Sentencia 2325 de enero 23 de 1992 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

CONTRAVENCIONES DE TRÁNSITO

EXEQUIBLES ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA LEY 23 DE 1991

EXTRACTOS: Normas acusadas. A continuación se transcribe el texto de las disposiciones de la Ley 23 de 1991 a que alude el demandante y se subraya lo acusado.

“Artículo 18.—El artículo 236 del Código Nacional de Tránsito Terrestre quedará así:

Artículo 236.—Los secretarios, inspectores municipales y distritales de tránsito, y en su defecto los alcaldes municipales y los inspectores de policía, conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio de su competencia, así: En única instancia de las infracciones sancionadas con multa hasta de quince (15) salarios mínimos, y en primera instancia de las infracciones sancionadas con multas superiores a quince (15) salarios mínimos, o con suspensión o cancelación de la licencia para conducir, lo mismo que de las resoluciones en que se condene al pago de perjuicios.

Artículo 19.—El artículo 251 del Código Nacional de Tránsito Terrestre quedará así:

Artículo 251.—En los eventos a que se refiere el artículo anterior las partes podrán conciliar sus intereses en el momento de ocurrencia de los hechos, o durante la actuación contravencional.

En tales casos se extenderá un acta que suscribirán las partes y el funcionario que participe en la conciliación, la cual tiene la calidad de cosa juzgada, y presta mérito ejecutivo. El Intra elaborará el correspondiente formato de acta.

La conciliación pone fin a la actuación contravencional.

Artículo 20.—El artículo 252 del Código Nacional de Tránsito Terrestre quedará así:

Artículo 252.—Cuando se trate de daños ocasionados a los vehículos, inmuebles, muebles o animales, en la resolución que imponga la sanción se condenará al responsable al pago de los perjuicios en concreto.

Para tal efecto el inspector procederá a liquidarlos, de acuerdo con el procedimiento señalado en los incisos 1º y 2º del artículo 50 del Código de Procedimiento Penal.

La resolución que imponga el pago de perjuicios podrá ser acusada ante los tribunales de lo contencioso administrativo, en única instancia, una vez agotada la vía gubernativa”.

b) Aclaración previa.

En primer término debe aclarar la Corte que el Presidente de la República, haciendo uso de las facultades extraordinarias que le confirió el literal e) del artículo transitorio número 5 de la Constitución Nacional, dictó el 25 de noviembre de 1991 el Decreto Número 2651 “Por el cual Se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales”, el cual empezó a regir el 10 de enero de 1992.

El Decreto citado en su artículo 59 suspendió la vigencia del Capítulo Segundo de la Ley 23 de 1991, al cual pertenecen las disposiciones acusadas. Sin embargo, tal determinación del legislador extraordinario no es obstáculo para que la Corte Suprema de Justicia decida en el fondo la pretensión de inexequibilidad impetrada por el actor.

En efecto, siguiendo los derroteros jurisprudenciales trazados de tiempo atrás por la Corporación, se advierte que el criterio a seguir en casos como éste, en que se plantea la inexequibilidad de normas que tienen suspendida temporalmente su observancia práctica, es el de proferir fallo de mérito, pues se ha considerado que existe objeto sobre el cual puede recaer una decisión, dado que ellas tienen vocación inminente de regir en el futuro, por no haber sido abrogadas, derogadas o subrogadas, sino tan solo suspendidas por un lapso cierto y por consiguiente permanecen aún en la órbita del orden jurídico.

Basta recordar al respecto, las sentencias que recayeron sobre el Código de Comercio (Decreto 410 de 1971) y el Código de Procedimiento Peral (Decreto 181 de 1981) entre la fecha de expedición y la prevista para su vigencia (sentencias de noviembre 29 y diciembre 14 de 1971 y de junio 15 y julio 29 de 1981, respectivamente).

Así las cosas, el pronunciamiento será de fondo y no inhibitorio, puesto que los preceptos acusados cobrarán vigor de nuevo, al vencerse el término de cuarenta y dos meses, en que está llamado a regir el nuevo ordenamiento dictado por el Presidente, con el propósito de descongestionar los despachos judiciales.

c) La actividad que implica la conducción de vehículos ha sido catalogada por la jurisprudencia y la doctrina como una “actividad peligrosa” por cuanto constituye una creación próxima de circunstancias que acentúan la posibilidad de producir daño a personas o a bienes patrimoniales ajenos.

Un accidente de tránsito puede dar origen a la violación de normas de diversa índole, disciplinadas y sancionadas en forma diferente de acuerdo con el hecho de que se trate. En efecto, un siniestro de esa naturaleza puede producir la consumación de delitos o infracciones penales como en el caso de muerte de personas o lesiones personales; también se pueden causar daños a otros vehículos, muebles, inmuebles o animales, evento en el cual aquellos deben ser resarcidos directamente por el autor del daño o por las personas a quienes por ley corresponda hacerlo, en virtud de la solidaridad que ella establece; en otras ocasiones, simplemente se pueden deducir contravenciones de tránsito por infracción de las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre.

El caso de daños es uno de los de mayor ocurrencia en nuestro medio, por lo que el tema de la responsabilidad civil extracontractual originada en accidentes de tránsito ha adquirido gran vigor.

d) El artículo 18 de la Ley 23 de 1991.

Este mandato legal, después de reiterar la competencia que hasta ahora han venido cumpliendo los secretarios, inspectores municipales y distritales de tránsito y en su defecto, los alcaldes municipales e inspectores de policía, les atribuye una más, como es la de conocer de “las resoluciones en que se condene al pago de perjuicios”, lo que en sentir del actor viola lo dispuesto en los artículos 55 y 58 de la Constitución de 1886, pues siendo éste asunto jurisdiccional mal podía asignarse a autoridades administrativas.

El principio que consagraba la autonomía e independencia de las distintas ramas del poder público, como la separación de sus funciones y la colaboración armónica de los distintos órganos del Estado para la realización de sus fines, que se encontraba consagrado en el artículo 55 de la Constitución de 1886, también hoy rige, al haber sido incluido dentro de la Carta Política de 1991, en el artículo 113, más o menos en los mismos términos en que antes aparecía.

Sin embargo, fue el mismo constituyente del 91, el que, después de estatuir el citado principio de la separación de las ramas del poder público y al señalar las autoridades que administran justicia, creó un caso especial en el sentido de facultar para que las administrativas cumplan “excepcionalmente” determinadas funciones jurisdiccionales, salvo las relativas a la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos, tal como aparece consagrado en el nuevo ordenamiento constitucional en su artículo 116.

Dice así el precepto citado:

Artículo 116.—La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar.

El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales.

Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”.

Conforme a esta disposición constitucional, es regla general que las autoridades que forman parte de la rama judicial son las únicas que pueden administrar justicia, al igual que quienes conforman la justicia penal militar, dentro de su limitada competencia; pero en casos excepcionales determinados por el legislador, también lo pueden hacer algunas autoridades administrativas, con la salvedad que la misma Carta consagra en materia penal. Del mismo modo, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de tan encomiable labor en su condición de conciliadores o árbitros en los eventos que señale la ley.

Como en el asunto que se examina la competencia que se atribuye a las autoridades de tránsito mencionadas en la norma acusada, o en su defecto a los alcaldes municipales o inspectores de policía, no es materia de las que el constituyente prohíbe transferir a funcionarios de la rama ejecutiva, el aparte acusado del artículo 18 de la Ley 23 de 1991 se adecúa al nuevo orden superior, motivo por el cual será declarado exequible.

De otra parte, vale la pena anotar, a pesar de no ser un argumento que incida en la constitucionalidad del artículo parcialmente acusado, que dicha disposición legal al unificar en una sola autoridad y mediante el adelantamiento de un solo proceso, la función de determinar la existencia de la falta de tránsito y su responsable, tanto como la entidad del daño causado y la condena al pago de perjuicios, constituye un sistema ágil para el trámite de procesos de esta índole, además de cumplir con el objetivo que debe regir la administración de justicia cual es el de que ésta sea pronta, eficaz y oportuna, pues, como lo afirma la señora viceprocuradora, “esa dualidad de competencia (autoridad de tránsito-autoridad judicial) por la que en una se definía la existencia de la falta y su responsable, y en la otra se determinaba el daño ocasionado y sus consecuencias reparatorias o indemnizatorias, determinaban la complejidad o dilación en los trámites judiciales, y entrañaba para los afectados la disyuntiva de no demandar o asumir los costos temporoeconómicos de procesos lentos, que a la postre se traducían en verdadera denegación de justicia” .

e) Artículo 19 de la Ley 23 de 1991.

De esta disposición el actor demanda tres apartes así: 1. El que permite que en los eventos a que alude el artículo 250 del Código Nacional de Tránsito, es decir, cuando ocurren daños a personas, vehículos, inmuebles, muebles o animales, las partes concilien sus intereses durante la actuación contravencional; 2. La facultad que se otorga al Intra para elaborar los formatos de actas de conciliación; y 3. Que la conciliación ponga fin a la actuación contravencional.

1. Mediante la conciliación las partes voluntaria y espontáneamente acuerdan arreglar sus intereses en conflicto, pudiendo la una reconocer a la otra todos sus derechos, pues se supone que gozan de la libre disposición de los mismos.

Ahora bien, para el caso de estudio, la ley concedió dos oportunidades para llevarla a cabo, una, en el momento de ocurrencia de los hechos (accidente de tránsito), y la otra, durante la actuación contravencional. Cuando se presenta dentro de esta última, el funcionario administrativo puede actuar simplemente a título de auxiliar con el fin de avenir a las partes para que lleguen a un acuerdo y así evitar que el proceso continúe.

El hecho de que la conciliación tenga lugar dentro de la actuación contravencional no quebranta la normatividad constitucional, pues en parte alguna ésta ha instituido el procedimiento que deben seguir estas actuaciones ni las instituciones jurídicas de trámite que son aplicables a las mismas, dejando tal determinación al legislador, quien obra según su criterio y de acuerdo con una política procesal preestablecida dentro del marco del debido proceso.

2. En cuanto a la elaboración de los formatos de acta por parte del Intra, considera la Corte que el actor yerra en su apreciación pues la norma es lo suficientemente clara al autorizarlo única y exclusivamente para elaborar los formularios respectivos, sin que se le permita injerencia alguna respecto a los términos de la conciliación.

Lo que sí puede realizar el funcionario administrativo es simplemente recordar a las partes interesadas que pueden conciliar de acuerdo con su leal saber y entender, para lo cual les entregará el formato correspondiente, documento éste que sin duda alguna va a facilitar la elaboración de la citada acta.

3. Sobre el tercer aspecto de debate, tampoco encuentra la Corte reparo constitucional alguno, pues el Estado, obrando por principios de política criminal y en el caso de estudio dentro de su programa de desjudicialización o despenalización de conductas, bien puede señalar que la composición de intereses privados (conciliación) tenga como efecto ponerle fin a la actuación contravencional, así como ocurre en el caso de delitos y contravenciones especiales en los cuales se exige querella de parte para iniciar los respectivos procesos y que terminan por desistimiento.

De otra parte, conviene aclarar al demandante que el artículo 19 parcialmente impugnado no faculta a las partes para conciliar la sanción a que se hace acreedor quien infrinja una norma de tránsito, sino lo relativo a la reparación de los daños causados y el monto de la indemnización de perjuicios ocasionados como consecuencia del accidente automoviliario, no más: daños que, al tenor de lo preceptuado en el artículo 250 del Código Nacional de Tránsito, son los que se ocasionen a personas, vehículos, muebles, inmuebles o animales; recuérdese, además, que cuando se trata de daños a personas, se refiere solamente al caso de lesiones personales con incapacidad inferior a treinta (30) días, como única consecuencia, puesto que, si ésta es superior o diferente, constituye un delito que corresponde conocer a los jueces penales y en tal evento no se permite la aplicación de la institución jurídica de la conciliación en cuanto ella pretenda tener efectos en la acción penal.

Por lo demás, la apreciación del demandante resulta equivocada frente a las oportunidades que fija la norma para que las partes puedan conciliar sus intereses económicos, pues como se dijo ellas son: al momento de la ocurrencia de los hechos o durante la actuación contravencional. Vale decir, que en cualquiera de las dos hipótesis en que llegare a realizarse la conciliación, la autoridad de tránsito aún no ha resuelto sobre la responsabilidad por la infracción al Código Nacional de Tránsito Terrestre y, por consiguiente, no existe sanción alguna que pueda quedar comprendida dentro del arreglo a que lleguen los intervinientes

f) El artículo 20 de la Ley 23 de 1991.

Los incisos acusados de este mandato legal consagran que cuando se trata de daños ocasionados a vehículos, inmuebles, muebles o animales, en la misma resolución que imponga la sanción se debe condenar al responsable al pago de los perjuicios en concreto, para lo cual el inspector procederá a liquidarlos de acuerdo con el procedimiento señalado en los incisos lº y 2º del artículo 50 del Código de Procedimiento Penal, lo que, según el demandante, viola el debido proceso y el derecho de defensa al no permitir que se pueda reclamar contra otras personas responsables directos o indirectos que lo son solidariamente conforme a los artículos 2347 y 2356 del Código Civil.

El planteamiento que esgrime el actor para sustentar la petición de inexequibilidad carece de solidez, por cuanto el citado artículo 20 es claro en disponer con carácter imperativo, que quien resulte directamente responsable de la contravención a las normas de tránsito, deberá ser condenado por la autoridad competente al pago de los perjuicios que ocasione con su conducta. Así las cosas, siempre que exista responsabilidad directa en la infracción, quien haya incurrido en ella, quedará obligado a indemnizar el daño.

Cierto es, que el precepto en mención no prevé que durante la actuación contravencional pueda reclamarse contra otras personas que estén obligadas a responder solidariamente por los perjuicios causados, en virtud de relaciones jurídicas de orden legal o contractual con el infractor y no cabe hacer interpretación extensiva de la competencia asignada a los funcionarios de tránsito para decidir sobre la responsabilidad de terceros, dado que en los términos del artículo 116 de la Constitución Nacional, la atribución de funciones de carácter jurisdiccional a las autoridades administrativas es excepcional y debe referirse a materias precisas. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la disposición acusada en ningún momento prohíbe o impide que el asunto pueda someterse a la jurisdicción ordinaria para obtener la definición de la responsabilidad civil que pueda corresponder a otras personas, con fundamento en la resolución que dicte la autoridad de tránsito, si quien sufre la condena no satisface espontáneamente el valor del perjuicio inferido.

De tal manera que debe desestimarse el argumento expuesto por el actor, conforme al cual, el artículo 20 desconoce los postulados del debido proceso, que tutela nuestro ordenamiento constitucional como uno de los derechos fundamentales del individuo, pues ninguna transgresión a ellos puede derivarse simplemente del hecho de que para efectos de resolver los casos de responsabilidad indirecta deba acudirse a la jurisdicción ordinaria.

Ahora bien, el inciso primero del artículo que se estudia no confunde la responsabilidad por violación de una norma de tránsito con la civil extracontractual originada en un accidente automoviliario, porque, como se dejó expresado, allí sólo se establece que en un mismo acto, que es la resolución en la que se imponga la sanción, se condene al responsable al pago de los perjuicios en concreto, evitando de esta forma y para esos efectos, el adelantamiento de procesos independientes y ante autoridades distintas, como ocurría en la legislación antes vigente.

Para finalizar y en cuanto atañe a la liquidación de perjuicios, ésta se debe efectuar conforme a lo que establece el artículo 50 del Código de Procedimiento Penal en sus incisos primero y segundo, que autorizan la intervención de peritos cuando el asunto sea complejo y remiten a los artículos 106 y 107 del Código Penal en caso de perjuicios materiales o morales no valorables pecuniariamente; no advierte la Corte cómo puedan infringir la normatividad constitucional, además de que el actor simplemente aduce un argumento de pura conveniencia mas no de constitucionalidad como procede en acciones de esta índole.

Por estas razones, los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 23 de 1991 serán declarados exequibles.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previa ponencia de su Sala Constitucional, oído el parecer de la Viceprocuradora General de la Nación y de acuerdo con él,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 18 de la Ley 23 de 1991 que dice: “... lo mismo que de las resoluciones en que se condene al pago de perjuicios”.

2. Decláranse EXEQUIBLES los apartes acusados del artículo 19 de la Ley 23 de 1991 que dicen “... o durante la actuación contravencional” del inciso primero; “El Intra elaborará el correspondiente formato de acta” del inciso segundo; y el inciso tercero en su totalidad.

3. Decláranse EXEQUIBLES los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 23 de 1991.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente».

(Sentencia Nº 02, enero 23 de 1992. Expediente 2325. Magistrada Ponente: Dra. Marta Cristina Rozo de Chahín).

_______________________________