Sentencia 2331 de octubre 17 de 1991 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

BASE GRAVABLE

EXTRACTOS: «Disposición acusada:

“LEY 49 DE 1990

(Diciembre 28)

“Por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones“.

...

Artículo 77.—Impuesto de industria y comercio. Para el pago del impuesto de industria y comercio sobre las actividades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio donde se encuentra ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción“.

(...).

Los cuatro (4) cargos de los demandantes llevan a la revisión del artículo 77 de la Ley 49 de 1990, en cuanto pueda resultar contrario al régimen territorial, al principio de igualdad de las personas ante la ley, al principio de separación de los poderes públicos, y a la garantía de la unidad de materia de las leyes, consagrados en la Constitución Política de 1886.

Estos cargos son apoyados por intervinientes, quienes presentan idéntica o similar argumentación.

Se despachará cada crgo en el mismo orden de su formulación.

Primer cargo

Se hace consistir en que el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 quebranta el artículo 5º de la Constitución Nacional de 1886, en concordancia con los artículos 43, 191, 196 y 197-2 del mismo estatuto. Y ello en razón de que no le es permitido al legislador alterar los textos constitucionales, cual es lo que acontece con el mandato del precepto acusado al asignar “competencias o fueros especiales extraterritoriales” a determinados municipios, ya que según el artículo 196 ibídem, son las corporaciones administrativas de carácter popular denominadas concejos a quienes corresponde establecer contribuciones, de acuerdo con la Constitución y la ley (art. 197-2 ibídem).

Tal extraterritorialidad resulta del tributo que ha de pagar el empresario industrial en el municipio de su sede fabril sobre los ingresos brutos provenientes de la comercialización de sus productos, la cual puede tener lugar en municipios distintos a aquel. De aquí mismo se hace deducir que se presenta el fenómeno fiscal de la doble tributación y que el legislador establece exenciones de impuestos a los entes territoriales, lo que de suyo está prohibido por la Constitución (art. 183 C.N. 1886).

Al respecto observa la Corte lo siguiente:

A. El impuesto de industria y comercio según el Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal).

La Ley 14 de 1983 modernizó y unificó el impuesto de industria y comercio con bases técnicas y criterios ciertos, dentro de su finalidad de fortalecer los fiscos de las entidades territoriales. Estas normas a su vez fueron recogidas en el Decreto Ley 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal.

Los artículos 195 a 199 de este código que son pertinentes a la cuestión controvertida, rezan como sigue:

“Artículo 195.—El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determrinados, con establecimientos de comercio o sin ellos” (L. 14/83, art. 32).

“Artículo 196.—El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: devoluciones —ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones—, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.

Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los concejos municipales dentro de los siguientes límites:

1. Del dos al siete por mil (2-7º/oo) mensual para actividades industriales.

2. Del dos al diez por mil (2-10º/oo) mensual para actividades comerciales y de servicios.

Los municipios que tengan adoptadas como base del impuesto los ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de promulgación de la Ley 14 de 1983 habían establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo.

Parágrafo 1º—Las agencias de publicidad, administradoras y corredoras de bienes inmuebles y corredores de seguros, pagarán el impuesto de que trata este artículo sobre el promedio mensual de ingresos brutos entendiendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibidos para sí.

Parágrafo 2º—Los distribuidores de derivados de petróleo pagarán el impuesto de que trata el presente artículo sobre el margen bruto fijado por el gobierno para la comercialización de los combustibles” (L. 14/83, art. 33).

“Artículo 197.—Para los fines aquí previstos se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes” (L. 14/83, art. 34).

“Artículo 198.—Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo código o por este decreto, como actividades industriales o de servicios” (L. 14/83, art. 35).

“Artículo 199.—Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hechó”(L. 14/83, art. 36).

Ha de resaltarse que el impuesto de industria y comercio, tal como su mismo nombre lo indica, se centra sobre el aspecto de la actividad realizada, que puede ser industrial, comercial y de prestación de servicios, según el alcance que les dan los textos anteriormente transcritos.

Debe entonces tratarse del ejercicio de una de esas actividades, entendiéndose por actividad “un conjunto de operaciones o tareas propias de una persona o entidad”, según el diccionario de la Lengua Española.

El desempeño entonces de la actividad de que se trata constituye el hecho o materia imponible del impuesto de industria y comercio.

La Ley 49 de 1990 que expidió, entre otras, normas en materia tributaria, proveyó también sobre el impuesto de industria y comercio, en su artículo 77, objeto de la presente contención constitucional, y cuyo texto conviene repetir, así:

“Artículo 77.—Impuesto de industria y comercio. Para el pago del impuesto de industria y comercio sobre las actividades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción“.

Este texto destinado únicamente al empresario industrial, introduce una innovación al artículo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986 (art. 33 de la Ley 14 de 1983) al sustituir como elemento de base gravable “el promedio de ingresos brutos del año inmediatamente anterior”, por el concepto de “ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción“. Es decir que esta nueva base gravable corresponde a un criterio restrictivo de ingresos porque no lo serán los que se generen en fuente distinta a la venta de la producción, como son los de otros orígenes: intereses, dividendos, rendimientos financieros, ganancias ocasionales, etc.

La comercialización de la producción de que da cuenta la norma acusada debe a su vez entenderse en un sentido lato de venta de la producción por el industrial.

En efecto: el industrial en un sistema económico capitalista de iniciativa privada y libre empresa (art. 333 C. N. 1991), cual es el colombiano, produce sus artículos con el ánimo de obtener utilidades. Así que dentro del ciclo económico de fabricación, la última etapa corresponde a la venta de su producto, que de acuerdo con sus expectativas habrá de significarle una ganancia. El industrial entonces no emprende su actividad de tal por el simple hecho de producir sino con el propósito de obtener una ventaja lucrativa, que para efectos de este impuesto puede darse o no, la que en últimas se conforma y cristaliza en el último mecanismo del proceso productivo, que corresponde a la venta de las mercancías fabricadas.

Del análisis sistemático de las normas transcritas y del artículo 77 de la Ley 49 de 1990, objeto de litis, todas ellas tipificadoras del impuesto de industria y comercio, surgen las siguientes conclusiones:

La venta puede realizarla el mismo industrial sacando “la producción” de la fábrica y poniéndola directamente al servicio del consumir (por ejemplo, utilizando vehículos que vayan entregando seguidamente la mercancía al consumidor), en el mismo municipio de la sede fabril o en municipio diferente, y siempre que ello no constituya en sí mismo ejercicio de actividad comercial, o también el fabricante puede vender su manufactura a comerciantes quienes a su vez la harán llegar al consumidor (primer evento).

O el fabricante puede optar por organizar él mismo su actividad comercial, como tarea permanente, distribuyendo sus propios productos, para lo cual creará la infraestructura adecuada para ello, como son puntos de fábrica, almacenes, locales, establecimientos de comercio, en el municipio de las instalaciones fabriles o en municipios diferentes (segundo evento).

a) Pues bien, en el primer evento, se observa claramente que el fabricante frente al proceso económico de la producción actúa como tal y por ello despliega una inequívoca actividad industrial, pues, como su objetivo es “colocar su producción”, esto es desprenderse de ella para hacerla llegar al consumidor, puede valerse de sí mismo de modo directo y siempre y cuando —se repite— que al actuar así no cumpla tarea de comerciante, o también puede servirse de comerciante intermediario para tal objetivo. En las dos situaciones, sea que la venta se efectúe en el municipio de la planta fabril o en otro municipio el industrial corona su proceso económico de tal y entonces habrá de tributar en el primero de estos dos entes territoriales sobre los ingresos brutos (base gravable) obtenidos en ambos, siéndole vedado, al segundo municipio, de acuerdo con esta intelección, ejercer la potestad tributaria sobre la actividad industrial.

No pierde el productor en toda esta trayectoria su calidad de tal y la venta (que el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 denomina “comercialización” de la producción) viene a ser sólo una medida de referencia de base gravable para sobre ella hacer posible la determinación del quántum del gravamen. Es este el entendimiento que ha de darse a dicha norma y que corresponde debidamente al papel que desempeña el industrial en el ciclo económico de la poducción, de acuerdo con el cual su meta es disponer de los productos fabricados, pues para ello y movido por el afán de lucro, emprendió la tarea de fabricar.

b) El segundo evento difiere sustancialmente del primero acabado de analizar, puesto que ahora se trata de que es el mismo manufacturero quien con sus propios recursos y medios económicos asume el ejercicio de la actividad comercial y por ello, ha de responder por el impuesto de industria y comercio bajo esta otra óptica de comerciante. Prefiere el fabricante entonces afrontar por sí mismo el mercadeo de sus productos y se encargará de crear la infraestructura debida a tal logro. Como comerciante que es entonces, habrán de aplicarse las normas del Decreto Ley 1333 de 1986 y al efecto se tiene que el tributo habrá que satisfacerse en el municipio en donde se realicen las ventas, sobre el promedio mensual de ingresos brutos obtenidos en el año inmediatamente anterior y a la tarifa propia de la actividad comercial, según rezan los artículos 195 y 196 del mencionado decreto.

Las dos hipótesis anteriores pueden presentarse combinadas y entonces, se aplicarán según el caso, las soluciones legales de que se ha dado cuenta.

En efecto, puede suceder que en el mismo municipio de las instalaciones industriales, el empresario actúe como industrial y como comerciante, es decir, que ejerza una y otra actividad. O una u otra. Y que lo mismo suceda en otro municipio. Responderá entonces en un caso como fabricante, habiendo de pagar el impuesto de industria y comercio únicamente en el muncipio de la planta y como empresario industrial no puede ser gravado en municipio distinto. Y en otro caso, como comerciante, tributará solamente al municipio en donde cumple su actividad de mercadeo, que puede ser el mismo de la sede fabril u otro municipio, si en cada uno de estos entes territoriales o en alguno de ellos actúa como comerciante. Y sin que en ningún caso se grave al empresario industrial más de una vez sobre la misma base gravable.

B. Ahora bien, el legislador tiene la capacidad político-constitucional para disponer en todo el territorio nacional en materia del impuesto de industria y comercio, tal como lo hizo, respecto de la actividad industrial en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990.

En efecto:

Constituye el poder de imposición en la potestad de determinar tributos que servirán de recursos económicos para satisfacer las necesidades de la comunidad por medio de la prestación de los servicios públicos esenciales.

Este poder de imposición es originario en la medida en que proviene inmediatamente de la Constitución y en tratándose de regímenes políticos unitarios se deposita en el Estado-Nación. Las entidades territoriales de su parte (departamentos, municipios), poseen poder de tributación derivado, es decir, que sólo pueden establecer gravámenes cuando son autorizadas por la ley y dentro de los límites y condiciones de ésta.

Esta demarcación fiscal está claramente contemplada en la Carta Política anterior, cabalmente en los artículos señalados como infringidos por el actor (arts. 43, 191, 197-2). Y que encuentran correspondencia en los artículos 150-12, 338, 300-4, 313-4, 287-3 de la Constitución de 1991.

Por ello a simple vista se aprecia que el legislador goza de plena aptitud para establecer el impuesto de industria y comercio y reglamentarlo en sus distintos elementos integrantes, a saber, sujetos activo y pasivo, el hecho imponible, la base imponible y el tipo impositivo y deferir algunos de entre estos factores a los municipios, los cuales a través de sus concejos municipales o distritales, como corporaciones administrativas que son, podrán proceder a su regulación en los aspectos para los cuales han sido expresamente autorizados. Habrá entonces dichos concejos al ejercer su poder de imposición derivado de observar las reglas que les traza el poder de imposición originario. En el impuesto de industria y comercio en comento son el Decreto Ley 1333 de 1986 (que compiló la Ley 14 de 1983) y la Ley 49 de 1990 (art. 77 impugnado), los que lo estructuran y fijan el marco de actuación que se señala a los municipios para disponer sobre él (i.e, la determinación de las tarifas). Es así entonces que el legislador puede, como lo hizo en el artículo 77 examinado, regular la actividad industrial para fines del impuesto y precisar tanto su base gravable, en los términos antes vistos, como el sujeto activo (municipio de la planta fabril).

No afecta de ninguna manera al caso subjudice el nuevo Estatuto Constitucional conforme al cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de imuestos (art. 338) ya que de todos modos los municipios han de ejercer esta facultad de conformidad con lo que disponga la ley (art. 313-4).

Esta inteligencia quedó plasmada ya en sentencia de Sala Plena de la Corte, No 104 de 12 de septiembre de 1991 dentro del proceso No 2305 (Magistrado Ponente: Dr. Pedro A. Escobar Trujillo).

De acuerdo con el razonamiento anterior, el legislador ha querido al introducir el texto impugnado que el fabricante, como tal, tribute sobre los ingresos brutos de “la comercialización de su producción”, donde quiera que la misma se realice, en los términos antes precisados, esto es, dentro o fuera del municipio de la planta fabril. Ello impide a su vez que el municipio ajeno a la sede fabril, en donde también realiza el fabricante la producción, pueda tenerlo como sujeto pasivo de la exacción, según las explicaciones precedentes.

C. Dentro de nuestro marco constitucional y legal, se deduce de lo expuesto, que tampoco se produce el fenómeno de la doble tributación en el caso antes señalado. Y si es que el indusrial, de su parte, se desprende de su calidad de tal total o parcialmente, para convertirse en comerciante, entonces deberá responder por esta última actividad, no superpuestamente sino al lado de la de fabricante. Significa esto entonces que toda o parte de su producción prefirió venderla a título de comerciante y entonces, sí será también sujeto pasivo del impuesto de industria y “comerció'', mas sólo en lo que respecta a esta actividad.

D. Se le endilga al artículo 77 de la Ley 49 de 1990 quebranto del artículo 183 de la Carta de 1886 según el cual “la ley o el Gobierno Nacional, en ningún caso, podrán conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales entidades ni imponer a favor de la Nación o entidad distinta recargos sobre sus rentas o las asignadas a ellas“. Norma de similar orientación y que es la que ahora habrá de considerarse, fue consagrada en el nuevo Estatuto Máximo que previene que “la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317” (art. 294).

Observa la Corte:

De acuerdo con las explicaciones precedentes sobre el alcance jurídico del artículo 77 de la Ley 49 de 1990, se entiende muy bien que no se cercena gravamen alguno a ningún municipio, ni se establecen exenciones ni tratos preferenciales de orden tributario, ya que en el caso del empresario industrial el impuesto de industria y comercio ha de pagarse al municipio de la sede de la planta, luego no se ha causado ninguno en el otro municipio donde verbi gratia aquel efectúe también venta de su producción entendida en el sentido antes puntualizado. No podría entonces este último reclamar un tributo que legalmente no le pertenece.

Unicamente si el fabricante decide ejercer actividad de mercadeo en este otro ente territorial, se tipificará el impuesto de industria y “comerció”a favor del mismo y por tanto pasará a ser, en esta nueva situación, su sujeto activo en cuanto hace a esta actividad nada más.

De otra parte debe recordarse que el empresario industrial siempre estará colocado frente al impuesto de industria y comercio y en particular ante la reglamentación del susodicho artículo 77, objeto de litis, en igualdad de condiciones y circunstancias en todos los municipios del país. Es decir, que cualquiera de éstos puede calificar para ser sujeto activo del tributo, si se dan los presupuestos de hecho y de derecho que lo estructuran.

E. Por último y acerca de la invocación que demandantes e intervinientes hacen de la sentencia del H. Consejo de Estado de 25 de septiembre de 1989 que declaró la nulidad del inciso 2º del artículo 1º del Decreto 3070 de 3 de noviembre de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983, que contempla norma similar a la que ahora es objeto de enjuiciamiento constitucional, nota la Corte que se trata de procesos distintos, no asimilable la decisión de aquel a la cuestión que se plantea en el presente juicio, por las siguientes razones: el caso adelantado ante la jurisdicción contencioso administrativa lo fue en ejercicio de la acción de nulidad, enfrentándose allí un decreto reglamentario (el 3070 de 1983) a la ley (Ley 14 de 1983), habiéndose llegado a la resolución de invalidación del texto demandado de aquel decreto porque “en todo ello la Sala encuentra un quebranto de los fundamentos consagrados en los artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983 y consecuencialmente un desbordamiento en el ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Política, por todo lo cual procede anular la disposición acusadá”(subraya la Corte). Entre los argumentos esgrimidos al efecto por esa alta corporación están los de que el susodicho precepto del Decreto 3070 de 1983 contempló una base gravable para la actividad industrial distinta a la consagrada en la Ley 14 de 1983, y porque también de acuerdo con esta ley la tríada de actividades (industrial, comercial y de servicios) en que se desenvuelve el impuesto de industria y comercio debía desarrollarse en “las respectivas jurisdicciones municipales”, concepto que era modificado por el artículo acusado del Decrto 3070 en cuanto hace a la actividad industrial.

En cambio el presente proceso de constitucionalidad persigue la declaratoria de inexequibilidad de un texto legal (al artículo 77 de la Ley 49 de 1990) porque se considera que al cotejarlo con normas de la Constitución, la contradicen. La valoración, entonces, que se hace aquí es de constitucionalidad, mientras que la que se hizo en el proceso ante el H. Consejo de Estado, antes referido, es inmediatamente valoración de legalidad.

No prospera, por las razones precedentes, el primer cargo.

Segundo cargo

Arguyen los actores que el precepto acusado infringe el principio de igualdad de los contribuyentes ante la ley tributaria, previsto en el artículo 16 de la Constitución de 1886 y plasmado —agrega la Corte— en el artículo 13 de la Nueva.

(...).

Previas las consideraciones precedentes, halla la Corte que la norma impugnada no viola el principio de igualdad entre los ciudadanos previsto en el Ordenamiento Constitucional como una consecuencia obligada del carácter demoliberal que presupone la existencia de la “sociedad civil”, es decir, de una sociedad integrada por hombres libres e iguales. Este principio de la igualdad en nuestro tipo de sociedad es asegurado por la ley. Así pues las leyes deben tener además, un carácter general para que se asegure con ello la igualdad de los asociados. Sin embargo, la generalidad de la ley no puede entenderse como la aplicación de la misma a todos los individuos sin distingos, como anteriormente se puntualizó, sino que debe aplicarse sin discriminación a todos los individuos, que se encuentren en los supuestos de hecho que sean objeto de su regulación. Y es de este modo como las leyes en general no se aplican en la práctica a todos los asociados y no por eso se puede concluir que le falte generalidad a las mismas y que como tal violan el principio de la igualdad. De modo pues que cuando el art. 77 regula la actividad industrial, no pierde el crácter de general, porque, como lo sostienen los demandantes, pueda resultar más gravada aquella que la actividad comercial. Son dos supuestos de hecho distintos, el del empresario industrial y el del empresario comercial y el artículo revisado no establece discriminaciones entre los industriales que permitan encontrárselo violatorio del principio de la igualdad. Como no existe tratamiento desigual, entre los industriales contribuyentes, mal puede calificarse de caprichosa ni arbitraria la norma comentada por ese aspecto y menos aún de irracional, frente a una desigualdad inexistente. Lo anterior lleva a la corporación a desestimar el cargo.

Tercer cargo

Alegan los demandantes que el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 quebranta el postulado de la separación de los poderes públicos, consagrado en los artículos 2º, 55 y 78-12 de la anterior Carta Política, porque en la ponencia para segundo debate del proyecto de ley se hizo la afirmación de que con lo allí propuesto se dirimían controversias a la sazón pendientes de decisión en el H. Consejo de Estado, y con ello a su vez se quebranta el artículo 141-3 de la C. N., que otorga a este organismo judicial el carácter de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con las disposiciones legales.

Agrega la corporación que aquellos textos corresponden en su orden a los artículos 2º, 113, 136-1 y 236-1 de la Constitución de 1991.

Tal como lo sostienen los demandantes, la Constitución Política Colombiana establece el principio de la división en ramas del poder público. Pero, no existió, por parte del poder legislativo intromisión indebida en el funcionamiento de un órgano judicial (Consejo de Estado), cuando reguló una materia, cuyas prescripciones anteriores eran las aplicables a uno o varios casos por parte del Alto Tribunal. Semejantes razonamientos llevarían a la conclusión de que el legislador no podría expedir normas cuando éstas se encontraren en proceso de interpretación y aplicación por los jueces. Es bien sabido cómo en nuestro Estado de Derecho, el poder judicial, es un poder reglado, además de condicionado en sus funciones a la aplicación de las leyes existentes, es decir, que la ley es un presupuesto condicionante de la función judicial. Y una simple alusión a una problemática judicial, en cualquiera de los debates en las cámaras, no implica violación por el ponente, en su trabajo preparatorio de la ley, del principio de la separación de poderes. Simplemente se pudo tener en consideración en esa oportunidad una realidad judicial para adelantar el trabajo legislativo, que una vez concluido no hace referencia, en el tenor literal del texto del artículo 77, a ninguna situación jurídica en particular.

No prospera el cargo.

Cuarto cargo. Violación del principio de la unidad de materia.

El principio de la unidad de materia de las leyes que se encontraba consagrado en la Constitución Política de 1886 y que ahora lo está en el artículo 158 de la Carta de 1991, busca asegurar que los proyectos de ley se ocupen de un mismo objeto o tema en el trámite de formación de la ley y que en consecuencia en todos los debates, tanto en las comisiones como en las plenarias se conozca el texto de los proyectos a fin de garantizar un escalonado trabajo legislativo y de combatir la nociva práctica de introducir, de manera sorpresiva disposiciones cuyo contenido no hubiese sido objeto de análisis en cada uno de los pasos ordenados por la Carta y que en nuestra jerga parlamentaria se denominan “micos“. Por este aspecto, como resultado del carácter de norma de trámite, las leyes expedidas bajo el régimen de la Carta Política de 1886, deben confrontarse en el juicio de constitucionalidad, a la luz de sus predicamentos.

En el caso sublite, el hecho de que en el primer debate en la comisión respectiva se hubiere adicionado el tantas veces citado artículo 77 no resulta contrario al postulado de la unidad de materia de los proyectos rituados ante el Congreso de la República, porque en su discusión en el seno de las cámaras sus miembros pueden proponer y adoptar las modificaciones o adiciones del caso, las que obviamente a su vez habrán de experimentar también el trámite respectivo que culmine con la sanción del Presidente de la República. Y siempre y cuando que se mantenga el principio de la unidad de asunto.

Mas este principio ha de entenderse no con el rigorismo como lo pretenden los demandantes, sino con criterio amplio, razonable y coherente de conexidad temática del proyecto de ley, tomado éste sistemáticamente y de conjunto en relación con las materias sobre que versa.

Dentro de esta intelección racional, ha de tenerse presente que el proyecto de Ley 70 de 1990, iniciador de la Ley 49 de 1990, presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y tramitado acumuladamente con el proyecto 111 de 1990 sobre establecimiento de “recursos para subsidios de vivienda de interés social”, se dirige a “expedir normas en materia tributaria, aduanerá”y es así como dentro de esta específica orientación contempla los siguientes temas: saneamiento de patrimonios en el exterior (capítulo I), fortalecimiento del mercado de capitales (capítulo II), aspectos particulares del impuesto sobre la renta (capítulo III), impuesto de remesas (capítulo IV), ajustes por inflación de contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios a partir de 1992 (capítulo V), impuesto sobre las ventas (capítulo VI), administración aduanera y tributaria (capítulo VII), procedimiento tributario (capítulo VIII), procedimiento aduanero (capítulo IX), sustitución del impuesto del cine (capítulo X), redistribuciones presupuestales (capítulo XI). Temas éstos que quedaron plasmados en la Ley 49 de 1990 con las modificaciones que hubieron de sufrir en el curso de los debates.

Aflora por tanto en el proyecto mencionado como cuestión fundamental la materia tributaria o de carácter fiscal, luego ha de considerarse que en estas circunstancias, resulta apenas natural y pertinente que se introdujeran a tal proyecto aspectos también tributarios, como son, no solo el relacionado con el impuesto de industria y comercio respecto del empresario industrial del artículo 77 que se impugna, sino otros que se incorporaron al articulado de la Ley 49 de 1990 en el capítulo XII sobre “fiscos regionales” que incluye: los juegos de suerte y azar (art. 73), las transferencias adicionales al impuesto sobre las ventas (art. 74), el impuesto de consumo de cervezas importadas (art. 75), sustitución del impuesto al cine (capítulo X).

Luego lo que no resulta objetivo y sí funambulescamente exegético es el juicio que pretende desligar el artículo 77 de la sistemática que informa e impregna dicha ley.

Ha de decirse del mismo modo que no asiste razón a los demandantes en la interpretación que hacen del inciso 4º del artículo 79 de la Constitución Política de 1886, porque el recto entendimiento del mismo, permitía determinar que las cámaras podían introducir a los proyectos de ley de iniciativa del gobierno, “las modificaciones que acuerden”, lo que significa que podían agregar, suprimir o cambiar las regulaciones propuestas, complementándolas con nuevas disposiciones o suprimiendo las que el Congreso considerase inconvenientes. La expresión transcrita daba suficiente amplitud al poder legislativo para rediseñar totalmente incluso el proyecto puesto a consideración por el gobierno, sólo con la obligación de conservar la unidad de materia. Lo anterior muestra cómo existía en el orden superior derogado la posibilidad para el Congreso de ejercer sus competencias sin ninguna limitación, una vez presentado el proyecto, cuando se refería a las materias de exclusiva competencia en la iniciativa legislativa conferida al gobierno salvo en lo dispuesto por el artículo 80 de la Carta anterior. La redacción del inciso muestra que buscaba asegurar competencias para el Congreso y no restringirlas como lo pretenden los actores.

Por las razones expuestas, no prospera el presente cargo.

Señala por último la Corte que el artículo 160 inciso 2º de la Constitución Política de 1991, autoriza a las cámaras para introducir, en el segundo debate las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias. Lo que pone de presente una modificación del nuevo Orden Superior, al principio comentado, en cuanto al cumplimiento de los trámites en las comisiones y en las plenarias de los proyectos de ley. Si bien es cierto, el artículo 157 ibídem de manera general establece que ningún proyecto será ley sin haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva, haber sido aprobado en primer debate por las comisiones correspondientes y por cada cámara en segundo debate y sin haber obtenido la sanción presidencial, los proyectos, como se ha indicado (art. 160) pueden en adelante, sufrir modificaciones, adiciones y supresiones durante el segundo debate de la cámara en donde se surta su trámite de elaboración. El inciso 3º del mismo artículo 160, confirma la interpretación anterior, porque si no qué sentido tendría el poner en consideración de la plenaria “las razones que determinaron su rechazo?“.

En consecuencia, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, no viola el principio de la unidad de materia como lo pretende el cuarto cargo de la demanda.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional, oído el concepto del Ministerio Público,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990, “por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera, y se dictan otras disposiciones“.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente».

(Sentencia 131, octubre 17 de 1991. Expediente 2331. Magistrado Ponente: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez).

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