Sentencia 2220 de septiembre 22 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

NULIDAD DE LAS ACTAS DE ESCRUTINIO

POR SER FALSOS O APÓCRIFOS LOS REGISTROS

EXTRACTOS: «El citado artículo 223 en su numeral 2º, es del siguiente contenido:

“ART. 223.—Causales de nulidad. Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos:

1. (...).

2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación”.

El Consejo de Estado ha precisado las nociones de falsedad y apocrifidad para los efectos del numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, entre otras, en la sentencia del 17 de mayo de 1990, consejero ponente Jorge Penen Deltieure, expediente E-0345, la Sala de lo Contencioso Electoral presentó jurisprudencia sobre el tema:

“(...) la noción de falsedad o apocrifidad de que habla la ley —lo ha dicho y reiterado el Consejo de Estado— se relaciona con la mutación física o material de los pliegos, con la alteración intelectual de su contenido y con la inexistencia de los documentos que puedan contribuir a la formación de los registros, cuando tales documentos constituyen garantía eficaz e irremplazable de la pureza del sufragio (sent. mayo 6/59). Y en fallo de fecha 4 de mayo de 1971 expresó lo que a continuación se transcribe, tomándolo de la sentencia del 7 de noviembre de 1948 (Anales, T. CVII, Nº 483 y 484, pág. 945) que lo prohijó:

“La apocrifidad, invención fabulosa, adulteración o falsedad, como sinónimos que son, implican que se deforme, simule u oculte lo real, es decir, lo verdadero, sea para desfigurarlo mediante la adición o sustracción de factores cuantitativos o cualitativos, para desvanecerlo mediante el artificio o engaño para mostrar como cierto lo que no existe, mediante la farsa o la ficción.

“Es entonces indispensable que para que prospere una impugnación de esta naturaleza contra un resultado electoral, que se muestre plenamente, y no a base de inferencias o hipótesis, la existencia concreta y operante de uno de aquellos sistemas de maquinación fraudulenta ya mencionados. De lo contrario, la presunción de legalidad y veracidad que ampara los actos de las operaciones electorales bastará para mantener incólume el resultado de la acusación (...)” (Sent. abr. 8/87, S. Contencioso Electoral, C.P. Antonio J. de Irisarri Restrepo, Exp. 052).

Y esta sección quinta ha expresado lo siguiente sobre dichos conceptos:

“Sobre el carácter apócrifo del instrumento, la jurisprudencia de esta corporación ha dicho que comporta la deformación, simulación u ocultamiento de lo real, de lo verdadero, desfigurándolo con la adición o sustracción de factores cuantitativos; que éstos últimos constituyen —entre otros— sistemas mediante los cuales se puede lastimar la pureza del sufragio y tergiversar la verdad electoral; que a diferencia de lo que ocurre con la falsedad que apareja la intención de dañar, lo apócrifo, aún cuando inexistente, fabulado, supuesto, simulado, carece de esa intención malévola como la de hacer aparecer como verídico lo que no es; finalmente que para que prospere la sanción de nulidad comentada, lo apócrifo o falso debe trastrocar el resultado electoral, pues aun cuando esté comprobado que algunos de los documentos, que sirvieron para la formación de dicho resultado, tengan tal carácter, la causal no se estructura si el resultado no se altera.

Conviene puntualizar alrededor de este criterio hasta ahora intocable para la sección, que apócrifo o falso en este caso tienen el mismo sentido, puesto que los vocablos coinciden con las maquinaciones que deforman la verdad electoral, de modo que el número de votos depositados termina siendo mentiroso siempre en favor de unos y en desmedro de otros candidatos. Es indiferente dentro del proceso electoral que resalte la conducta dolosa, aunque es de suponerla, puesto que se trata de un elemento del delito de falsedad que corresponde investigar y sancionar a la jurisdicción penal.

Basta que los resultados electorales sean simulados, supuestos, fabulosos o que provengan de instrumentos alterados o mutilados, para que proceda la anulación de las correspondientes actas de escrutinio de los jurados de votación, puesto que en esas condiciones son el resultado de actividades ilegítimas. Pero no compete a la jurisdicción contencioso administrativa, concretar responsabilidades por esas anomalías, ni escudriñar sobre intenciones dañinas, que son cuestiones de orden subjetivo que la ley procedimental penal encarga de investigar y sancionar a los fiscales y jueces competentes para conocer del delito de falsedad”. (Sec. Quinta, C.E., sent. ene. 14/99, C.P. Roberto Medina López, Exp. 1871 y 1872).

El demandante plantea en relación con la mesa 009 otros cargos. Así, uno de ellos —el del literal a— es el de que en la lista de votantes o formularios E-11 se hicieron una serie de anotaciones irregulares: a) Que en relación con las cédulas 73.316.708 y 73.316.799 no se identificó al votante, pues solo se anotó “VOTÓ”; b) En relación con las cédulas 73.316.919, 73.316.922 y 73.317.043 no se identificó debidamente al votante, pues, en su orden, solo se anotó, “Astolfo Rafael”, “Rubén Darío” y “Edgar Manuel”, es decir no se anotaron los apellidos. Considera el actor que esos yerros hacen apócrifo el acta de escrutinio de jurado de votación y los documentos electorales subsiguientes.

Del examen de formulario E-11 (fls. 57 a 62) se desprende que las irregularidades anotadas por el demandante son ciertas. Pero esas irregularidades, por sí solas, no convierten en falsos o apócrifos los registros electorales, pues, en principio, sólo demuestran descuido, negligencia de los jurados en la elaboración del acta. Sin embargo, se debe tener en cuenta que, aunque no fue planteado en la demanda, se estableció que los titulares de las cédulas 73.316.919, 73.316.922 y 73.317.043, según las declaraciones que estos, a solicitud del apoderado del demandado, rindieron ante el tribunal, no votaron en las elecciones. En efecto, así lo afirman Astolfo Rafael Álvarez Pérez (fl. 199), Rubén Darío Támara Villafañe (fl. 202) y Édgar Manuel Meza Montes (fl. 204). Es cierto que los jurados de votación Aníbal Noguera Salcedo y Roberto Miguel Tapia Ávila en sus declaraciones afirman lo contrario, es decir que Álvarez Pérez, Támara Villefañe y Meza Montes si votaron.

Pero el dicho de los jurados no ofrece credibilidad para la Sala, pues el primero de ellos —Noguera—, hizo esa manifestación en respuesta a una pregunta en la que no se le indagaba por el voto de aquellas personas, sino por otro, y, precisamente, al preguntarse por ello expuso que ya traía algún conocimiento y el defensor le había dicho las preguntas. Y el segundo de los jurados —Tapia Ávila— después de exponer que las personas antes mencionadas si habían votado, ante una pregunta que se le formuló para que dijera si otras determinadas personas habían votado, manifestó conocelas pero que no sabía si votaron, debido al tiempo transcurrido desde el 26 de octubre.

Quiere decir lo anterior que el registro de los votos de esas personas en el registro de votantes y en el acta de escrutinio del jurado de votación son falsos o apócrifos, pues, en realidad, no es cierto que hubieran votado, como allí aparece.

En esta forma, la Sala encuentra que sí aparece que el registro de cuatro votos en la mesa 009 es falso o apócrifo —los correspondientes a Mauricio Ernesto Valet Romero, Astolfo Rafael Álvarez Pérez, Rubén Darío Támara Villafañe y Édgar Manuel Meza Montes—. De manera que se estructura la causal de nulidad del numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, y, por tanto, se declarará la nulidad del acta de escrutinio del jurado de votación correspondiente a la mesa 009, con la consiguiente exclusión de los correspondientes votos, del escrutinio».

(...)

NULIDADES ELECTORALES

TAMBIÉN SE APLICAN LAS CAUSALES GENERALES

EXTRACTOS: «De otro lado, no es válido el planteamiento según el cual en los procesos electorales sólo tienen cabida las causales de nulidad consagradas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, pues, precisamente, esta Sala ha modificado la jurisprudencia que sobre el particular tenía. Así aparece consignado, entre otras providencias, en las sentencias del 26 de noviembre de 1998 —expedientes 1747 y 1748; consejero Ponente Roberto Medina López— y del 1º de julio de este año —expediente 2234; consejero ponente Mario Alario Méndez—. Se ha dicho que en los procesos electorales también procede la declaración de nulidad de los actos de elección y nombramiento por las causales de nulidad establecidas para la generalidad de los actos administrativos, es decir por las consagradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Esto sin perjuicio de que, igualmente, proceda la nulidad de los actos de declaración de elecciones de carácter popular, por las causales especiales de nulidad consagradas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo para las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral, y por las de los artículos 227 y 228 ibídem. De manera que los actos de elección y nombramiento se pueden declarar nulos por las causales de violación de norma superior, de incompetencia de la autoridad que profiera el acto, de expedición irregular y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, de falsa motivación y por desviación de poder. Esto quiere decir que, además de las causales generales anteriores, los actos que declaran una elección de carácter popular, como ya se anotó, se pueden anular por las causales de los artículos 223, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo. Y los de nombramiento y de elección expedidos por corporaciones públicas también pueden ser demandados adicionalmente por las causales establecidas en el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo.

Lo anterior, en verdad, constituye un cambio de la jurisprudencia de la Sala, pues ésta reiteradamente en el pasado sostenía que en los procesos electorales sólo procede la declaración de nulidad de los actos de elección de carácter popular por las causales establecidas en los artículos 223, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo. Pero esa nueva postura jurisprudencial encuentra explicación en la consideración de que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, de una parte, consagra las causales de nulidad de los actos administrativos y dentro de éstos, sin lugar a dudas, se encuentran los de elección y nombramiento, y, de otra, esa norma hace parte del libro segundo del Código Contencioso Administrativo. que se refiere al “control jurisdiccional de la actividad administrativa” y la expedición de esa especie de actos administrativos implica el ejercicio de actividad administrativa por las correspondientes autoridades. Además, el proceso electoral se promueve en ejercicio de la acción de nulidad de carácter electoral que es una especie de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para el juzgamiento de todos los actos administrativos.

Lo anterior conduce a la consideración de que, en determinados casos, sí resulta posible la declaración de nulidad de la elección de autoridades locales por violación del artículo 316 de la Constitución Nacional, es decir cuando estás son elegidas con participación de ciudadanos no residentes en el respectivo municipio, como lo exige esa norma, pues ello implica que el respectivo acto administrativo declaratorio de la elección infringe una norma superior en la que debía fundarse y, por tanto, se incurra en una de las causales de nulidad consagradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo».

(...)

LISTA DE SUFRAGANTES

ES ELABORADA POR EL REGISTRADOR NACIONAL

EXTRACTOS: «Es cierto que el Registrador Municipal del Estado Civil de Córdoba (Bolívar) estableció dos mesas adicionales de jurados de votación en la cabecera municipal para las elecciones del 26 de octubre de 1997 —las números 010 y 011—, pues así se desprende del contenido de la Resolución 004, expedida el día anterior a dichas elecciones (fls. 166 y 167, cdno. principal y 56 y 57, cdno. anexo número 1). En efecto, aunque en el encabezamiento de la citada resolución se enuncia como aquella “por la cual se nombran jurados de votación en la cabecera municipal”, el registrador municipal invoca las facultades que le confiere el artículo 101 del Decreto 2241 de 1986 y, efectivamente, designa jurados de votación para las mesas 010 y 01 1, lo evidente es que mediante la resolución también las creó, pues en la parte resolutiva se expresa: “Establecer dos mesas adicionales de jurados de votación, a fin de dar cumplimiento al derecho de votar a los ciudadanos de esta comunidad (cabecera municipal)...”. Ahora, en la Resolución se adoptó disposición alguna en relación con la elaboración de las listas de sufragantes de esas mesas, ni se indican las personas que podían votar ni las situaciones que las habilitaban para sufragar, pues en la parte considerativa sólo se anotó que “(...) por insuficiencia de números aptos para sufragar en esta cabecera y que no fueron incluidos dentro del censo o listas de sufragantes”.

Las listas de sufragantes de las mesas 010 y 011 fueron elaboradas por el Registrador Municipal del Estado Civil de Córdoba, conforme se deduce de las fotocopias que de las mismas obran en el expediente (fls. 177 y 178, cdno. 1 y 18 y 55, cdno. 1 de antecedentes)...

Ocurre que la lista de sufragantes o de cédulas aptas para votar, de conformidad con el artículo 85 del Decreto 2241 de 1986 —Código Electoral—, modificado por el artículo 9º de la Ley 6ª de 1990, es elaborada por la Registraduría Nacional del Estado Civil. En efecto, esa norma dispone lo siguiente:

“La Registraduría Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional Electoral, fijará el número de ciudadanos que podrán sufragar en las distintas mesas de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil elaborará, para cada mesa, las listas de cédulas aptas para votar en la cabeceras municipales, corregimientos e inspecciones de policía donde funcionen mesas de votación. Si después de elaboradas las listas se cancelaren o excluyeren una o más cédulas, el correspondiente registrador del estado civil o su delegado enviarán a las respectivas mesas de votación la lista de cédulas con las que no se puede sufragar”.

Esa atribución de elaborar las listas de sufragantes, en principio, es del Registrador Nacional del Estado Civil, quien podrá delegar, de conformidad con la ley, en funcionarios de esa entidad. Esto se deduce, de una parte, de las funciones del Registrador Nacional contempladas en el artículo 26, numeral 2º, esto es la de “organizar y vigilar el proceso electoral”, pues dentro de esas queda incluida la de elaborar las listas de cédulas aptas para votar en las distintas mesas, y, de otra, de las funciones asignadas a las demás autoridades de la organización electoral, comoquiera que dentro de las asignadas en las normas correspondientes del Código Electoral al Consejo Nacional Electoral, a los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, a los registradores distritales, municipales y auxiliares y a los delegados de los registradores distritales y municipales, no se encuentra incluida esa atribución —artículos 12, 33, 41, 48, y 56.

De modo que de acuerdo a lo anterior, el registrador municipal del Estado Civil no tiene competencia para elaborar las listas de sufragantes de las mesas de votación, pues esa atribución no está señalada en el artículo 48 del Código Electoral que señala las funciones de esa entidad, ni en ninguna otra legal o de ese código. El artículo 117 del Código Electoral sí establece unas situaciones especiales que dan lugar a que al Registrador del Estado Civil o su delegado, y, por tanto, también el registrador municipal, autorice a ciudadanos para votar. Así, dicha norma preceptúa lo siguiente:

“El ciudadano cuya cédula de ciudadanía apta para votar aparezca erróneamente cancelada por muerte tendrá derecho a sufragar en la mesa especial que para el efecto señale el registrador del estado civil o su delegado, una vez lo autorice este funcionario mediante certificación que se le expedirá con la sola presencia física del ciudadano y su identificación mediante la cédula de ciudadanía. Del mismo modo se procederá en los demás casos de error u omisión una vez que ésta y aquél resulten debidamente comprobados.

En las certificaciones aludidas, que se expedirán en papel de seguridad, se hará constar el motivo de la autorización. Copia de ellas deberá enviarse a la Registraduría Nacional.

La Registraduría Nacional dispondrá que funcionarios de la organización electoral pueden expedir tales certificaciones de manera que se facilite el ejercicio del sufragio”.

Pero ocurre que el Registrador Municipal del Estado Civil de Córdoba al crear, mediante la Resolución 004 del 25 de octubre de 1997, las mesas de votación números 010 y 011 de la cabecera municipal, no adujo que se establecieron para que depositaran su voto las personas que se encontraran en una de las situaciones previstas en el artículo 117 del Código Electoral y, por tanto, no se puede concluir que estuviese actuando en cumplimiento de las atribuciones dadas por esa norma.

Claro que el punto fue propuesto como reclamación por el demandante y los delegados del Consejo Nacional Electoral para Bolívar se pronunciaron sobre el particular al resolver sobre la apelación, mediante la Resolución 012 del 20 de noviembre. Pero allí se expresó que la reclamación no se encontraba fundamentada en ninguna de las causales establecidas en el artículo 192 del Código Electoral y se resolvió no aceptar por improcedente dicho recurso. En la parte considerativa de la resolución solo se alude a una manifestación del registrador municipal sobre el particular.

De consiguiente, la Sala considera que el Registrador Municipal del Estado Civil de Córdoba, al crear las mesas 010 y 011 de la cabecera municipal y elaborar las listas de sufragantes de las mismas, actúo sin competencia y, como lo indica el demandante, violó el artículo 85 del Código Electoral, todo lo cual, por tanto, configura las causales de nulidad de falta de competencia y violación de norma superior previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Esto significa que aquellas personas que depositaron su voto en aquellas mesas no se encontraban debidamente autorizadas para votar y, por consiguiente, sus votos no pueden considerarse válidos, ni computarse en el escrutinio para la elección de alcalde. Esos registros electorales —registro de votantes y acta de escrutinio de los jurados de votación— de esas mesas alteran de esa manera el resultado electoral y, por consiguiente, se dispondrá su anulación para ordenar su exclusión del escrutinio de los votos para alcalde del municipio de Córdoba (Bolívar)».

(Sentencia de septiembre 22 de 1999. Expediente 2220. Consejero Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla).

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