Sentencia 2362 de enero 25 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES

CALIDADES PARA SER DIRECTOR GENERAL

EXTRACTOS: «La demanda comprende la nulidad de la elección del señor Libardo Antonio Romero Ordóñez como director general de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CRC, efectuada en la sesión extraordinaria del consejo directivo de dicha entidad del 15 de septiembre de 1999. Como el acto de elección emana de un órgano estatutario de la mencionada corporación, que es una entidad pública del orden nacional, como se deduce del artículo 23 de la Ley 99 de 1993 y lo estableció la Corte Constitucional en sentencia C-578 de 1999, corresponde a esta Sala el estudio de su legalidad (CCA, arts. 128-3 y 231).

(...).

Falta de requisitos para ser elegido.

Los requisitos del aspirante al cargo, exigidos por el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, son los siguientes, conforme a su texto:

“Calidades del director general. Para ser nombrado director general de una corporación, se deberán cumplir los siguientes requisitos:

a) Título profesional universitario;

b) Título de formación avanzada o de postgrado, o, tres (3) años de experiencia profesional;

c) Experiencia profesional de 4 años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de director general de corporación;

d) Tarjeta profesional en los casos reglamentados por la ley.

La demandante considera que se violó el artículo transcrito, literal porque la expresión “actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales” no pueden confundirse ni asimilarse a actividades propias de otras disciplinas, profesiones o artes y que lo que el demandado presentó en su hoja de vida como tales, constituye el trabajo que realiza todo ingeniero con mediana experiencia

En la hoja de vida que presentó el ingeniero elegido, con ocasión de la convocatoria para la elección del director general, se relacionan como actividades ambientales la interventoría técnica y administrativa ambiental en los contratos 373 de 1995, 610 de 1993, 367 de 1996, 072 y 490 de 1997, la contratación, dirección y manejo de soluciones ambientales en barrios de Popayán y los acuerdos conciliatorios para obras de mitigación del impacto ambiental, que suman algo mas de 6 años (fl. 64, cdno. 2 de pruebas). Sobre cada una de dichas actividades se observa lo siguiente:

1. Según se expresa en el respectivo certificado (fl. 121 del mismo cuaderno) en el contrato 373 de 26 de diciembre de 1995 celebrado entre el departamento del Cauca y la Unión Temporal Sinco Ltda. —Ing. Ricardo Cely Mariño, para la interventoría del mejoramiento y rehabilitación de la vía Navarro-Cruce ruta veinte, sector El Tambo-Cuatro Esquinas, el demandado actuó como director y residente de la interventoría y en tal oficio le correspondió la vigilancia y control del cumplimiento del plan de manejo ambiental en la zona de influencia del proyecto. Dicho contrato se ejecutó entre el 15 de febrero y el 28 de agosto de 1996 (6 meses 13 días).

2. En el contrato de administración delegada Nº 610 de 1993 celebrado entre el departamento administrativo de la Presidencia de la República y la Constructora Obreval S.A., para la remodelación y adecuación de la casa de huéspedes ilustres de Cartagena, en el cual actuó como interventor el demandado, quien debía controlar, supervisar y asegurar el cumplimiento de las normas ambientales. El contrato se suscribió el 17 de diciembre de 1993 y se liquidó el 19 de septiembre de 1995.

En desarrollo de esta administración delegada, la firma Constructora Obreval S.A. subcontrató, entre otros: a) La construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales domésticas con la firma Chemanco Caribe Ltda. (duración del contrato 60 días); b) El suministro e instalación de dos bombas sumergibles para aguas negras con la firma Sihi Halbert S.A., y, c) La reconstrucción y mantenimiento de las redes de alcantarillado externas con el Ingeniero Juan Carval (ver certificado que obra a fl. 123, cdno. Nº 2 de pruebas).

3. El demandado actuó como ingeniero director de la interventoría (1) de las obras en la vía Puerto Tejada-Padilla-Corinto, kilómetros 1 al 22.200 (fl. 138 cdno. Nº 29) (con vigencia de 20 meses a partir de septiembre de 1996), y la de las obras de mejoramiento, construcción y pavimentación de la vía Timba-Suárez, entre abril y septiembre de 1997 (2) (fl. 140 ídem).

(1) Contrato de interventoría 367 de 1996 celebrado entre el departamento del Cauca y el Consorcio Murgueitio Ruiz Ingenieros Ltda. Incival.

(2) Contratos 072 y 490 de 1997 celebrados con la firma Murgueitio Ruiz Ingenieros Ltda.

4. En su calidad de secretario de obras públicas e infraestructura del departamento del Cauca, por delegación del gobernador celebró con las juntas de acción comunal de los barrios marginales de Popayán, contratos de obras públicas, por el sistema de administración delegada, para prevenir y solucionar problemas ambientales en zonas de alto riesgo, mediante la construcción de muros de contención, que se realizaron entre el 20 de agosto de 1998 y el 5 de agosto de 1999 (fl. 142 cdno. 2), y fijó las directrices y definió las obras de mitigación del impacto ambiental producido por la construcción de la variante Boquerón-Bolívar en la vía La Lupa-Bolivar-Santiago, en procesos conciliatorios originados en resoluciones que declararon el siniestro y ordenaron hacer efectivas las garantías, que tuvieron lugar entre el 4 de agosto de 1998 y el 25 de mayo de 1999 (fl. 144 y 147 idem).

Las actividades señaladas en los puntos 1, 2 y 3 anteriores corresponden a las de interventoría de obras que en forma indirecta tienen relación con actividades de preservación del medio ambiente y los recursos naturales, en cuanto al control de que se cumplan por parte del contratista las normas ambientales, pero que no pueden calificarse como actividades relacionadas con ellos en el sentido expresado en el artículo 21 literal c) del Decreto 1768 de 1994.

La protección y recuperación del medio ambiente, así como la salud y el saneamiento ambiental y el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, son actividades que competen al Estado y los particulares, conforme lo consagra la Carta Constitucional a través de una normatividad que la jurisprudencia sintetizó así: (3)

(3) Sentencia T-411 del 17 de junio de 1992 de la Corte Constitucional. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“...de una lectura sistemática axiológica y finalista surge el concepto de constitución ecológica, conformado por las siguientes 34 disposiciones:

Preámbulo (vida). 2º (fines esenciales del Estado: proteger la vida) 8º (obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación).11 (inviolabilidad del derecho a la vida) 44. (derechos fundamentales de los niños) 49. (atención de la salud y del saneamiento ambiental). 58 (función ecológica de la propiedad). 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental) 67. (la educación para la protección del ambiente) 78. (regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios). 79. (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales 80. (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales). 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares). 82. (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país). 215 (emergencia por perturbación o amenaza de orden ecológico). 226. (internacionalización de las relaciones ecológicas). 268-7 (fiscalización de los recursos naturales y del ambiente). 277-4 (defensa del ambiente como función de procurador). 282-5 (el defensor del pueblo y las acciones populares como mecanismo de protección del ambiente). 289 (programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente). 300-2 (asamblea departamentales y medio ambiente). 301 (gestión administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas) 310. (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales). 313-9 (Concejos municipales y patrimonio ecológico) 317 y 294 (contribución de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales). 330-5 (concejos de los territorios del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente) 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables) 333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente) 334. (intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano). 339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo). 340 (representación de los sectores ecológicos en el consejo de planeación). 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del Estado)”.

La Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente y reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, estableció que la acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado a través de un Sistema Nacional Ambiental, SINA, constituido por “...el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales.” (L. 99/93, art. 4º).

Integran el SINA las entidades de Estado responsables de la política y de la acción ambiental, a saber, Ministerio del Medio Ambiente, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios, en cuanto al cumplimiento de funciones en materia ambiental (L. 99/93, arts. 64 a 68), además de las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental y las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental (L. 99/93, art. 4º, nums. 3º, 4º y 6º).

De este contexto normativo se deduce que las “actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables” se ejercen por medio de tales instituciones.

La interventoría de contratos, ya sea en calidad de funcionario estatal o de contratista del Estado, realizada por el demandado, no puede ser considerada como tal, así como tampoco las tareas eventuales relacionadas con la protección del medio ambiente en su calidad de secretario de obras públicas del departamento del Cauca.

En efecto:

1. El interventor de obras públicas tiene la representación del dueño de la obra ante el contratista y su labor es la de controlar que la obra se realice en los términos del respectivo contrato, tanto en lo que respecta a las especificaciones técnicas como en los términos contractuales, lo cual incluye el cabal cumplimiento de las normas y requisitos que la ley impone al contratista, en los distintos aspectos relacionados con su actividad, entre los cuales se encuentran las obligaciones derivadas del régimen legal sobre protección ambiental y manejo de Ios recursos naturales renovables, de que tratan los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones que los complementan y desarrollan.

De manera que la información de la hoja de vida acogida por el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CRC, sobre el oficio de interventor, para considerarlo afín a actividades relacionadas con el medio ambiente y el manejo de los recursos naturales, no puede ser aceptada, porque si bien este tema no puede ser extraño al de las obras públicas, estas no constituyen la ocupación fundamental de la actividad, realizada como lo exige la ley durante un plazo mínimo de un (1) año de dedicación en ella.

La aclaración hecha en el certificado expedido por el departamento administrativo de la Presidencia de la República, del 8 de septiembre de 1999 (fl. 123 cdno. 2), debe ser interpretada en los términos anteriores, lo cual es congruente con lo expresado por el mismo despacho en certificación del mes de agosto de 2000 (fls. 338 a 340, cdno. pp.) que describen las funciones del demandado en su calidad de interventor del contrato de administración delegada para las obras de remodelación y adecuación de la Casa de Huéspedes Ilustres de Cartagena, y del subcontrato para la instalación de una planta de tratamiento de aguas residuales y la rehabilitación de la red externa de alcantarillado, entre otros.

2. El expediente no arroja prueba que permita deducir que el demandado, en su carácter de secretario departamental de obras públicas, tuvo bajo su responsabilidad las actividades que por disposición legal o por delegación del Ministerio del Medio Ambiente o de la corporación autónoma respectiva, corresponden al departamento, relacionadas con la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Así no puede afirmarse que durante la ocupación de ese cargo realizó ese tipo de actividades en forma permanente, pues como función propia de esa secretaría desarrolló algunas, como la contratación de muros de contención en los barrios periféricos de Popayán y la concertación con contratistas para la ejecución de las obras de conservación del medio ambiente exigidas por la ley.

De todas maneras, la hoja de vida del candidato informa que tuvo la oportunidad de adelantar obras que obligaban a acomodarlas a exigencias ambientales y defensa de la naturaleza. Pero ninguna de ellas era de dedicación exclusiva, ni sobresalía sobre cualquiera otra como para considerarla principal, ni exigía que se adelantara con evidente permanencia, todo ello hasta completar el período de un año de experiencia específica que señala la norma indicada en la demanda y que constituye requisito importante para ocupar el cargo para el cual se produjo la elección cuestionada.

Se concluye entonces que el cargo de violación del artículo 21, literal c del Decreto 1768 de 1994 tiene vocación de prosperidad que vicia de nulidad la elección acusada, conforme al artículo 228 del Código Contencioso Administrativo porque el candidato escogido por el consejo directivo, no reunía las condiciones legales para el desempeño del cargo de director de la Corporación Autónoma Regional del Cauca».

(Sentencia de enero 25 de 2001. Expediente 2362. Consejero Ponente: Dr. Roberto Medina López).

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