Sentencia 2306 de octubre 3 de 1992 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

CESANTÍAS DE EMPLEADOS PÚBLICOS

MODIFICACIONES DISPUESTAS POR LA LEY 33 DE 1985

EXTRACTOS: «El siguiente es el tenor literal de la disposición acusada:

“Las entidades que en la actualidad pagan cesantías a través de la Caja Nacional de Previsión, asumirán directamente el pago de dicha prestación a partir del 1º de enero de 1985. Sin embargo, la caja pagará cesantías a los empleados oficiales de dichas entidades hasta concurrencia del valor de las transferencias que éstas hubieren efectuado.

Quienes a partir del 1º de enero de 1985, ingresen a la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y las notarías, se regirán por las normas del Decreto Extraordinario 3118 de 1968 y las que lo adicionen y reglamenten, en lo relacionado con la liquidación y el pago de sus cesantías”.

(...).

A pesar de que los actores no se refieren al tema de los derechos adquiridos que se encontraban amparados en el artículo 30 de la Carta Política de 1886 y que en la actualmente vigente aparecen en el artículo 58, la Corte se referirá a ellos pues dentro del análisis que le corresponde efectuar del precepto acusado frente a cada una de las normas constitucionales, advierte que éstos han sido violados por una parte del mandato demandado, como se verá.

Es propio de la mecánica de nuestro sistema jurídico que quienes competente para expedir la ley, también lo es para reformarla, modificarla o derogaría, y así está expresamente atribuido al Congreso de la República en el artículo 150-1 de la Constitución Nacional que hoy rige y que en el anterior Estatuto aparecía en el artículo 76-1 de manera que nadie puede aspirar a que determinado régimen se conserve a perpetuidad y rijan eternamente las mismas reglas.

El artículo 58 constitucional que rige toda clase de relaciones jurídicas protege los derechos adquiridos con arreglo a la ley civil, ordenamiento que no puede desconocerlos, o en términos de la misma Carta, vulnerarlos, lo que indica que la ley ha de tener solamente efectos futuros y nunca retroactivos o sobre el pasado.

Esta garantía, por supuesto, se predica también de los derechos laborales, de manera que una vez consumada la situación jurídica subjetiva e individual y constituido así el derecho concreto, ellos resultan infrangibles frente a la nueva legislación.

En el evento que se estudia, en sentir de la Corte, el inciso primero del artículo 7º de la Ley 33 de 198S no lesiona el mandato constitucional citado, ni ninguno otro del mismo ordenamiento, ya que como se anotó, se trata simplemente de trasladar de una entidad (Caja Nacional de Previsión Social) a otra (cada una de las entidades a las cuales pertenecen los empleados públicos a que se refiere la norma), la labor de liquidar y cancelar las cesantías correspondientes a sus propios empleados, disposición que ha redundado en beneficio de los empleados públicos aludidos pues con ella se ha logrado un camino más expedito, rápido y eficiente para la cancelación oportuna de esta prestación social.

No ocurre lo mismo con lo que dispone el inciso segundo del mismo artículo, pero sólo en parte, como se anotó.

Dice este mandato que quienes ingresen a partir del 1º de enero de 198S a la Rama Jurisdiccional, Ministerio Público, Contraloría General de la República, Registraduría Nacional del Estado Civil y notarías, para efectos de liquidación y pago de cesantías se regirán por las normas del Decreto 3118 de 1968 y las que lo adicionen o reformen. Este estatuto, como es sabido, consagra la liquidación anual de las cesantías de los empleados públicos afiliados a dicho ente gubernamental, lo que en otras palabras significa que ya no los cobija el régimen de la liquidación de cesantía con base en el sueldo devengado al momento de la liquidación, si no ha sido variable, porque si lo ha sido se hace por promedio, sino que se hará año por año.

Obsérvese cómo la norma hace relación a quienes ingresen a partir del 1º de enero de 198S, mas sin embargo al analizar la Ley 33 de 198S a la cual pertenece dicho artículo, salta a la vista que se han violado derechos adquiridos, por cuanto según lo prescribe su artículo 25 ''''Esta ley rige a partir de su sanción”, hecho que tuvo ocurrencia el día 29 de enero de 1985, como consta en el Diario Oficial Número 36856 del 13 de febrero de 1985, lo que se traduce en que la ley tiene efectos retroactivos, vulnerando de esta forma los derechos de las personas que ingresaron entre el 1º de enero de 1985 y el 28 de enero del mismo año, pues ella sólo podía entrar a regir a partir del 29 de enero de ese año, no antes.

Ante estas circunstancias considera la Corte que el inciso segundo del artículo 7º de la Ley 33 de 198S es exequible para los casos en que las personas a que alude la disposición hubieran ingresado con posterioridad al 29 de enero de 1985, pero en cambio será declarada inexequible para las situaciones de quienes ingresaron en el período comprendido entre el 1º y el 28 de enero de 1985, a quienes se les desconoció un derecho consolidado, como es el de gozar de los beneficios del régimen anterior vigente para la liquidación y pago de cesantías, de acuerdo a la entidad a la que estuviere vinculado, lo que conlleva violación del artículo 58 del Estatuto Máximo.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previa ponencia de su Sala Constitucional y oído el parecer fiscal,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º de la Ley 33 de 1985, con la salvedad anotada en la parte motiva de esta providencia, esto es, que la expresión “ a partir del 1º de enero de 1985”, del inciso 2º se declara INEXEQUIBLE.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente».

(Sentencia Nº 123, octubre 3 de 1992. Expediente 2306. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein).

ACLARACIÓN DE VOTO

Nosotros estamos en total acuerdo con la decisión de la Sala Plena y compartimos la mayor parte de las motivaciones del fallo. En lo que sí no podemos acompañar a la mayoría es en la última consideración que trae la sentencia, según la cual el inciso segundo del artículo 7 º de la Ley 33 de 1985 sólo resulta inexequible para los casos en que se aplique a personas que ingresaron al servicio público en el período comprendido entre el 1º y el 28 de enero de 1985, pues únicamente respecto de ellas habría un desconocimiento de un derecho consolidado, como es el de “gozar de los beneficios del régimen anterior vigente para la liquidación y pago de cesantías”. Ello porque en nuestra opinión la inexequibilidad se extiende hasta el 13 de febrero de 1985, pues fue ese día cuando se promulgó la ley al insertarla en el ejemplar del Diario Oficial Nº-36856 de esa fecha, y por lo tanto, sólo desde el día siguiente pudo comenzar la observancia de la ley, o lo que es lo mismo, su vigor como tal.

Por esta razón durante el debate que precedió a la decisión sostuvimos la opinión, y aún la mantenemos, de que contrariamente a las tesis que subyacen en el considerando glosado, la promulgación de la ley sí es conditio sine qua non para que comience la observancia de la ley; condición de vigencia que es requisito constitucional y no meramente legal.

En efecto, quienes suscribimos este salvamento sabemos que la Corte ha sostenido que los requisitos de existencia de la ley que traía la Constitución de 1886 y que en los mismos términos consagra la Constitución de 1991, concluyen con la sanción presidencial, y que por lo tanto cumplido este requisito de la sanción ya la ley como tal existe. Estamos de acuerdo con esta interpretación: la ley existe con la sanción que de ella haga el Presidente de la República. Así lo disponía el artículo 89 de la Constitución pasada y del mismo modo lo establece el artículo 168 de la que dictó la Asamblea Constitucional recientemente. Nuestra discrepancia no se relaciona con el momento en el cual la ley surge a la vida. La inconformidad que tenemos y por ello aclaramos nuestro voto, está referida al aspecto de la observancia de la ley y de cuándo comienza en verdad el vigor de la misma.

Para la mayoría —y esto está ínsito en la consideración que no compartimos— , la ley por el solo hecho de existir obliga desde su sanción, así ella no pueda ser conocida por sus destinatarios en razón de no haber sido promulgada. En cambio, para nosotros —y ello lo expresamos claramente— la vigencia de la ley solamente puede comenzar una vez ella haya sido debidamente promulgada. En este caso, y en armonía con la legislación vigente, una vez que haya sido insertado íntegro su texto en el Diario Oficial. Y como la Ley 33 de 1985 se publicó el 13 de febrero de ese año, la orden de que regiría desde el 1º de enero de 198S es inconstitucional y sin poder vinculante, ya que contrariaba en su momento el artículo 89 de la Constitución de 1886 e igualmente contradice el artículo 168 de la Constitución de 1991.

A continuación explicamos el por qué de nuestra opinión disidente:

No puede discutirse que tanto la Constitución anterior como ésta que nos rige, regulan lo concerniente a los pasos que deben cumplirse para que exista la ley. La de 1886 lo hacía en su artículo 81 y la de 1991 lo hace en su artículo 157.

Por ello si actualmente sólo existiera en materia de formación de la ley este último precepto (y en el pasado el artículo 81), cabría pensar que fuera correcta la interpretación según la cual como entre tales requisitos no se cuenta el de la promulgación, de consiguiente, la promulgación sólo sería un requisito meramente legal para la vigencia de la ley.

Lo anterior lo concedemos únicamente en gracia de discusión, pues de todas maneras pensamos, que aun si la Constitución Nacional por un insólito olvido no hubiese regulado el punto, de todos modos los principios políticos y filosóficos que inspiran el régimen democrático, obligarían a llegar a la conclusión de que siempre sería menester promulgar o publicar la ley antes de que pudiera exigírsele a sus destinatarios el deber de someterse a ella. Otro entendimiento de los preceptos constitucionales, además de ser sumamente peligroso para la seguridad jurídica, nos parece contrariaría la razón.

Pero como afortunadamente nuestros constituyentes no han sido tan improvidentes, tanto los que sabiamente expidieron la que por más de cien años rigió nuestros destinos, como los que nos dieron esta recién nacida Carta Política, consignaron entre los dictados constitucionales la promulgación como requisito para que toda ley rija. Fue así como la Constitución Política anterior de este modo lo dispuso en su artículo 89 y la nueva lo hace en su artículo 168.

Ciertamente; en uno y otro artículo quedó previsto que si el Presidente de la República (la de 1886 se refería al “gobierno'''') no cumple el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, “la sancionará y promulgará el Presidente del Congreso” .

Pensamos nosotros que sistemáticamente interpretada la Carta Constitucional— como siempre debe hacerse, y no simplemente ateniéndose al entendimiento resultante del mero tenor literal aislado de uno solo de sus artículos— , fuerza es concluir que si cuando el Presidente de la República no cumple su deber de sancionar la ley debe hacerlo el Presidente del Congreso, quien además está obligado a promulgar la ley, carecería de lógica entender que esta obligación de promulgar la ley únicamente se dará en aquellos contados casos en que aquel no la sanciona. Si así se entendieran los textos constitucionales, habría que concluir que unas leyes requieren por imperativo de la propia Carta Política de promulgación y otras, en cambio, no necesitan de este requisito para entrar en vigor.

Finalmente, y con el respeto debido a la opinión ajena, nos parece que esta forma de entender la Constitución no es la acertada; y que por ello la correcta interpretación de los ordenamientos constitucionales obliga a considerar que siempre, sin excepciones, toda ley debe necesariamente ser promulgada para que comience su vigor como tal.

Lo anterior por parecernos a quienes suscribimos esta aclaración, que la ley no se dicta únicamente par que ella exista. No. La ley, por imperativo racional, se dicta para que sus destinatarios la obedezcan y a sus mandatos conformen su conducta, pues la ley no es más que un ordenamiento racional de las relaciones de convivencia social.

Y si ello es así, como a nosotros claramente nos parece que es, forzosamente debe concluirse que la ley para su observancia —que es lo que más interesa a quien la dicta— debe necesariamente darse a conocer. Y se da a conocer, según nuestro ordenamiento jurídico positivo, cuando se promulga; promulgación que consiste en insertar su texto íntegro en el Diario Oficial. Mientras tal condición para su vigencia no se dé, por no haber comenzado aún su observancia, la ley no obliga.

Síguese de lo antes explicado, como al comienzo lo dijimos, que debió anotarse en la motivación de la sentencia que juzgó el artículo 7º de la Ley 33 de 1985 y hacerse por lo mismo la salvedad correspondiente en su parte resolutiva, que es inconstitucional la expresión “a partir del 1º de enero de 1985” y que también lo es el que se quiera hacerle producir efectos a la ley desde antes de su promulgación; la cual, está ya dicho, ocurrió el 13 de febrero de 1985 cuando se promulgó al publicarla en el Diario Oficial Nº 36856 de ese día.

En estos términos dejamos consignada nuestra, aunque enfática, respetuosa aclaración de voto.

Manuel Enrique Daza Álvarez— Gustavo Gómez Velásquez— Rafael Méndez Arango— Jorge Iván Palacio Palacio—Édgar Saavedra Rojas— Ramón Zúñiga Valverde. 

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