Sentencia 2322 de diciembre 9 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 080012331000199902322 02

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

Bogotá, D.C., diciembre nueve del año dos mil cuatro.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia de fecha 20 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró la nulidad de la Ordenanza 21 del 26 de mayo de 1999 por la cual se aclaran y precisan los límites del municipio de Puerto Colombia con el municipio de Tubará y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

I. Antecedentes

Mediante la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo se demanda la nulidad de la Ordenanza 21 proferida por la asamblea departamental del Atlántico, sancionada el 26 de mayo de 1999, por la cual “se aclaran y precisan los límites del municipio de Puerto Colombia con el municipio de Tubará y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla”.

Hechos

Mediante Acto Legislativo 1 de 1993, el constituyente erigió a Barranquilla como Distrito Especial, Industrial y Portuario y señaló: “Abarcará además de la comprensión territorial del Barrio de Las Flores de esta misma ciudad, el corregimiento de la Playa del municipio de Puerto Colombia y el tajamar occidental de Bocas de Ceniza en el Río Magdalena sector Ciénaga de Mallorquín en el departamento del Atlántico”.

El 7 de abril de 1999, el gobernador del Atlántico propuso a consideración de la asamblea departamental del Atlántico el proyecto de ordenanza por el cual se establecen los límites del municipio de Puerto Colombia con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el municipio de Tubará y se dictan otras disposiciones.

El 21 de abril de 1999 el distrito se opuso a dicho proyecto porque según el Acto Legislativo 1 de 1993, del distrito de Barranquilla hacía parte el corregimiento de La Playa, hasta ese acto comprensión de Puerto Colombia yque, no era jurídicamente procedente segregar ni todo ni parte del territorio de La Playa, para anexarlo al municipio de Puerto Colombia como lo pretendió y lo hizo el proyecto de ordenanza.

La asamblea departamental procedió a tramitar el proyecto de ordenanza presentado por el señor gobernador. La comisión política institucional rindió ponencia favorable. En el informe se dijo que no se aplicaría ni el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, ni el 70 del Decreto 1222 de 1986, ni se mencionaron los artículos 20, 21, 22, 23 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.

El gobernador del Atlántico procedió a sancionar el proyecto el 26 de mayo de 1999 el cual fue publicado en la Gaceta del Departamento 7588 del 31 de mayo de 1999.

No se llevó a cabo consulta popular alguna entre los ciudadanos residentes en Barranquilla, Puerto Colombia, La Playa y Tubará a efecto de decidir la anexión territorial ni se oyó la opinión de los vecinos ni de las autoridades interesadas en la definición y precisión de los límites municipales.

(sic) b) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

Los actos acusados son violatorios de las siguientes disposiciones:

Cargo primero

Modificación y precisión de los límites municipales

El artículo 14 de la Ley 136 de 1994 trae una detallada y clara reglamentación que las asambleas deben atender cuando se trate de ejercer la competencia para “modificar y precisar” los respectivos límites intermunicipales. Ello supone que cuando haya disputa territorial entre dos o más municipios por no existir entre ellos límites definidos, o cuando se presenten problemas de identidad.

De este artículo se desprenden claramente tres pasos:

a) Un estudio hecho por la oficina de planeación departamental que incluya una investigación histórica y técnica con el objeto de verificar mediante estudio documentado y escrito que definitivamente muestre que en el territorio en conflicto se presentan aspectos de indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica.

b) Una consulta popular realizada entre los ciudadanos residentes en el territorio en conflicto para que manifiesten su voluntad mayoritaria de anexión al municipio.

c) Iniciativa del gobernador o de los diputados para tramitar la ordenanza acompañada de los resultados del estudio y la consulta.

d) El trámite del proyecto de ordenanza según la legislación prevista.

En lo relacionado con el deslinde y amojonamiento municipal hay que aducir a los artículos 20, 21 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. Aquí la ley parte de que no hay conflicto sobre límites ni problemas de identidad de la comunidad asentada en cierta área, sino que simplemente se trata de operaciones administrativas tendientes a demarcar físicamente los territorios municipales. Para estos casos se deben seguir los siguientes trámites:

a) Debe existir un acuerdo previo entre los ministerios del Interior y de Hacienda a fin de proceder a deslindar y amojonar los respectivos límites de los municipios en cuestión.

b) El IGAC debe abrir expediente y acumular la información sobre los límites y áreas a demarcar.

c) Hecha la diligencia en terreno la documentación es remitida al Ministerio del Interior la cual la envía a la asamblea respectiva para su ratificación definitiva, por medio del gobernador.

d) La asamblea debe designar tres diputados para que como comisión demarcadora proponga el trazado definitivo ante la corporación.

Se resalta la norma prevista en el artículo 70 del Decreto 1222 de 1986 según la cual todas las veces que las asambleas pretendan hacer delimitación municipal y haya disputa territorial por no existir definidos los límites intermunicipales debe tenerse en cuenta la opinión de los ciudadanos vecinos de la región. Son nulas las ordenanzas que se dicten en contravención a este artículo.

Se concluye que las asambleas departamentales carecen de facultades discrecionales para fijar el trámite, el procedimiento o la actuación que debe seguirse cuando se trate de modificar, precisar, deslindar y amojonar límites municipales. Cuando quiera que las asambleas dispongan a revisar la cuestión de los límites de uno o más municipios no pueden hacerlo por medio de una ordenanza común y corriente sino por una precedida necesariamente de los trámites y requisitos señalados por la ley, según el tema específico que vaya a regularse por la respectiva ordenanza.

Toda ordenanza relativa a límites municipales debe respetar el derecho de participación de la comunidad, por lo que debe realizarse una consulta popular como requisito previo indispensable.

Violación de los artículos 1º, 40, 103, 300-6 de la Carta y 14 de la Ley 136 de 1994.

La asamblea departamental debió seguir el trámite previsto en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994 y, como no lo hizo, es nula. Son claramente demostrativos de que esa era la vía a seguir, las siguientes consideraciones:

a) Existía conflicto indudable entre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el municipio de Puerto Colombia y el de Tubará.

b) El señor alcalde del distrito de Barranquilla oportunamente se opuso al proyecto de ordenanza hecho por sí solo demostrativo del conflicto.

c) El propio tribunal del Atlántico como juez de tutela, ya había exhortado a las autoridades respectivas a seguir el artículo 14 de la Ley 136 de 1994.

d) La Ordenanza 21 implicó necesariamente anexión de territorios o áreas geográficas junto con sus habitantes tanto al distrito como a Puerto Colombia en cuanto dijo “delimitar o precisar límites”, todo eso sin contar con la opinión de sus habitantes.

Para la expedición de la Ordenanza 21 no se efectuó consulta popular alguna ni se realizó la investigación histórica y técnica a que alude la regla superior violada.

Violación íntegra de los artículos 20, 21, 22, 23, 27, 28 y 29 del Decreto 1333 de 1986.

La violación de estas normas es manifiesta porque no hubo acuerdo para deslindar y amojonar esos municipios entre los ministerios de Hacienda y el del Interior.

Jamás hubo designación del ingeniero catastral de parte del IGAC, ni se efectuó la diligencia de deslinde y amojonamiento con participación de los alcaldes, personeros e inspectores interesados en ella.

No existió documentación alguna que el Ministerio del Interior enviara a la asamblea para que designara a la comisión demarcadora.

Nunca tres diputados, como comisión demarcadora, vieron los documentos sobre los que se pudiera trazar definitivamente la línea demarcatoria de los límites.

Jamás la asamblea ratificó los límites sino que los “fijó”, so pretexto de precisarlos, todo eso por fuera de la ley.

Cargo segundo

Violación de derechos fundamentales

El derecho de participación ciudadana fue palmariamente desconocido por la asamblea departamental afectando los derechos consagrados en el artículo 1º y 40 de la Carta Política. También es indiscutible la violación el(sic) derecho fundamental al debido proceso. Los municipios de Puerto Colombia, Tubará y el propio distrito de Barranquilla, tenían derecho a que sus límites se definieran de conformidad con la ley, es decir, con el debido proceso. La asamblea del Atlántico, al sustraerse de los procedimientos legalmente establecidos para ejercer su competencia y adoptar un método propio no previsto en el ordenamiento, violó ese derecho fundamental.

c) La defensa del acto acusado.

El apoderado del departamento del Atlántico y del municipio de Puerto Colombia contestó así la demanda:

En el caso del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Acto Legislativo 1 de 1993, que lo crea como distrito, determina qué leyes especiales determinarán su régimen político, fiscal y administrativo y en lo no dispuesto en ellas, se le aplicarán las disposiciones vigentes para los municipios.

El proyecto de Ordenanza 21 de 1999 fue aprobado por la asamblea respetando la conservación de los límites históricos entre Puerto Colombia y Tubará y respetando el contenido del Acto Legislativo 1 de 1993 que le entregó al distrito de Barranquilla el corregimiento de La Playa ubicado en la porción occidental de la Ciénaga de Mallorquín.

Se concluye inequívocamente que la ordenanza no toca para nada el corregimiento de La Playa ni los territorios del municipio o distrito de Barranquilla respetando lo dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 1993.

Además, en materia de límites hay que sujetarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley. Comoquiera que no hay ley especial al respecto sobre los distritos, se utiliza entonces lo que la ley ha dispuesto en materia de límites para con los municipios.

La Ordenanza 21 de 1999 se sustenta en el marco constitucional y legal, ya que el tratamiento del problema de los límites le corresponde a estas normas.

Es bueno resaltar que antes de la Ordenanza 21 de 1999 no había límites definidos entre Puerto Colombia y el distrito de Barranquilla, pues la Ordenanza 15 de 1961, mediante sentencia del Tribunal del Atlántico y confirmada por el Consejo de Estado, fue anulada por vicios de forma en su expedición. Lo que tenía que hacer la asamblea era proceder a llenar el vacío de la ausencia de límites ante esas dos entidades territoriales. Haciendo uso de los poderes de los que está investida por ley la asamblea expidió la ordenanza acusada.

Del oficio del 21 de abril de 1999, presentado por el señor Bernardo Hoyos, Alcalde Distrital, no se puede desprender la afirmación de que existe un conflicto de límites entre el municipio de Puerto Colombia y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, pues ninguno de los presupuestos de hecho a que hace referencia el alcalde se cumplen.

II. Fallo impugnado

El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad de la Ordenanza 21 de 1999 considerando:

Debe partirse de la base que, de conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 1993, para todos los efectos legales y constitucionales, el corregimiento de La Playa fue segregado del municipio de Puerto Colombia y agregado al territorio del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, es decir, que el mencionado acto determinó la conformación del distrito de Barranquilla pero no definió sus límites.

Es indiscutible que corresponde a la asamblea departamental del Atlántico adelantar el trámite previsto en la ley para aclarar y precisar los límites del distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia.

En el expediente se encuentra el oficio mediante el cual el gobernador del Atlántico remite al presidente de la asamblea departamental el proyecto de ordenanza “por medio de la cual se establecen los límites del municipio de Puerto Colombia con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el municipio de Tubará y se dictan otras disposiciones”.

Obra también oficio del 21 de abril de 1999 mediante el cual el alcalde distrital de Barranquilla se dirige a la asamblea departamental para dejar constancia de su posición frente al proyecto el cual pide se archive por ser violatorio de la Constitución y de la ley, señalando que no puede desconocerse el Acto Legislativo 1 de 1993.

En el informe de la comisión política institucional se aclara que el distrito de Barranquilla en la actualidad no cuenta con un estatuto o régimen distrital y que no era aplicable el artículo 14 de la Ley 136 de 1994 por cuanto no se trata de disputa territorial, anexión, segregación, ni de conflicto que amerite investigación histórica y técnica.

Es evidente que en el presente caso, para la tramitación de la Ordenanza 21 de 1999, no se siguió el trámite previsto en la ley, omitiéndose procedimientos de carácter sustancial. Se observa que a la exposición de motivos del proyecto de ordenanza no se acompañó ni la investigación histórica y técnica que debe realizar la oficina de planeación departamental, ni la consulta popular de que tratan los numerales 2º y 4º del artículo 14 de la Ley 136 de 1994 norma que prevé el procedimiento aplicable para la modificación de límites intermunicipales y que debía aplicarse en el caso en estudio.

En el año 1999 el tribunal conoció de la tutela impetrada por el presidente del frente común del corregimiento Eduardo Santos La Playa, en contra del IGAC en la cual solicitaba se diera cumplimiento al procedimiento de deslinde entre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia.

Allí se determinó que para definir los límites entre el distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia, se requería de la expedición de una ordenanza sobre el particular cuya iniciativa correspondía al gobernador, pero la oficina de planeación del departamento debía realizar una investigación histórica y técnica que debería anexarse a la exposición de motivos.

No son de recibo los argumentos esgrimidos por la comisión política institucional en el “Informe de comisión” en el sentido de que no era necesario el procedimiento previsto en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994 por cuanto resulta claro que con la oposición planteada por el alcalde distrital de Barranquilla contra el mencionado proyecto de ordenanza, se originaba un conflicto de carácter territorial al no encontrarse de acuerdo con la definición de los límites intermunicipales que allí se planteaba.

Tampoco es de recibo el argumento de la demandada en el sentido de que estaba vigente la Ordenanza 30 de 1913 en cuyos límites territoriales se basó el IGAC para realizar una de las planchas a fin de adelantar la delimitación del territorio, por cuanto, en primer lugar, la vigencia de dicha norma local no se encuentra probada y además este acto quedó derogado tácitamente con la expedición del Acto Legislativo 1 de 1993.

Al haberse omitido trámites de carácter sustancial y haberse definido los límites intermunicipales si(sic) mediar la investigación histórica y técnica que debía realizar la oficina de planeación departamental, así como la consulta de carácter previo y obligatorio, el acto demandado fue expedido de manera irregular lo cual amerita su declaratoria de nulidad.

III. Fundamentos de la impugnación

Elapoderado del departamento del Atlántico y del municipio de Puerto Colombia interpuso recurso de apelación contra el anterior fallo, sustentándolo de la siguiente forma.

1. Indebida apreciación de la normatividad, innecesaria investigación histórica.

No es admisible la apreciación realizada por el tribunal respecto a la aplicabilidad de la normatividad vigente sobre la materia en el sentido de que era necesario realizar una investigación histórica y técnica, por cuanto el acto legislativo que crea el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, agrega al mismo el corregimiento de La Playa; por lo tanto, no sirve de sustento dicha apreciación ya que el mencionado acto legislativo está indicando cuáles son los límites que tiene el distrito de Barranquilla junto con su nuevo corregimiento La Playa.

Tampoco se comparten los argumentos esgrimidos por el a quo de no aceptar los planteamientos de la comisión política institucional de la asamblea departamental cuando no acepta que el procedimiento señalado en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994 no era aplicable ni necesario pues de lo que se trata no es de una disputa territorial, anexión, segregación, ni de conflicto alguno, por cuanto dicha ordenanza, lo que realiza es una aclaración de los límites territoriales en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 1993.

No es de recibo la afirmación del tribunal en el sentido de que la oposición realizada por el alcalde distrital haya originado un conflicto territorial, el cual no existió.

En cuanto a la existencia de la Ordenanza 30 de 1913 aparece probado que la misma sí tiene vida jurídica y un contenido preciso que deja a la autoridad competente, el IGAC, la labor de realizar la operación de deslinde, es decir, la identificación, precisión y actualización del límite en terreno y su dibujo en el mapa.

La ordenanza acusada recogió el sentir de los miembros de la asamblea procediendo a precisar los límites entre las entidades territoriales atendiendo las transformaciones sufridas por el territorio en virtud de los cambios en los accidentes geográficos y acogiendo el Acto Legislativo 1 de 1993.

No existió ni existe conflicto territorial, ni segregación de territorio. La Ordenanza 21 no hizo otra cosa que precisar los límites del municipio de Puerto Colombia, con el municipio de Tubará y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla con fundamento en lo establecido en la Ordenanza 30 de 1913, 987 de 1961, 40 de 1964 y el acta de deslinde del 18 de diciembre de 1951.

En ningún momento existió disputa territorial y existe identidad cultural, social tanto entre quienes integran o hacen parte del área metropolitana de Barranquilla como del municipio de Puerto Colombia.

Antes de 1993 ni el Concejo Municipal de Puerto Colombia, ni el Concejo Distrital de Barranquilla, desde el 17 de agosto de 1993, fecha en la que entró a regir el Acto Legislativo 1 de 1993, hicieron uso de la atribución de determinar las áreas urbanas y suburbanas de la cabecera municipal y demás centros poblados de importancia, fijando el respectivo perímetro urbano, respecto del corregimiento de La Playa.

Por ello no es de recibo el argumento de la existencia de un conflicto territorial.

IV. Consideraciones de la Sala

Los cargos contenidos en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada se refieren fundamentalmente a la inaplicabilidad de los requisitos contenidos en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, en el caso específico de la Ordenanza 21 de 1999 en cuanto, no se trataba de definición de límites territoriales y no existía conflicto o disputa territorial entre municipios.

A fin de esclarecer realmente la naturaleza del acto demandado, es pertinente analizar su contenido.

Ordenanza 21 de 1999.

“Ordenanza 21 por medio de la cual se aclaran y se precisan los límites del municipio de Puerto Colombia con el municipio de Tubará y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

La honorable asamblea departamental del Atlántico, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas en los numerales 6º y 9º del artículo 300 C.N. concordantes con lo establecido en el numeral 4º del artículo 60 del D.L. 1222 de 1986 y el artículo 14 de la Ley 136 de 1994.

Ordena:

ART. 1º—Los límites entre los municipios de Puerto Colombia y Tubará serán los que se definieron y se establecieron en la Ordenanza 87 de 1961.

ART. 2º—Ratifíquese a Puerto Colombia como municipio del Atlántico con los siguientes límites con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (...)”.

El resto del articulado fija los límites entre el municipio de Puerto Colombia con el distrito especial de Barranquilla desde distintos puntos.

El artículo décimo tercero establece:

“Artículo Décimo Tercero. Una vez sancionada esta ordenanza solicítase al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, realizar el correspondiente deslinde, efectuando la demarcación de los puntos señalados en los artículos anteriores.

Parágrafo. Los costos que ocasionen los servicios prestados por el Instituto Agustín Codazzi, serán sufragados por la gobernación del Atlántico”.

La ordenanza acusada fue expedida en vigencia del Acto Legislativo 1 de 1993 que dispuso en el artículo 1º:

Acto Legislativo 1 de 1993.

“ART. 1º—La ciudad de Barranquilla se organiza como distrito especial, industrial y portuario.

El distrito abarcará además la comprensión territorial del barrio de Las Flores de esta misma ciudad, el corregimiento de La Playa del municipio de Puerto Colombia y el tajamar occidental de Bocas de Ceniza en el río Magdalena, sector Ciénaga de Mallorquín, en el departamento del Atlántico.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las disposiciones vigentes para los municipios”.

La Ordenanza 21 de 1999, se fundamentó en los numerales 6º y 9º del artículo 300 de la Constitución Política que disponen:

Constitución Política.

“ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

(...).

3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.

(...).

6. Con sujeción a los requisitos que señale la ley, crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales y organizar provincias.

(...)”.

El artículo 60, numeral 4º del Decreto 1222 de 1986, dispone:

Decreto 1222 de 1986.

“ART. 60.—Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas:

(...).

7. Crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar límite entre los distritos, llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley.

(...)”.

Por su parte, el artículo 14 de la Ley 136 de 1994 que también sirvió de sustento jurídico al acto demandado y que el demandante considera incumplido constituyendo la causal de nulidad propuesta, dispone:

Ley 136 de 1994.

“ART. 14.—Modificación de límites intermunicipales. Cuando dos o más municipios de un mismo departamento mantengan disputa territorial por no existir entre ellos límites definidos o por presentar problemas de identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas o culturales, las asambleas departamentales por medio de ordenanza, podrán modificar o precisar los respectivos límites intermunicipales para lo cual deberán cumplirse los requisitos y condiciones siguientes:

1. El respectivo proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del gobernador o de los mismos miembros de la asamblea departamental. Sin embargo, el gobernador estará obligado a presentarlo cuando así lo decida, por medio de consulta popular la mayoría de ciudadanos residentes en el territorio en conflicto.

2. Si no existiera ya una consulta popular el gobernador del departamento deberá convocarla para que los ciudadanos residentes en el territorio en conflicto manifiesten su voluntad mayoritaria para la correspondiente anexión.

3. La anexión de un área territorial de un municipio a otro no podrá afectar la categoría del municipio de donde ella se segregue, ni menguarle a este las condiciones mínimas exigidas por el artículo 8º de la presente ley para la creación de municipios.

4. La correspondiente oficina de planeación departamental realizará en la respectiva zona de conflicto intermunicipal una investigación histórica y técnica con el objeto de verificar y certificar mediante estudio documentado y escrito que definitivamente en el territorio en conflicto, se presentan aspectos e indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica que hagan aconsejable el anexamiento y la consiguiente agregación de áreas territoriales.

PAR.—Tanto la consulta popular prevista en el numeral segundo de este artículo, como el estudio a que se refiere el numeral cuarto de este artículo, deberán agregarse a la exposición de motivos del respectivo proyecto de ordenanza”.

Este artículo de la Ley 136 de 1994 se refiere al procedimiento a seguir en los casos de que exista disputa territorial por no existir entre los municipios límites definidos o por presentar problemas de identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas o culturales. Por el contrario, el Decreto 1222 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, consagra en los artículos 19 y siguientes el procedimiento a seguir en los casos de deslinde y amojonamiento de municipios situación diferente a la anterior en la que existe un conflicto o disputa de límites.

El artículo 19 del dictado Decreto 1222 de 1986 consagra:

“ART. 19.—El Gobierno Nacional, a iniciativa de los consejos intendenciales y comisariales, podrá crear, suprimir o fusionar municipios o agregar y segregar territorios a los mismos y fijar los límites entre los diferentes distritos municipales.

(...)”.

Los artículos 20 a 24 ibídem establecen:

“ART. 20.—Previo acuerdo para cada caso concreto entre los ministerios de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público, se procederá a deslindar y amojonar los municipios de la República.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi queda encargado de llevar a efecto el deslinde y amojonamiento a que haya lugar.

Con este fin reunirá toda la documentación que exista hasta la fecha en los archivos de las diferentes entidades oficiales sobre esta materia: leyes, ordenanzas, planos, etc.

ART. 21.—El ingeniero catastral hará el deslinde directamente sobre el terreno, en presencia de los representantes de cada una de las entidades políticas interesadas, marcando sobre el plano topográfico o fotográfico del territorio en cuestión la línea o líneas que correspondan a la opinión unánime o diferente de estos, basada en la interpretación de los textos legales y/u otras razones, y en último caso marcará además el trazado técnico que juzgue más adecuado.

PAR.—Los representantes de las entidades políticas interesadas, para cada uno de los municipios, serán el alcalde, el personero y el inspector respectivo, en el caso en que el municipio esté subdividido en corregimientos.

ART. 22.—En cuanto el Ministerio de Gobierno reciba del de Hacienda y Crédito Público los documentos referentes a límites dudosos o no, los remitirá para su ratificación definitiva, si fuere el caso, a la asamblea departamental por conducto del gobernador respectivo.

ART. 23.—Una vez en posesión de los documentos cuya solución corresponde a una asamblea departamental esta nombrará las comisiones demarcadoras respectivas, que se integrarán por tres diputados elegidos directamente por la corporación.

La comisión demarcadora de la asamblea examinará el problema, completará las informaciones si lo juzga necesario y asistida por el ingeniero catastral que haya actuado en el terreno, propondrá un trazado definitivo para la ratificación de la asamblea, dentro de los diez días siguientes a su elección.

ART. 24.—Cuando dos o más municipios de un mismo departamento mantengan disputa territorial, por no existir entre ellos límites definidos, de acuerdo con las disposiciones legales que regulan la materia, las asambleas departamentales al hacer la delimitación tendrán en cuenta la opinión de los ciudadanos vecinos de la región o regiones en disputa, la cual se expresará por medio de peticiones razonadas y suscritas por no menos de doscientos de ellos. Si en la mencionada región o regiones alguno de los municipios interesados hubiese fomentado el desarrollo de núcleo importante de población, este municipio conservará la jurisdicción del territorio en que se encuentre el caserío o población nueva. Son nulas las ordenanzas que se dicten en contravención de este artículo”.

Estas normas prevén dos trámites diferentes según se trate de un simple deslinde y amojonamiento entre municipios o, de una disputa territorial entre municipios de un mismo departamento, bien sea por límites o por problemas de identidad cultural.

Caso concreto

El 7 de abril de 1999, el gobernador del Atlántico remitió a la asamblea departamental el proyecto de ordenanza “por medio de la cual se establecen los límites del municipio de Puerto Colombia con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el municipio de Tubará y se dictan otras disposiciones”.

En la exposición de motivos presentada, se hace una reseña histórica de los orígenes del municipio de Puerto Colombia y se señalan sus indicadores sociodemográficos, de salud y de educación.

Se indican las normas que otorgan competencia a la asamblea departamental para expedir este tipo de actos y, finalmente se consigna:

“En este entendido, es la asamblea departamental, la corporación pública de carácter normativo quien tiene la atribución legal de fijar los límites municipales, en los términos indicados en el Decreto-Ley 1222 de 1986 y la Ley 136 de 1994, artículo 14.

En conclusión la propuesta tiene como objeto establecer unos linderos entre el municipio de Puerto Colombia, el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla y el municipio de Tubará, así:

10 mojones demarcados desde el punto 17P al 26P hacia el norte donde limita el municipio de Puerto Colombia con el distrito de Barranquilla.

16 mojones señalados del IP al 16P hacia el noreste donde limita con el municipio de Tubará. Arrojando un área aproximada de 9.016 hectáreas”.

En el informe de comisión que obra a folio 39 del expediente se lee.

“(...).

1. Que no es aplicable lo establecido en los numerales 2º, 3º y 4º del artículo 14 de la Ley 136 norma arriba citada, por cuanto no se trata de disputa territorial, anexión, segregación, ni de conflicto que ameriten investigación histórica y técnica con el objeto de verificar y certificar mediante estudios documento (sic) y escrito que definitivamente, en el territorio en conflicto, se presenten aspectos e indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica que hagan aconsejable el anexamiento y la consiguiente agregación de áreas territoriales.

2. Que por las mismas razones arriba indicadas, no es aplicable el procedimiento reglado en el contenido del artículo 70 del Decreto-Ley 1222 de 1986”.

A folio 82 del expediente obra copia de la comunicación del 21 de abril de 1999 dirigida a la asamblea departamental por el entonces alcalde distrital de Barranquilla en la cual manifiesta:

“... dejo constancia de la posición del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla respecto del proyecto de la referencia, en el sentido de acoger los términos expuestos por el Consejo de Estado en relación con la consulta 946 del 7 de febrero de 1997 en la que la más alta autoridad de la jurisdicción administrativa señaló que “las asambleas departamentales carecen de competencia para hacer segregación de territorio distrital”.

(...).

Ningún proyecto de ordenanza puede desconocer el acto legislativo de 1993 que anexó parte del territorio del municipio de Puerto Colombia al distrito de Barranquilla. Bajo ninguna circunstancia puede la asamblea departamental del Atlántico segregar territorio del distrito de Barranquilla.

(...).

Solicito, con apoyo en los fundamentos expuestos, se archive la iniciativa del gobernador por ser no solo violatoria de la Constitución y la ley, sino atentatoria de la naturaleza e intereses del distrito de Barranquilla”.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto al que alude el alcalde distrital de Barranquilla, señaló:

“En la actualidad no existe ley que autorice a esas corporaciones públicas, a segregación distinta de territorios municipales para la creación de municipios; la Constitución Política tampoco las faculta.

Desde otro punto de vista, las asambleas departamentales no están autorizadas para hacer segregación de territorios de un distrito especial, con el objeto de crear municipios.

No solo el contenido literal de las normas constitucionales permiten esa respuesta; también su interpretación finalística.

(...).

Respecto de los distritos especiales, la Sala ya explicó que no pueden ser segregados territorios para la creación de otro municipio; por lo tanto áreas territoriales de aquellos no pueden hacer parte de proyectos de creación de municipios. (...)” (Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta 946 del 7 de febrero de 1997, C.P. María Elena Giraldo). (resaltado fuera de texto).

El Departamento Administrativo Distrital de Barranquilla, en oficio del 3 de septiembre de 1999 dirigido al alcalde distrital, señaló:

“En atención a su solicitud, me permito rendir informe de la conclusión obtenida del análisis de los planos que a petición nuestra fueron suministrados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Al respecto y una vez comparado el área territorial demarcada por el límite fiscal vigente entre el distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia y el límite demarcado por la Ordenanza 21 de 1999, se obtiene como resultado una pérdida territorial para el distrito de Barranquilla de 14.350.929.69 M2 (1.435.09 hectáreas)” (fl. 85).

De conformidad con el material obrante en el expediente y con la normatividad vigente, la Sala encuentra que, en primer lugar, si la Ordenanza 21 de 1999 tuvo como fundamento jurídico el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, debió seguir el procedimiento allí previsto, uno de cuyos pasos era la realización de una consulta popular que no se llevó a cabo. Además, de conformidad con la certificación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con la Ordenanza 21 de 1999, se está segregando del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla un área de 1.435.06 hectáreas, para lo cual la asamblea departamental carecía de facultades.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia de fecha 20 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró la nulidad de la Ordenanza 21 del 26 de mayo de 1999.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión del nueve (9) de diciembre del año dos mil cuatro (2004).

Magistrados: Camilo Arciniegas Andrade, presidente—Olga Inés Navarrete Barrero—Rafael E. Ostau de Lafont Pianetta—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

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