargo que se endilga al artículo 4º que estableció un término para la concesión.

Respecto al cargo frente al artículo 5º, estima la Sala que está llamado a prosperar. En efecto, dispone el citado artículo:

“Operadores portuarios. La Nación otorgará en concesión los bienes a que hace referencia esta resolución a las sociedades portuarias regionales que no incluyan dentro de su objeto social la posibilidad de prestar servicios como operadores portuarios, exceptuando el almacenamiento”.

Conforme al artículo 5º numeral 5.1 de la Ley 1ª de 1991, se consideran actividades portuarias la construcción, operación y administración de puertos, terminales portuarios; los rellenos, dragados y obras de ingeniería oceánica y en general, todos aquellos que se efectúan en los puertos y terminales portuarios, en las construcciones que existan sobre las playas y zonas de bajamar y en las orillas de los ríos donde existan instalaciones portuarias.

El artículo 5º numeral 5.20 ibídem define las sociedades portuarias como las sociedades anónimas cuyo objeto social será la inversión en construcción y mantenimiento de puertos y su administración y que podrán también prestar servicios de carga y descargue, almacenamiento en puertos y otros servicios directamente relacionados con la actividad portuaria.

Lo anterior permite concluir que si dentro de la actividad portuaria se encuentra la operación portuaria, y dentro del objeto social las sociedades portuarias podrán prestar servicios directamente relacionados con dicha actividad, no existe razón para que el artículo 5º acusado limite el objeto social de tales sociedades excluyendo el servicio de operación portuaria para que puedan ser favorecidas con el otorgamiento de una concesión.

Afirma el actor que en los artículos 6º a 9º del acto acusado que regulan la cesión del contrato, monto de la contraprestación e inversiones y monto de capital de las sociedades portuarias, se extralimitó la Superintendencia General de Puertos en sus atribuciones y facultades, pues ello no existe en nuestro sistema legal, y viola la Ley 1ª de 1991 y el Código de Comercio.

Habida cuenta que el demandante no explica el alcance de la violación ni señala las normas que la Ley 1ª de 1991 y del Código de Comercio que resultan infringidas, la Sala no puede hacer confrontación alguna y por lo mismo el cargo no puede prosperar.

En lo tocante a que el artículo 10 de la resolución enjuiciada debe ser anulado por fundamentarse en una norma diferente a la que ha de servirle de sustento, estima la Sala que tampoco tiene vocación de prosperidad, pues si bien es cierto el referido artículo 10 que regula el aporte o participación de la Nación en la creación de las sociedades portuarias regionales, entre otras disposiciones de fundamentó en el artículo 35 de la Ley 1ª de 1991, también es cierto que el artículo 29 numeral 29.1 ibídem autoriza a la Nación para constituir sociedades portuarias regionales, que es lo que le permite participar en la creación de éstas, por lo cual la pretendida violación resulta inane.

Los argumentos expuestos para el primer cargo sirven de fundamento al cargo que se imputa al artículo 12 de la resolución acusada que contiene la invitación pública para obtener concesiones portuarias, y, además, agrega la Sala, que la invitación a constituir sociedades portuarias regionales lleva ínsita la de participar en las concesiones, pues las sociedades portuarias tienen como finalidad, una vez constituidas, la de desarrollar la actividad portuaria y ésta sólo puede llevarse a cabo mediante concesiones portuarias.

Finalmente y en lo que concierne al cargo formulado al artículo 13 del acto impugnado, que se refiere a la minuta que se pondrá a disposición de los interesados para efectos de la constitución de las sociedades portuarias regionales, no le asiste razón al actor cuando afirma que la superintendencia carece de competencia para regular dicho aspecto, pues, como ya se dijo, esta entidad está autorizada por el artículo 38 de la Ley 1ª de 1991 para fijar de inmediato los términos en los cuales se otorgarán concesiones portuarias a las sociedades que se creen, siendo presupuesto sine qua non para el otorgamiento la previa constitución de la sociedad portuaria regional. Además de esta entidad le corresponde por mandato del artículo 26 de la citada Ley 1ª de 1991, ejercer sus facultades respecto de las actividades portuarias y vigilar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos dictados especialmente para las sociedades portuarias, como lo prescribe expresamente el artículo 27 numeral 27.1 ibídem.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 5º de la Resolución 113 de 1992.

2. DENIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

3. DEVUÉLVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos del proceso por no haber sido utilizada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

_________________________________