Sentencia 236 de octubre 30 de 2002 

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA 

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Rad. 20029075 01 236

M.P. Rubén Darío Henao Orozco

Accionados: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia.

Accionante: Luis Carlos Gaviria Lucas

Impugnación: Declara improcedente

Decisión: Confirma

Registro: octubre 24 de 2002

Aprobado según Acta Nº 105 del 30 de octubre de 2002

Bogotá, D,C, octubre 30 de 2002

Vistos

Procede la Sala a decidir la impugnación del fallo de tutela proferido el 24 de septiembre de 2002, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, mediante el cual declaró improcedente el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia, a la vida, al mínimo vital y a la seguridad social, solicitado mediante apoderado por el señor Luis Carlos Gaviria Lucas.

Antecedentes

El apoderado accionante da a conocer que el señor Luis Carlos Gaviria Lucas se desempeñó como trabajador de la Empresa Puertos de Colombia, en el terminal marítimo de Cartagena, durante 19 años, 8 meses y 28 días; debido a lesión padecida en el ojo derecho fue pensionado por invalidez mediante Resolución 0799 de septiembre 25 de 1991, liquidándosele inicialmente tal prestación en suma mensual de $ 1.187.433, conforme a lo previsto en el artículo 117 de la convención colectiva de trabajo vigente para la época; la aludida pensión fue objeto de varias reliquidaciones y de ella venía disfrutando su representado hasta cuando la coordinadora del área de pensiones del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia, del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, resolvió revocar las resoluciones 0417 de marzo 6 de 1995, 0023 de 26 de enero de 1998 y 2500 de julio 15 de 1998, así como los “demás actos administrativos expedidos con fundamento en las anteriores, a nombre del señor Luis Carlos Gaviria Lucas”, reduciendo el monto de la pensión a la suma de $ 5.286.130,37, determinaciones tomadas mediante la Resolución 239 del 29 de abril de 2002.

Advierte que al expedirse ese acto administrativo se le vulneraron al señor Gaviria Lucas sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia, a la vida, al mínimo vital, a la seguridad social y, en conexión con éstos, los derechos de propiedad, estabilidad de las situaciones jurídicas creadas en su favor (derechos adquiridos) y a la seguridad jurídica, toda vez que no se tuvo en cuenta lo previsto en la convención colectiva de trabajo vigente en la Empresa Puertos de Colombia durante los años 1989-1990, además, los actos administrativos revocados no tienen manifiesta oposición con la Constitución ni con la ley, no se observaron las garantías propias del debido proceso por cuanto no se adelantó la actuación administrativa de rigor, con citación y audiencia de su poderdante, a quien no se le dio la oportunidad de ser oído, solicitar y controvertir pruebas ni de impugnar las decisiones, pues al haber creado los actos administrativos una situación jurídica particular y concreta a su favor, se requería para su modificación su consentimiento expreso y escrito.

Afirma que para la revocación de esos actos administrativos se invocó el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, norma que si bien es cierto estableció el tope máximo de la pensión en 15 veces el salario mínimo, expresamente contiene la salvedad de su no aplicación frente a convenciones colectivas, pactos colectivos o laudos arbitrales que regulen expresamente un régimen pensional especial, por tanto dicho tope mínimo no puede aplicársele al señor Gaviria Lucas; en consecuencia, la administración no podía modificar la situación pensional del actor sin acudir previamente al juez y al haber obrado como lo hizo, de manera arbitraria e irregular y con desconocimiento de los derechos adquiridos y del derecho al debido proceso, incurrió en una flagrante vía de hecho.

Con fundamento en tales planteamientos solicita se tutelen, en forma definitiva, los derechos fundamentales vulnerados, o en su defecto de manera transitoria y para evitar un perjuicio irremediable, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo falla de fondo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que oportunamente se presentará contra la Resolución 239 del 29 de abril de 2002. Como consecuencia del amparo debe ordenarse a la entidad demandada el restablecimiento de los derechos pensionales del actor para que se le pague el monto de la pensión en la cuantía en que venía disfrutándola.

Argumentos de la accionada

La coordinadora del área de pensiones del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de la empresa Puertos de Colombia, en escrito mediante el cual remitió copias de los documentos requeridos por la magistrada sustanciadora de primera instancia, dio respuesta al libelo de tutela sosteniendo que ese ente en ningún momento ha vulnerado derechos fundamentales al señor Luis Carlos Gaviria Lucas, pues aunque dicho señor tenga un sistema de vida con el tipo de ingresos pensionales que percibía, ello no significa que los mismos tengan justo título o hayan sido adquiridos conforme a las leyes, pues el sólo hecho de haber devengado por parte del Estado durante un tiempo dineros que no le correspondían no puede tomarse como un derecho adquirido, ya que la carencia de un justo título nunca será saneada con el transcurso del tiempo.

Sostiene la funcionaria que los topes máximos pensionales existen en forma permanente en la legislación colombiana desde 1946 y la Ley 71 de 1988, aplicable al presente caso, no ha previsto ningún tipo de excepción respecto a la aplicación a trabajadores oficiales ni a quienes se encuentren en un régimen especial de pensión, siendo la única salvedad para no aplicar ese tope la consignada en el artículo 2º de dicha ley, que hace referencia a lo previsto en las convenciones colectivas, los pactos colectivos o laudos arbitrales, lo que para el presente caso no se tiene. Advera que como la ley es imperativa y su tenor es claro, su aplicación no se discute, por tanto se ejecuta y si se hubiere omitido su cumplimiento, debe revocarse el respectivo acto, al tenor de lo previsto en el artículo 69 del Decreto 01 de 1984.

Agrega la representante del ente accionado que aunque el señor Gaviria Lucas venía devengando una mesada pensional de $ 15.890.348,80 a consecuencia de fallos judiciales, la revisión permanente que esa entidad está realizando a esas mesadas pensionales, por mandato contenido en el Decreto 1211 de 2 de julio de 1999, arrojó como resultado un doble pago, por tanto no le asiste ningún derecho a seguir devengando suma por encima del tope máximo legalmente permitido, lo que indica que no se está ante valor adquirido conforme a las leyes, sino por el contrario, en forma ilícita, situación que es motivo de investigación por la Fiscalía Especializada de Foncolpuertos.

Argumenta que de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo los actos administrativos ahí reseñados pueden ser revocados sin el consentimiento de los titulares, cuando fuere evidente que se expidieron en contravía de la Constitución o la ley, es decir, cuando se dieron por medios ilegales, tal y como lo ha sostenido el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 6 de mayo de 1992, lo cual exonera a esa entidad de realizar expedientes, citaciones o audiencias con el señor Luis Carlos Gaviria Lucas y respecto a la modificación de la Resolución 000239.

Al advertir que el accionante tiene otra vía para impugnar el acto administrativo atacado, cual es la acción contenciosa administrativa o accionar ante la justicia ordinaria laboral, para allí demostrar la pretendida justicia de sus presunciones, solicita no acceder a la acción interpuesta por ser improcedente.

Decisión del a quo

En providencia del 24 de septiembre de 2002, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, declaró improcedente la acción de tutela interpuesta, al advertir que el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual descarta la utilización de la tutela como mecanismo excepcional o de defensa supletoria.

Se pronuncia respecto de la tutela como mecanismo transitorio, que fue invocada también por el actor, para desestimarla ante la no demostración de un perjuicio irremediable, pues al haberse rebajado al accionante la pensión de jubilación en las dos terceras partes, ello no se traduce en daño inminente o grave y urgente, pues con la suma de $ 5.286.130,37, en que le ha quedado la prestación social, puede vivir decentemente mientras la justicia competente define la controversia, a lo cual debe sumársele que cuenta con la debida asistencia de seguridad social en salud.

La impugnación

En memorial remitido vía fax el 25 de septiembre de la presente anualidad, el apoderado del accionante impugnó la sentencia proferida por el a quo, expresando, en síntesis, que la Sala de instancia se centró en el estudio de la tutela como mecanismo transitorio, cuando debió analizar si la misma era procedente como mecanismo definitivo, “con fundamento en la constante doctrina de la Corte Constitucional, que constituye precedente de obligatorio cumplimiento por todos los jueces, en el sentido de que procede la tutela en las condiciones anotadas, cuando se pretermite por completo, como sucedió en el presente caso, el debido proceso”; además se presenta equivocación al limitar el mínimo vital a la cantidad a la cual fue reducida la pensión, pues la Corte Constitucional ha indicado reiteradamente que ese mínimo hay que considerarlo en relación con las metas y proyectos de vida de la persona.

En consecuencia solicita se revoque la sentencia impugnada y en su lugar se conceda la tutela como mecanismo definitivo o como mecanismo transitorio por haberse afectado el mínimo vital del actor.

Consideraciones de la Sala

Al tenor de lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 116 inciso 1º, 256-7 ibídem y 32 del Decreto 2591 de 1991, esta colegiatura tiene competencia para desatar la impugnación presentada en la presente acción de tutela, toda vez que de conformidad con lo preceptuado en el inciso 1º, numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar resultaba competente para conocer en primera instancia, por haberse dirigido la acción contra una autoridad pública del orden nacional.

En términos del artículo 86 de la Carta Política, desarrollado por el Decreto 2591 de 1991, se predica que la acción de tutela es el procedimiento pertinente para reclamar la protección de los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de particulares en los eventos taxativamente regulados por la norma, siempre y cuando no se disponga de un medio judicial para hacer valer tales derechos.

Es así como en virtud de lo preceptuado en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente cuando el accionante dispone de otros medios judiciales para la defensa de sus derechos, por cuanto no fue instituida como mecanismo alternativo o paralelo de los instrumentos defensivos que están a su alcance para la protección de los derechos, salvo que éstos resulten ineficaces, o se esté ante la inminencia de un perjuicio irremediable.

La acción de tutela no puede considerarse como un sistema de justicia paralela, ni simultánea con las acciones ordinarias, ni menos adicional o complementaria, acumulativa ni alternativa, tampoco es una instancia o un recurso, de donde se infiere no desplaza las acciones ordinarias; por ello las personas tienen el deber de acudir primeramente ante los escenarios jurídicos naturales que el legislador previó en cada caso.

Para dilucidar el objeto materia de debate, es necesario precisar, que el actor dispone de otro mecanismo de defensa judicial donde debe ventilar los derechos materia de esta acción, pues como se anotara en precedencia, los jueces de tutela están instituidos para la protección de los derechos fundamentales, mas no para invadir la órbita de competencia de cada una de las instancias naturales, las cuales tienen las facultades constitucionales y legales para adentrarse en decisiones jurídicas que resuelvan el fondo de los asuntos que se les plantean por cada uno de los asociados.

En el caso sub examine pretende el actor se tutelen sus derechos fundamentales, en forma definitiva o de manera transitoria, para dejar sin efectos la Resolución 000239 de 29 de abril de 2002, mediante la cual la asesora del Ministro del Trabajo y Seguridad Social para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, dependiente del despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, invocando, entre otras razones, aplicación de lo previsto en la Ley 71 de 1988 y los artículos 69 y 73 del Decreto 01 de 1984 (CCA), revocó las resoluciones 0417 de 6 de marzo de 1995, 0023 del 26 de enero de 1998 y 2500 de julio 15 de 1998 y demás actos administrativos expedidos con fundamento en tales actos y a nombre del señor Luis Carlos Gaviria Lucas; como consecuencia de tal determinación ajustó la mesada pensional del mencionado limitándola a $ 5.286.130.37.

Busca entonces el accionante dejar sin efectos esa Resolución 000239 de 29 de abril de 2002, resultante de la aplicación del procedimiento de la revocación directa de los actos administrativos, prevista en los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, para que se le siga pagando la mesada pensional que estaba devengando y que asciende a suma de $ 15.890.348.80.

El asunto materia de debate se centra en discernir si el procedimiento de la revocatoria directa de los actos administrativos mediante los cuales se reajustó la mesada pensional del señor Luis Carlos Gaviria Lucas estuvo o no ceñida a la normatividad que lo regula, más precisamente a lo previsto en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, que reza: "Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código...".

El apoderado del actor sostiene que no se cumplió el debido proceso por cuanto no se adelantó esa actuación administrativa; de otra parte, la coordinadora del área de pensiones de la entidad accionada, advierte que ante la evidencia de que los actos administrativos revocados eran contrarios a la Constitución o la ley, es decir que se obtuvieron por medios ilegales, estaba el ente exonerado de realizar expedientes, citaciones o audiencias con el señor Gaviria Lucas para tomar esa determinación.

En principio, podría anotarse que se afectó el debido proceso del actor, al no darse el trámite indicado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, pues, como lo ha advertido la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de julio 16 de 2002, de la cual fue ponente la Magistrada Ana Margarita Olaya Forero:

"Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

Resulta pertinente, además, transcribir apartes del fallo de la Corte Constitucional proferido el 28 de junio de 2001 en el proceso mediante el cual examinó la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 5º de la Ley 190 de 1995 “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa”. Dijo así la citada sentencia:

"Es decir que para esta corporación, atendiendo el principio de buena fe y la presunción de legalidad que ostentan los actos de la administración (1) , amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme (2) , salvo una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y concreto sólo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular.

(1) Sentencia T-276 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra

(2) Sentencia T-347 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.

El acto administrativo que así lo declare deberá en todo caso hacer expresa mención de dicha circunstancia y de la totalidad de los elementos de juicio que llevaron al convencimiento de la administración, lo cual implica necesariamente la aplicación de un procedimiento que permita a la administración reunir dichos elementos de juicio.

Al respecto la Corte constata que de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, ésta está sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo (3) .

(3) Sentencia C-672 del 28 de junio de 2001, M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.

Los criterios jurisprudenciales anteriores son perfectamente aplicables para interpretar el inciso segundo del artículo 73, ya que se requiere que se den unas condiciones especialísimas para que la administración enmiende la situación aberrante y antijurídica que se presenta en su acto ilícito. Y en esta intelección de la norma es necesario hacer énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrada tal situación. Es por ello, que debe seguirse el procedimiento del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, el que a su vez remite a la actuación del artículo 28 (comunicación a los interesados de la actuación administrativa y citación) con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y contradicción”.

Sin embargo, de cara a la decisión del recurso, no puede pasar inadvertido lo que en la misma providencia también se expresó:

“Resulta pertinente resaltar que además de la defensa en sede gubernativa, el administrado puede controvertir la decisión en sede contenciosa, si considera que la actuación de la administración lo ha lesionado en su derecho (Destaca la Sala)”.

En consecuencia, así se advierta una indebida aplicación del procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo para proceder a la revocatoria directa de los actos administrativos mediante los cuales se reajustó la mesada pensional del señor Gaviria Lucas, esa controversia debe ventilarse ante la jurisdicción competente para resolverla, esto es, la contenciosa administrativa, por tanto emerge como improcedente la acción de tutela como mecanismo directo, ante la evidente existencia de otro eficaz mecanismo judicial de defensa, del cual, según se expresa en el libelo de tutela, se hará oportunamente uso.

En subsidio solicita el apoderado del actor se le conceda la tutela como mecanismo transitorio, el cual, al tenor de lo previsto en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, solamente es viable para evitar un perjuicio irremediable.

Ese perjuicio irremediable a evitar con el amparo transitorio deprecado no se vislumbra en el presente caso pues, como bien lo resalta el fallo de primera instancia, al señor Luis Carlos Gaviria Lucas no se le ha afectado totalmente la mesada pensional, sino que la misma ha sido reducida de $ 15.890.348.80 a $ 5.286.130.37, suma esta que perfectamente garantiza una subsistencia digna pues, como el mismo Gaviria Lucas lo expresó en el testimonio vertido a la actuación, a su cargo tiene actualmente dos hijos que están estudiando, además vela por su esposa, su madre y una hermana, contando él y su familia con seguridad social en salud; lógico es que una reducción de las dos terceras partes de los ingresos debe afectarlo, pero no en la medida de padecer perjuicio grave, inminente e irremediable pues, se itera, con la suma que ahora percibe como mesada pensional, se acredita que su mínimo vital no se ha afectado, por tanto no puede admitirse lo argumentado por el apoderado del actor en punto a que ese mínimo vital del accionado corresponde a la considerable suma que estaba devengando en su condición de pensionado, puesto que, inclusive con un ingreso menor al que ahora recibe, está garantizado el derecho a un nivel adecuado de vida para sí y para su familia, hasta tanto el juez competente decide si tiene razón respecto a la conculcación de sus derechos por parte de la asesora del Ministro del Trabajo y Seguridad Social para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, al emitir la resolución que disminuyó su mesada pensional.

Con los anotados precedentes, la colegiatura confirmará el fallo impugnado proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar que declaró improcedente la acción de tutela impetrada, mediante apoderado, por Luis Carlos Gaviria Lucas contra el área de pensiones del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia, dependencia adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En mérito a lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Remitir oportunamente la presente actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Magistrados: Temístocles Ortega Narváez—Jorge Alonso Flechas Díaz

Continuación impugnación tutela: Declara improcedente. Accionante: Luis Carlos Gaviria Lucas. Accionado: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia. Decisión: Confirma.

Guillermo Bueno Miranda—Eduardo Campo Soto—Fernando Coral Villota—Rubén Darío Henao Orozco—Leonor Perdomo Perdomo. 

Yira Lucía Olarta Ávila, secretaria judicial.

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