Sentencia 2273 de julio 25 de 1991 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

SOLVE ET REPETE

INEXEQUIBILIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO 140 DEL CCA.

EXTRACTOS: «El principio solve et repete. Enseña este principio que prestaciones económicas en favor del erario deben satisfacerse una vez que la decisión administrativa que la contiene es firme y ejecutoria. Y desde el punto de vista de la obligación no vale hacer distinción alguna de multa, impuesto, tasa, etc., porque, todas esas imposiciones, genéricamente se definen como cargas de los administrados en favor del tesoro público; por otra parte conviene resaltar que todo acto administrativo, noción dentro de la cual se deben comprender las decisiones administrativas que imponen una multa o establecen un impuesto o contribución, o liquidan definitivamente un crédito, están amparadas por la presunción de legalidad que las hace de ejecución inmediata.

1. El principio solve et repete frente a los principios de igualdad, de legalidad de los actos administrativos y del debido proceso.

a) Se plantea que este principio, en cuanto hace a multas, impuestos, tasas, contribuciones y créditos definitivamente liquidados o caución que se debe prestar para responder por esos conceptos, cuando existe ley especial que exige el pago anticipado de lo debido, desconoce el postulado constitucional de la igualdad de las personas ante la ley que, de acuerdo con la apreciación del actor, se encuentra contemplado en los artículos 2º, 10, 16, 26, 45 y 58 de la extinguida Constitución Política y que consagra con idénticos criterios la nueva Carta Política en sus artículos 3º, 4º, 13, 100, 2º, 29 y 23.

El actor entonces hace descansar el peso de su argumentación en el tema de la igualdad de las personas ante la ley; ello exige entonces efectuar una consideración filosófica de lo que debe entenderse, en el campo de las ciencias sociales, por igualdad y su repercusión es la esfera jurídica.

Por regla general, se enseña que los hombres son iguales, pues si bien no se puede predicar una igualdad efectiva de todos, dado que existen muy diversos grados de inteligencia, capacidad individual o disposición personal, factores creadores de diferencias entre los individuos de la especie humana, sí existe el principio universal de que todos gozan de los mismos derechos, y esto desde el punto de vista del ámbito político, social y económico. Por lo tanto, existen derechos comunes a todos los hombres, sea cual fuere su constitución corporal o mental. Entre tales derechos sobresalen el derecho de disponer de sí mismo, esto es, el de ser libre, sin que el ejercicio de esta libertad pueda ser restringido salvo por el ejercicio legítimo de los derechos de los demás. Y el derecho a subsistir físicamente y de modo específico, económico, en un grado decoroso, compatible con el de las demás personas. De aquí —se concluye— surge uno de los presupuestos del bien común, noción según la cual la subsistencia de una persona no debe ser, en principio, lesiva o perjudicial para el derecho a la vida de los demás. Estos derechos, como se sabe, están íntimamente vinculados a la justicia, tanto legal como económica y social.

La tesis de la igualdad de los hombres, sin embargo, y como se concibe en la forma expuesta

“... no es incompatible con diferencias que provengan de las contribuciones que los diversos hombres hagan a la sociedad, en el supuesto de que se trate de una sociedad justa o que, cuando menos maximiza u optimiza la justicia. De ello deriva la idea de que debe darse a cada cual según sus capacidades cuando éstas contribuyen efectiva y máximamente al bien común” (José Ferrater Mora. Diccionario de Filosofía, letras E-J. Madrid, Alianza Editorial, 1980, Colección Alianza Diccionarios, pág. 1617).

Según el tenor de estos textos, en la mayoría de los casos, se construye “la igualdad en cuanto justicia independientemente de todo beneficio o utilidad” (pág. 1618).

La noción que se deja expresada, y que corresponde al concepto filosófico de igualdad humana ha sido expresada, a su turno, por la jurisprudencia nacional, trasladada al plano de lo jurídico, con sorprendente identidad de connotaciones, por lo que resulta útil transcribirla, en lo pertinente:

“1. El legislador no puede hacer ninguna ley que atente a (sic) la igualdad de los individuos, dice Duguit y agrega: “es difícil concebir la igualdad como un derecho, o a lo menos, como un derecho distinto a los demás derechos individuales, cuando no es más que la consecuencia lógica del hecho de poseer los hombres derechos derivados de su cualidad de hombres, y que, por consiguiente, deben ser iguales“.

2. Mas esta igualdad de los hombres no es absoluta, matemática. Debe ser entendida, concluye el citado publicista, solamente “en el sentido de que todos los hombres deben ser igualmente protegidos (subraya la Corte) por la ley; que las cargas deben ser no aritméticamente iguales, sino proporcionales. Es preciso no olvidar jamás que queriendo realizar la igualdad matemática de los hombres, se corre fuerte riesgo de crear desigualdad”''. (Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, septiembre 4 de 1970; Magistrado Ponente, doctor Eustorgio Sarria, en Gaceta Judicial, T. CXXXVII bis, 1970, pág. 381).

Ya con posterioridad, la Corte conceptuó en los siguientes términos:

“La Corte debe observar que la igualdad de que aquí se trata es la igualdad ante la ley, no la igualdad de hecho. Es decir, que la ley debe ser la misma para todos sin distinción de ninguna naturaleza, refiérase a derechos y obligaciones. Es la igualdad jurídica, que otorga iguales facultades e impone deberes, y da igual protección a unos y a otros. Esto es, se repite una igualdad de derechos y no de medios.

Si no se acepta este principio, se rompre la unidad y uniformidad del orden jurídico, atomizado en múltiples estatutos, particulares, o sea, en un sistema de estatutos privados privilegiados” (sentencia de 30 de marzo de 1978, Sala Plena, Magistrado Ponente: Dr. Luis Carlos Sáchica).

Con gran lucidez, el jurista invocado por la Corte, en la primera de las dos providencias, considera que la plena igualdad no solo es utopía sino que, de existir, sería un infortunio. Se ha dicho hasta el cansancio que el hombre es el único ser irrepetible del universo, distinto y diverso; por lo que habría que declarar la total incompetencia de la ley para determinar un rasero, como si se tratara de animales de establo, para establecer la completa igualdad que la naturaleza no propicia.

De lo dicho precedentemente se concluye que la exigencia de solve et repete examinada, al colocar en el mismo platillo de la balanza a los ciudadanos y contribuyentes, que se encuentren dentro de la misma situación fáctica que contempla aquella, sin establecer discriminación alguna entre ellos, se aviene al principio de igualdad de las personas ante el ordenamiento jurídico y por ello no se dan las infracciones constitucionales alegadas.

b) De otra parte, ha de estimarse la regla solve et repete, vinculada al principio de legalidad de los actos administrativos que, a su vez, lleva ínsito el privilegio de la decisión ejecutoria, consistente en la facultad que le asiste a la Administración de crear unilateralmente obligaciones a cargo del súbdito y, ella misma, ejecutarlas.

Se trata, entonces, de un mecanismo dispuesto por el legislador para asegurarse el cumplimiento de un acto ejecutorio, cual sucedería, verbi gratia, con la exigencia del certificado de paz y salvo tributario al contribuyente, como condición previa para ejercer una acción contencioso administrativa.

Ha de notarse, dentro de este mismo orden de razonamiento, que el precepto solve et repete se establece como condición de procedibilidad, esto es, que se subordina su observancia al ejercicio de las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa.

c) La obligación de que se trata, y cuyo cumplimiento es condición sine qua non para la admisión de la demanda, no quebranta el principio del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta vigente, porque cabalmente, el precepto demandado es la “ley preexistenté”a todo juzgamiento de que habla el referido texto constitucional, y cuyo alcance jurídico ha sido explicado precedentemente; fuera de que el procedimiento previsto en el art. 140 del C.C.A. contempla la devolución de los dineros depositados, en caso de prosperar las pretensiones en la jurisdicción contencioso administrativa.

2. Examen de la constitucionalidad del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo ante el artículo 229 de la Carta Política de 1991.

El artículo 140 del Código Contencioso Administrativo obliga a cancelar la suma de dinero correspondiente a la multa, el impuesto, la tasa o el crédito definitivamente liquidado y a presentar el comprobante de consignación como condición formal para la admisión de la demanda en los juicios contenciosos.

Contradice esta exigencia la garantía que la Constitución consagra a toda persona, en su artículo 229, de acceder a la Administración de justicia, puesto que, tal como ocurre con el artículo 223 del Decreto Extraordinario 444 en la parte arriba examinda, obliga al interesado a cumplir con la sanción que ha impuesto la Administración de manera absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantías u otro mecanismo de idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida, en la hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones.

El tipo de multa que por hechos contravencionales u obligaciones de orden cambiario, tributario, etc., imponen o liquidan las autoridades del ramo, hace inaccesible la justicia a quienes tienen derecho de controvertir ese acto sancionatorio y la Administración, en ese caso, posee la atribución de bloquear la acción de la jurisdicción con la imposición de multas o la definición de obligaciones de magnitudes en ocasiones inalcanzables para los afectados. Pero aunque la sanción no llegara a niveles imposibles desde el punto de vista económico para las personas demandantes, el artículo 140 compele a pagar semejante obligación sin alternativa alguna, antes del juicio y quebrantando, así, la garantía que la Constitución de 1991 en su artículo 229 ha consagrado expresamente a quienes necesitan de las definiciones judiciales para establecer la legalidad del acto administrativo que decreta tal obligación.

El artículo 140 considera la alternativa de acompañar a la demanda la póliza o la garantía del pago de la sanción o la obligación económica que defina la providencia de la administración, en caso de ser desfavorable el fallo de la jurisdicción. Sin embargo, limita esta posibilidad a las hipótesis en la cuales una disposición legal no requiera del depósito en efectivo del dinero debido. Por ello no se ajusta la norma acusada al orden constitucinal vigente, ya que aparece ostensible el obstáculo al accesso a la justicia para debatir el acto que tal exigencia impone.

Estos motivos causan la declaratoria de inexequibilidad de la parte del artículo 140 que dispone el comentado presupuesto formal de la demanda en el proceso contencioso subjetivo.

No se trata entonces de que el principio solve et repete haya quedado eliminado totalmente, sino que en adelante “si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro públicó'', habrá de prestarse la caución correspondiente en los términos de la parte del artículo 140 in fine del Código Contencioso Administrativo, que es declarada exequible en este fallo.

Como corolario de lo anteriormente expuesto se tiene que aunque el principio solve et repete en la forma explicada, no viola los principios de igualdad de las personas ante la ley, de legalidad de los actos administrativos y del debido proceso, sin embargo sí desconoce el postulado que pregona el artículo 229 de la C.N. 1991 porque, como se ha precisado precedentemente, se entorpece el acceso a la justicia administrativa.

V. Decisión

Con fundamento en lo expresado, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo el examen en Sala Constitucional, y visto el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

(...).

2. Son EXEQUIBLES del artículo 140, los apartes que dicen:

“Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público...”.

Y del inciso final del mismo artículo, la parte que dice:

“... bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resueltó''.

3. Son INEXEQUIBLES:

(...).

B) La parte del artículo 140, que dice:

“... deberá acompañarse el respectivo comprobante de haberse consignado en calidad de depósito, la suma correspondiente. Terminado el proceso, la cantidad deducida en la sentencia a cargo del contribuyente o deudor, ingresará definitivamente en los fondos del tesoro y se devolverá al interesado el saldo que resultare, si lo hubiere, con intereses comerciales corrientes sobre este saldo desde que se hizo la consignación.

En iguales términos se devolverá la suma depositada en caso de que la sentencia fuere favorable en su totalidad al demandante.

El comprobante de depósito de que se trata se refiere a los casos en que leyes especiales exijan la consignación previa de la suma liquidada o debida. En los demás, ...”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente».

(Sentencia 86, julio 25 de 1991. Expediente 2273. Magistrados Ponentes: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez-Dr. Pablo J. Cáceres Corrales).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «1. En primer lugar ha de decirse que el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, tomado en su sentido íntegro, contempla dos situaciones bien diferenciadas, a saber: una, la de que existan leyes especiales que exigen la consignación previa de la suma liquidada o debida, entonces se deberá hacer el depósito correspondiente del impuesto, tasa, contribución, multa o crédito. Y la otra situación se refiere a que no exista tal ley especial en cuyo caso bastará prestar caución para garantizar el pago con los recargos, si la decisión llegare a ser desfavorable.

Pues bien. Según se sostiene en el fallo del cual se discrepa, el principio solve et repete, tal como está concebido en el artículo 140 mencionado en armonía con el tercer inciso del artículo 223 del Decreto-Ley 444 de 1967, no desconoce los postulados de igualdad de las personas ante la ley, de legalidad de los actos administrativos, ni del debido proceso, por las razones que ampliamente se explican.

Mas a la vez se considera en la sentencia que el pago en los casos contemplados en las normas reputadas inconstitucionales no permiten llegar a la justicia administrativa. Somos de opinión, los presentes magistrados, que ello no es así, porque dichos textos tienen aplicación frente a casos especiales —luego no es la regla general— que serán aquellos en que por razones específicas de políticas económico-fiscal, financieras, o de orden público económico (multa por infracción a las normas de cambio internacional del artículo 220 del Decreto-Ley 444 de 1967, en armonía con el artículo 223 ibídem), el legislador consideró que debe satisfacerse la obligación estatal de una vez en la vía gubernativa y como condición sine qua non para ocurrir ante la justicia administrativa. No se trata entonces de que se impida recurrir a ésta, sino de que por existir intereses jurídicos superiores que deben protegerse, se amerita la exigencia de los depósitos en cuestión, los cuales bajo ningún respecto constituyen un despojo al patrimonio del administrado, pues en caso de decisión favorable a éste se le devolverán:

Ha de tenerse en cuenta que no se trata de que la Administración por sí y ante sí determine las cantidades que le dicte su libérrimo talante, sino de que el acto que las impone ha sido a su vez debidamente controvertido en la fase del Gobierno mediante el ejercicio de los recursos establecidos al efecto y para ello se ha dado la oportunidad al súbdito de expresar sus razones de inconformidad contra dicho acto dirigidas a obtener su revocación total o parcial, luego de lo cual y en caso de improsperidad sí ha de procederse a satisfacer la suma correspondiente, como condición previa para acudir a la jurisdicción administrativa.

El mandato entonces del artículo 229 de la C.N. 1991 ha de entenderse razonable y adecuadamente dentro de los límites normales de la disposición legal que se cuestiona frente a él, atendiendo a los motivos que se tuvieran en cuenta para adoptarla y si efectivamente con ella no es dable acceder a la justicia. Y no ha de llevarse la interpretación a casos extremos tales que donde quiera que se establezcan cargas económicas o de otra índole a los ciudadanos que previamente deben cumplir para acudir a los estrados judiciales, se vea en ello acto obstruccionista.

2. Acto igualmente obstruccionista dentro de la postura de la sentencia que es objeto de glosa, podría ser la caución que debe otorgarse en tratándose de la segunda hipótesis del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, antes expuesta, y que sin embargo fue considerada constitucional en dicho fallo.

Y con el agravante de que se produjo una distorsión de la voluntad del legislador plasmada en el artículo 140 comentado, ya que aquel al estructurar este texto lo hizo distinguiendo, como se observó, dos supuestos diferentes, que van del pago de la obligación estatal (primer supuesto) cuando leyes especiales así lo requieran, a la prestación de una caución (segundo supuesto), cuando tales leyes no existan.

Y en qué se tradujo finalmente el fallo del cual discordamos? En que desaparece tal distinción y de buenas a primeras, la regla de la caución para a informar todo el artículo 140, siendo que el legislador la contempló para regular únicamente una de las dos hipótesis claramente individualizada.

Atenta y comedidamente,

Simón Rodríguez Rodríguez—Jaime Sanin Greiffenstein—Pedro Augusto Escobar Trujillo. 

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