Sentencia 2279 de julio 25 de 1991 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

POTESTAD REGLAMENTARIA

EXEQUIBLES UNAS FACULTADES OTORGADAS POR LA LEY 50 de 1990

EXTRACTOS: «Se subraya lo acusado:

“Artículo 20.—El artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 1º de la Ley 6a de 1981, quedará así:

Artículo 161.—Duración. La duración máxima legal de la jornada ordinaria de trabajo es de ocho (8) horas al día y cuarenta y ocho (48) a la semana, salvo las siguientes excepciones:

a) En las labores que sean especialmente insalubres o peligrosas, el Gobierno puede ordenar la reducción de la jornada de trabajo de acuerdo con los dictámenes al respecto''.

Artículo 27.—El artículo 175 del Código Sustantivo del Trabajo quedará así:

Artículo 175.—Excepciones. 1. El trabajo durante los días de descanso obligatorio solamente se permite retribuyéndolo o dando un descanso compensatorio remunerado:

a) En aquellas labores que no sean susceptibles de interrupción por su naturaleza o por motivos de carácter técnico;

b) En las labores destinadas a satisfacer necesidades inaplazables, como los servicios públicos, el expendio y la preparación de drogas y alimentos;

.2. El Gobierno Nacional especificará las labores a que se refieren los ordinales a) y b) del ordinal 1º de este artículo.

Artículo 113.—Créase el Fondo de Prestaciones de los Pensionados de las empresas productoras de metales preciosos, como una cuenta sin personería jurídica, que será administrado por el Instituto de Seguros Sociales para atender exclusivamente el pago de las pensiones a los trabajadores que cumplan los requisitos para obtener la respectiva pensión, con anterioridad a la vigencia de la presente ley y el pago de las correspondientes mesadas a los actuales pensionados de dichas empresas, previa reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

Para ser beneficiario del Fondo se requiere:

1. Que la empresa de la cual se hubiere obtenido la pensión o en la cual se cumpla con los requisitos para obtenerla antes de la vigencia de esta ley, se encuentre en proceso de liquidación y disolución o haya sido liquidada.

2. Que la respectiva empresa no haya efectuado las cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales y que a criterio de la Superintendencia de Sociedades no puedan atender la cancelación de dichas pensiones.

PAR.—Facúltase al Presidente de la República para reglamentar el Fondo de que trata el presente artículo dentro de los tres (3) meses siguientes contados a partir de la vigencia de esta ley; y para que provea, en el mismo término, los recursos de su financiación”.

(...).

Entra a decidir la corporación el asunto sometido al juicio de constitucionalidad, una vez cumplidas debidamente todas sus etapas procesales. Para emitir su fallo resulta pertinente, tal como lo hacen, igualmente, el actor y el Ministerio Público, estudiar dos puntos: a) El carácter de los reglamentos destinados a especificar las excepciones a la jornada máxima ordinaria de trabajo y al descanso obligatorio, y b) La naturaleza de las autorizaciones para reglamentar el fondo de prestaciones de los pensionados de las empresas productoras de minerales preciosos.

a) La especificación de las labores.

Realmente las atribuciones que permiten determinar las labores en las cuales se pueden aplicar las excepciones ya comentadas, establecidas en los artículos 22, literal a) y parágrafo del artículo 27, aunque traten materias distintas (la jornada máxima y el descanso obligatorio) tienen una misma naturaleza jurídica e iguales fundamentos de técnica legislativa. Para comprenderlo es imprescindible señalar el campo de acción de la potestad reglamentaria, la cual, por definición, está subordinada al mandamiento del legislador. El artículo 120, num. 3º siguiendo la tradición de los países donde se originó esta institución, indica que corresponde al Presidente de la República el ejercicio de la potestad reglamentaria cuyo fin es la cumplida ejecución de las leyes. Consiste en la adopción de órdenes, decretos y resoluciones que faciliten la ejecución de las previsiones generales dispuestas en la ley originaria del Congreso o del legislador extraordinario. El procurar con ese sentido la ejecución de la ley no requiere invitación especial alguna del legislador y se dirige, inicialmente, a orientar la gestión administrativa y de los funcionarios, vale decir, ordenar conductas en el interior mismo del Estado, sin que para ello sea necesario que la ley expresamente le indique al Presidente que debe hacerlo porque su obligación es, precisamente, como Jefe de la Administración, asegurar su cumplimiento.

Otro grupo de reglamentaciones, igualmente vinculado al uso de esa potestad del artículo 120 num. 3º, consiste en la expedición de normas dirigidas a terceros distintos de los funcionarios públicos, para imponerles conductas o, simplemente, adoptar criterios generales que faciliten o posibiliten la ejecución de la ley. En esta hipótesis el legislador expresamente ordena al ejecutivo una tarea destinada a precisar, por razones técnicas, de apreciación de situaciones socio-económicas, etc., y le determina el radio de acción de su reglamento. Esto ocurre porque la ley ya se ha ocupado de la regulación general, ha creado situaciones abstractas o derechos de similar categoría o ha señalado un procedimiento o un trámite a ejecutar por la autoridad competente. Pero las circunstancias propias de las relaciones y hechos que la ley ha considerado, hacen, a veces, imposible que la norma general establezca los detalles de su aplicación. Razones técnicas, sociales, económicas, científicas, etc., imponen a la metodología legislativa la necesidad de acudir al reglamento para que él complemente en ese detalle la ley, sin salirse de la previsión de la norma general.

Los decretos originados en la potestad reglamentaria no se clasifican en distintas jerarquías ni especies distintas, sino que sus mandatos, como queda dicho, pueden ser prescripciones dirigidas a los funcionarios para que sus gestiones se cumplan con la eficacia que indica la ley o con destino a los particulares, como es el caso presente, para dar las explicaciones las técnicas, científicas o jurídicas que la norma del legislador requiera para su cumplida ejecución.

El reglamento por sí mismo no crea una situación general ni un derecho ni un trámite o procedimiento, sino que aporta o precisa un concepto, casi un dictamen, en el campo al cual lo llama la ley bajo las condiciones y lineamientos que ella ha considerado en su soberanía. La invitación de la ley se explica porque la regla contenida en el decreto reglamentario, en la orden o en la resolución, afecta de manera general la conducta de los particulares. Pero, en todo caso, la subordinación del reglamento a la ley es total, en su contenido no puede existir nada que la ley, en su esencia, no haya previsto.

Es de aclarar que estas manifestaciones y virtudes de la potestad reglamentaria la diferencian de otro tipo de reglamentos que la evolución del constitucionalismo ha creado para atender con mayor eficacia otras tareas del Estado. Por ejemplo, los reglamentos autónomos, los decretos dictados en desarrollo de la denominada ley-cuadro y otras regulaciones que han aparecido en los últimos tiempos, aunque participen formal y orgánicamente de ciertas características de los decretos reglamentarios, su fuerza como normas jurídicas y su régimen constitucional es evidentemente distinto.

En este caso la ley misma ha creado las excepciones y tal determinación no se libra por ella al dominio del reglamento. Al mismo tiempo, las labores insalubres o peligrosas, las que por su naturaleza o motivos técnicos no pueden ser interrumpidas, o las destinadas a satisfacer inaplazablemente necesidades de la sociedad, son elementos que sirven de base a la especificación reglamentaria, a su razonamiento técnico, económico o social y, por lo mismo, lo condicionan materialmente, fijan su competencia, su alcance y su dominio en los antedichos asuntos.

Es apenas lógico que, desde el punto de vista meramente epistemológico, el legislador no esté al alcance de conocer todas y cada una de las labores que impliquen riesgos de salud o sean peligrosas para los trabajadores porque los casos que, en el cuadro de nuestro sistema productivo, pueden darse, son incontables y, además, el avance tecnológico y científico da lugar a nuevas empresas y labores que la ley no puede considerar al momento de su expedición. En otros casos los hechos cambiantes explican que la ley entregue a la potestad reglamentaria la responsabilidad de precisar, para la sociedad, los elementos básicos para la aplicación o el cumplimiento de una ley. Así ocurre, por ejemplo, con nociones técnicas de mercancías, elementos químicos y objetos materiales de alguna particular naturaleza para la aplicación de un régimen policivo, tributario, etc. En tales hipótesis la ley ha dispuesto por vía general, ha creado las situaciones abstractas y ha acudido al reglamento para que la complemente y los gobernados tengan claridad y seguridad en las relaciones, los derechos y las obligaciones que adquieran bajo su imperio.

La ley creó las excepciones de la duración de la jornada ordinaria máxima de trabajo y del descanso obligatorio, y únicamente encargó al reglamento la elaboración de unas definiciones que adoptará con base en la diaria observación de las circunstancias en las cuales se desarrolla el trabajo de los colombianos para ordenar, en consecuencia, la reducción de la jornada de trabajo y la sustitución del descanso obligatorio. La intervención en la relación laboral no se hace allí, por lo tanto, en virtud de ese reglamento subalterno, sino por la misma ley que ha decidido por razones de protección al trabajador y de su bienestar, del mantenimiento de la producción nacional y de la atención permanente de las necesidades de la comunidad, ingresar en el contrato de trabajo y disponer la duración de la jornada laboral y del descanso obligatorio así como sus excepciones.

Es de advertir que la Ley 50 de 1990, en su artículo 20, al disponer que el Gobierno pueda ordenar la reducción de la jornada de trabajo, lo hace indicándole que debe fundamentarse en los dictámenes al respecto. Vale decir que no queda al arbitrio del reglamento fijar la jornada de trabajo sin consideración alguna, sino que, debido a la variedad de labores que pueden ser o tornarse insalubres, el gobierno debe obtener su documentación y apoyo en un dictámen que, desde la óptica de la ciencia de la salud pública, le indique cual es la reducción apropiada de la jornada para disminuir o eliminar los riegos propios de la labor insalubre o peligrosa.

Una metodología semejante utiliza el Código Sustantivo del Trabajo cuando indica cuáles son las enfermedades profesionales, de las cuales hace una lista no taxativa y dispone, a continuación, que la tabla puede ser modificada o adicionada por el Gobierno en cualquier tiempo. (Cfr. los arts. 201, inc. 2º y 202 del CST y el Decreto 778/87, art. 1º).

La inmensa variedad de riesgos en el trabajo y la multiplicidad de situaciones de insalubridad hacen que la ley, como arriba se afirmó, se encuentre en la objetiva imposibilidad de elaborar una lista precisa y completa de todos ellos, ante todo si se tiene en cuenta que muchas labores, que hoy no son insalubres, se pueden convertir en un peligro para la salud de los trabajadores por la futura y posible introducción en los procesos productivos de técnicas nuevas que impliquen la manipulación de sustancias o de procedimientos que afecten a las personas. Estas circunstancias que obligan al orden jurídico a disponer la reducción de la jornada por razones de evidente peligro para el trabajador, sirven para comprender que las normas laborales de esta naturaleza consideran, igualmente, a la sociedad que está en similar situación de riesgo, porque existen labores cuyo exceso o, al menos, la jornada ordinaria pueden comprometer su seguridad. Tal ocurre con los oficios o las profesiones de pilotos, de conductores de vehículos de servicio público, de controladores de tráfico aéreo, etc. y en otros en donde la concentración y el esfuerzo físico producen pronto agotamiento y cansancio en la persona que le hace perder control sobre su trabajo y, eventualmente, ocasionar una tragedia. Como se ve, esta previsión del derecho laboral no sólo está dirigida a la seguridad personal del trabajador sino a la tranquilidad y a la salud públicas.

Las relaciones jurídicas que corresponden al campo laboral tienen una dinámica difícil de encontrar en otras que gobiernan las demás especialidades del derecho, porque en ellas actúa la conducta humana denominada trabajo como creadora de riqueza, de cultura y de nuevas opciones industriales. Al lado de la inmensa posibilidad creativa del trabajo actúan, también, los riesgos propios de los procesos productivos y, por ello, se hacen presentes los derechos de los trabajadores que la Constitución, la ley y los tratados han reconocido y protegido con numerosos instrumentos. Por esta razón el artículo 53 de la Constitución de 1991 dispuso que:

“El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación y el adiestramiento y el descanso necesarios; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador de menor edad”.

El derecho y la jurisprudencia laborales se distinguen, pues, por la dinámica de esas relaciones y deben estar al tanto de sus transformaciones. La ley en el caso que ocupa a la corporación utiliza una técnica legislativa para que las nuevas situaciones de riesgo para el trabajador y, por supuesto, para la sociedad, sean consideradas rápidamente por el orden jurídico. En este aspecto la norma acusada se adecúa a los principios fundamentales de la Carta Política de 1991 que figuran en el transcrito artículo 53.

Iguales razones apoyan la constitucionalidad del artículo 175 de la Ley 50, ya que ésta ha creado la excepción al descanso obligatorio y ordena que el reglamento especifique las labores no susceptibles de interrupción por su naturaleza o motivos técnicos y aquellas que están destinadas a satisfacer necesidades inaplazables de la sociedad. La Ley 50, sin embargo, se ocupa de estatuir directamente dos excepciones, a saber, los servicios públicos (que la ley misma define según la competencia que le adscribe la Constitución) y el expendio y la preparación de drogas y alimentos. El decreto reglamentario no podrá, por lo tanto, suprimir esas dos labores de tan especial régimen, ellas, al mismo tiempo, son ejemplos de labores que atienden las necesidades sociales inaplazables.

No se está aquí, por lo tanto, en presencia de unas normas que habiliten inconstitucionalmente al Presidente para ejercer la potestad legislativa como afirma el actor, ni de las facultades previstas en el artículo 76, No 11. Es un caso claro del régimen de la potestad reglamentaria, por lo cual las normas acusadas no contradicen el orden fundamental. Es de advertir que el instituto de la potestad reglamentaria se mantuvo incólume en el sistema de la Constitución de 1991, pues así aparece en el artículo 189, No 11 que, al repetir el texto anterior (art. 120, ord. 3º) atribuye al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes“. Esto significa que lo dicho del contenido y alcance de la atribución del antiguo artículo 120, ord. 3º es predicable de esta regla de competencia de la Constitución de 1991.

b) La regulación del fondo de las prestaciones de los pensionados de las empresas productoras de metales preciosos.

El fondo del artículo 113 de la Ley 50 de 1990 es una cuenta especial dentro de la organización financiera, presupuestal y contable del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales para racionalizar y hacer más fácil el cumplimiento de una de sus funciones, como es la de pagar las pensiones a los trabajadores de las empresas productoras de metales preciosos. Para ello el inciso primero fija sus características: a) es una cuenta especial y no una persona jurídica, b) opera dentro de la organización, funcionamiento y estructura del Instituto de los Seguros Sociales, entidad que la administra por pertenecer, tal cuenta, a su sistema presupuestal, c) su fin es el de atender el pago de las pensiones de los trabajadores que cumplan los requisitos para obtenerla con anterioridad a la Ley 50 y el pago de las mesadas a los actuales pensionados de las empresas referidas, d) los recursos para su financiación debe determinarlos el gobierno (Cfr. parágrafo del artículo 113, fine). Dentro de ese marco se expedirá el decreto extraordinario. El se referirá a los aspectos necesarios para que tal cuenta se emplee según los propósitos ya definidos de la ley habilitante y a la provisión de recursos financieros, materia ésta propia de la competencia legislativa.

Aunque el texto legal no indique expresamente que se trata de las facultades extraordinarias del artículo 76, num. 12, lo cierto es que el parágrafo responde exactamente a esas autorizaciones puesto que, así lo sostiene acertadamente el Sr. Procurador, su carácter temporal y su precisión están presentes en el artículo 113, tanto en el primer inciso ya comentado como en el parágrafo que impugna el actor. Los tres meses para el ejercicio de las atribuciones y la naturaleza, objetivos y forma de administración son las limitaciones dentro de las cuales el Presidente de la República debe actuar para disponer, en primer lugar, los recursos financieros que han de destinarse a la cuenta y, en segundo lugar, la organización, los controles y los trámites que deben seguirse para los efectos del funcionamiento del fondo y el cumplimiento de sus fines. Existe, en tal virtud, una evidente delimitación temático-material para el decreto extraordinario autorizado por la Ley 50.

No aparece, por lo tanto, el desconocimiento del régimen jurídico superior que alega el demandante. Sus personales manifestaciones acerca de que técnicamente se debe reglamentar la ley y no un fondo y que se desconoce el tipo de reglamentación y el agotamiento de las facultades, pueden ser, en el mejor de los casos, comentarios de buena intención sobre presuntas impropiedades en la metodología legislativa que ha debido observar el Congreso, pero son apreciaciones que no alcanzan a tener la fuerza suficiente para causar la inexequibilidad que reclama la demanda.

No prosperan los cargos formulados contra las partes citadas de la Ley 50 de 1990.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el Sr. Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Son EXEQUIBLES el literal a) del artículo 20 en la parte que dice: “...el gobierno puede ordenar la reducción de la jornada de trabajo de acuerdo con dictámenes al respectó''; el numeral 2º del artículo 27 y el parágrafo del artículo 113 de la Ley 50 de 1990 “por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente».

(Sentencia 88, julio 25 de 1991. Expediente 2279. Magistrado Ponente: Dr. Pablo J. Cáceres Corrales).

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente, me permito salvar el voto en el asunto número 2279 que trata sobre la exequibilidad del literal a) del artículo 20, parcialmente, numeral 2º del artículo 27 y el parágrafo del artículo 130 de la Ley 50 de 1990.

Me parece, en efecto, que se ha dado en la respectiva sentencia una amplitud excesiva a la potestad reglamentaria que consagra hoy el artículo 189-11 de la Constitución, pues se autoriza que mediante decretos de tal índole se legisle sobre determinadas materias y no que se tomen medidas administrativas para hacer operante y efectiva la ley, que es lo que corresponde.

En efecto, empezar donde terminó la ley para completarla en lo que dejó inconcluso con relación a la jornada ordinaria máxima en labores insalubres o peligrosas y regular los descansos obligatorios en tareas que no sean susceptibles de interrupción o en las destinadas a satisfacer necesidades inaplazables, está bien lejos de lo que es un reglamento ejecutivo.

En sentencia número 34 de marzo 14 de 1991 se dijo para precisar el alcance de la potestad reglamentaria:

“La potestad reglamentaria da lugar a una normatividad nueva pero enteramente subordinada a la ley, de manera que siempre ha de estar conforme con ella (Secundum legem) sin que le sea posible ponerse en su contra, pero ni siquiera estar por fuera o disponer sin ella (praeter legem), ya que su capacidad no es la de suplir la ley ni reemplazarla sino apenas la de completarla en aquellos detalles instrumentales que sean necesarios para que tenga debida ejecución. Su papel es, pues, el de mero instrumento operativo y su carácter es el de un acto administrativo que no puede tocar el ámbito propiamente legislativo. A este propósito debe insistirse en que no compete al reglamento colmar los vacíos de índole legislativa que haya dejado la ley —los cuales se llenan por el intérprete mediante los métodos de integración del ordenamiento jurídico que la ciencia del derecho y la legislación deparan— ni fijar el significado, sentido o alcance de la ley, pues esto corresponde por vía general y de autoridad solamente al legislador y al intérprete al aplicarla, campo este en el cual solamente podrá señalar, para efectos que cumplirá la administración misma, el entendimiento que ésta debe darle, sino apenas poner los medios para que sus preceptos se ejecuten.

De otro lado, la noción de necesidad que acoge la disposición constitucional citada no ha de entenderse como que habilita al reglamento para disponer cuanto parezca propio o conducente al fin de lograr la eficacia de la ley, pues esto extendería injustificadamente su función, sino, por el contrario, en el sentido de que limita su competencia a lo que sea indispensable para una meta muy específica como es la ejecución de la ley. Así, pues, la ley misma puede extenderse a los detalles de ejecución que desee sin que ello represente invasión de la órbita administrativa, pero ésta no puede sin más y por sí empezar donde terminó la ley, ya que en tal caso puede existir terreno legislativo intocado que, no obstante, le está vedado: “el poder reglamentario concedido por la Constitución Nacional al Presidente de la República no es ilimitado, pues estará sujeto al contenido mismo de la ley, sin ampliarla ni tampoco restringirla en sus alcances o disposiciones, respetando, además, el campo reservado exclusivamente al legislador” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de noviembre 20 de 1972, C.P. Álvaro Orejuela Gómez).

.De todo lo anterior, lo más relevante para el caso sub-examine es la afirmación de que uno es el ámbito de la legislación y otro el campo del reglamento, de manera que éste no puede invadir aquel ni siquiera a pretexto de que hay vacíos, lagunas, dudas o ausencias en él, pues nada de esto transmuta o cambia la naturaleza de la competencia, bien legislativa bien simplemente reglamentaria, esto es, administrativa. Ni aún en estos eventos el reglamento puede legislar. Tampoco puede hacerlo porque la ley le defiera esa función, pues esto sería inconstitucional, claro está“.

Además, diferenciar el alcance de la potestad reglamentaria según que la intervención ejecutiva haya sido o no “invitadá”por la propia ley no tiene ningún respaldo en la Constitución, la cual solamente conoce una clase, que es aquella que existe no por permisión o llamado del legislador sino como potestad propia del ejecutivo dentro de la ley. Me atrevo a pensar que este error fue determinante en la sentencia, pues creo que a falta de la “invitación” formulada por la propia ley —y a la cual se le dio, como acabo de señalar, una virtualidad que no tiene— nadie hubiese sido osado a pensar que las definiciones legislativas de que se trata pudiesen tomarse mediante un decreto reglamentario; esto es decir que la ley no puede aumentar en nada la caracterización de la potestad reglamentaria que está dada por la Constitución misma.

Jaime Sanín Greiffenstein.  

Me adhiero,

Pedro Lafont Pianetta.  

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