Auto 23707 de mayo 15 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Expediente número 23.707 (R- 4053)

Consejero Ponente:

Dr. Alier E. Hernández Enríquez

Actor: Pompilio de Jesús Escobar Restrepo

Demandado: Municipio de Medellín

Bogotá, D.C., quince de mayo de dos mil tres.

Resuelve la Sala la apelación interpuesta por el actor contra el auto de 29 de julio de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, en el que se rechazó la demanda.

Antecedentes

El 20 de noviembre de 2001, el señor Pompilio de Jesús Escobar Restrepo, obrando mediante apoderado, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra el municipio de Medellín, en la que solicitó lo siguiente:

“1. Que se declare nula la Resolución 1228 del 20 de septiembre de 2000 por la cual se resuelve ordenar la expropiación por vía administrativa del local comercial ubicado en la ciudad de Medellín, distinguido en la nomenclatura urbana con el número 52-32 de la carrera 52, local 228, determinado por los linderos inscritos en el reglamento de propiedad horizontal al cual estaban sometidos todos los locales comerciales que existieron en el edificio “Centro Comercial Calibío”...

2. Que como consecuencia de lo anterior y por todos los perjuicios físicos, morales y psicológicos ocasionados, se declare el pago por la vía de la reparación directa de acuerdo al avaluó (sic) comercial que realicen los peritos financieros designados por el despacho sobre los terrenos, mejoras, y todos los demás derechos reales y gastos de reacomodo como lo ordenan los artículos 58 y 90 de nuestra Constitución.

3. Que se condene al municipio de Medellín (Antioquia), a pagar a mi poderdante los perjuicios patrimoniales y morales que le ocasionó por expropiarlo de su local comercial (local 228) y dejar así mi representado de ejercer una actividad constitucionalmente legitimada, perjuicios que también avaluarán los peritos ...

Todos los valores que se fijen como condenas, deben ser ajustados conforme lo autoriza el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo” (fls. 2 y 3)”.

En los hechos de la demanda, el actor afirmó que era propietario de un inmueble ubicado de la carrera 52 de Medellín, que fue expropiado, por vía administrativa, mediante Resolución 1228, de 20 de septiembre de 2000 del alcalde de Medellín. El bien fue avaluado en la suma de $ 6.930.000, valor que no comprendía las zonas comunes, la pérdida por rentas dejadas de percibir, por tratarse de un local comercial. Dicho precio indemnizatorio desconoció otro avalúo del mismo bien, por $ 17.325.000, realizado el seis de octubre de 1999. Todas estas irregularidades violaban los artículos 13, 19 y 21 del Decreto 1420 de 1998. De otro parte, la afectación del inmueble, por causa de obra pública no fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria, como lo ordenaba el artículo 122 de la Ley 388 de 1997. Tampoco se realizó ningún estudio de impacto socioeconómico conforme al artículo 57 de la Ley 99 de 1993. Además, antes de realizar la oferta de compra, se comenzó a construir la ciudadela Botero, obra que motivó la afectación del inmueble, impidiéndole realizar cualquier actividad comercial en el local perjudicando su ingreso familiar y haciéndole perder gran parte de su clientela. Ante tal situación, los ocupantes del mismo se vieron obligados a desocupar los locales, por lo que se trató de una expropiación por vía de hecho. A pesar de las anteriores irregularidades, la administración decidió expropiar el bien, violando el artículo 58 de la Constitución Política.

Por último, agregó que el artículo 71 de la Ley 388 de 1993 estableció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para este tipo de actos, sin embargo, era un hecho notorio que la labor de desalojo y destrucción del Centro Comercial Calibío comenzó antes de comenzar el proceso administrativo de expropiación, por lo que no tenía sentido esperar cuatro meses para interponer la acción, y tres o cuatro años más para ser restablecido en su derecho (fls. 4 a 8).

Providencia impugnada

Mediante auto de 29 de julio de 2002, el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda. El a quo consideró que la acción de reparación directa, invocada por el actor, no era la correcta sino la de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, en el caso de la expropiación de inmuebles urbanos por vía administrativa, el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 establece que contra el acto que la ordena, procede acción de nulidad y restablecimiento del derecho, si se considera lesionado algún derecho o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual se debe interponer dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la resolución que la ordena. En el presente caso, el daño cuya reparación se reclamaba tenía origen en la presunta violación al derecho de propiedad del administrado que provenía de la presunta ilegalidad de la resolución del municipio de Medellín, en la cual se dispuso la expropiación y el precio a pagar por la misma. El artículo 58 de la Constitución Política dispone que en los casos que determine el legislador, la expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio. Esta norma fue desarrollada por la Ley 388 de 1997, que establece la acción para que se controvierta la legalidad del acto de expropiación o el precio reconocido por el mismo. Era claro, entonces, que la acción de reparación directa fue improcedente, para las pretensiones formuladas, por la que la demanda era inepta y se debía rechazar (fls. 71 a 77).

Recurso de apelación

El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia del tribunal, el cual fue concedido el 29 de agosto de 2002 y admitido el 20 de noviembre siguiente (fls. 79, 92 y 96).

En la sustentación del recurso, el apoderado del demandante reafirmó que la acción adecuada era la de reparación directa, dado que se configuraba una vía de hecho. Aunque la Ley 388 de 1997 estableció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para actos de expropiación, en este caso resultó ser una burla, porque expedida la resolución, inmediatamente se ordenó la expropiación y el pago, y de forma “maliciosa y calculada”, se realizó la demolición de los locales comerciales, evitando todo posible restablecimiento del derecho, pues no es posible solicitarlo cuando el local ya no existe.

El tribunal, al negar la acción de reparación directa hizo prevalecer lo formal sobre lo sustancial y permitió que el municipio de Medellín se enriqueciera sin justa causa, al pasar por alto las arbitrariedades cometidas en el avalúo del inmueble expropiado, tales como no pagar las zonas comunes de los locales, tampoco la compensación por renta y rebajar los avalúos catastrales y comerciales.

Se violó, además, el debido proceso, al no haberse inscrito el proyecto de la ciudadela Botero, motivo de la expropiación, en la Oficina de Instrumentos Públicos, violando los artículos 37 de la Ley 9ª de 1989 y 122 de la Ley 388 de 1997, y tampoco haberse realizado el respectivo estudio de impacto ambiental (fls. 80 a 91).

Consideraciones

En otras oportunidades la Sala ha estudiado lo atinente a la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo.

En efecto, en providencia de 13 de diciembre de 2001 (exp. 20678) se recordó que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, una regla práctica: si el daño es generado por la aplicación de un acto administrativo ilegal, seguramente, para que la reparación sea posible será necesario dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobijaría, solo sería posible la declaración judicial de anulación del mismo.

La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño. En efecto, la primera sólo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso por un acto administrativo legal; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad.

Debe recordarse que, la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del posible demandado, de manera que, no puede entenderse que la indebida escogencia de la acción es un simple defecto formal de la demanda.

Respecto de las decisiones de expropiación de inmuebles urbanos por vía administrativa, la Ley 388 de 1997 estableció una acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener “la nulidad y restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”. La acción deberá interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del acto de expropiación. Se trata, además, de un proceso de doble instancia, cualquiera que sea la cuantía de lo reclamado.

El caso concreto

En el presente caso, el actor solicita la nulidad de la Resolución 1228 de 20 de septiembre de 2000, mediante la cual se expropió, por vía administrativa, un local comercial de su propiedad, ubicado en el Centro Comercial Calibío de Medellín, identificado con el número 228. Esa es la primera pretensión de la demanda, que se fundamenta en la violación de varias normas de las leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, así como los artículos 29 y 58 de la Constitución Política. En la segunda pretensión se solicita el pago de los perjuicios ocasionados por dicho acto administrativo.

En el mismo escrito, el segundo cargo contra el acto administrativo se dirige a impugnar el precio indemnizatorio pagado al demandante, en cuanto a la vigencia y rebaja del avalúo catastral y comercial, el no pago de compensación por renta y de los zonas comunes. En la tercera pretensión de la demanda se solicita la indemnización de los perjuicios causados por esa supuesta indemnización irregular.

Conforme a lo dicho, resulta claro que la indemnización de perjuicios solicitada por el actor, se encuentra ligada a la declaratoria de ilegalidad del acto que ordenó la expropiación del inmueble por vía administrativa y del precio indemnizatorio pagado por el municipio de Medellín. Siendo que el daño que se reclama en la demanda tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor así lo hizo, como se deduce claramente de las pretensiones de la demanda, a pesar de su insistencia en que se trataba de una acción de reparación directa, dado que la supuesta lesión no se originaba en un hecho, omisión u operación administrativa.

En efecto, la solicitado por el demandante corresponde a la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, en la que se determina una vía procesal de esa índole para la impugnación de actos de expropiación por vía administrativa de inmuebles urbanos o cuando se cuestione el precio indemnizatorio pagados por los mismos. Ambos supuestos se cumplen en la demanda rechazada por el tribunal.

Debe agregarse, sin embargo, que, en este caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caducada. En efecto, en el inciso primero del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, prescribe que la acción “deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión” y el ordinal segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, dice que la acción caducará en el mismo término, “contados o partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.

Los artículos 68 y 69 de la Ley 388 de 1997, disponen que el acto de expropiación por vía administrativa debe ser notificado y contra él procede el recurso de reposición. Si éste no se formula o es decidido negativamente, el artículo 70 de la misma ley, prescribe que producirá, entre otros, los siguientes efectos:

“2. La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá o disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente ...”.

En el presente caso, la Resolución 1228 de 20 de septiembre de 2000 del alcalde de Medellín, en la parte resolutiva, se ordenó lo siguiente:

“ART. 2º—Valor del precio indemnizatorio. El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se decide por la presente resolución es la suma de seis millones novecientos treinta mil quinientos (sic) pesos ($ 6.930.000) de conformidad con lo dispuesto en el avalúo comercial ...

ART. 3º—Forma de pago. El valor del precio indemnizatorio determinado en el artículo anterior será pagado por el municipio de Medellín, de contado, o través de la Promotora Inmobiliaria de Medellín, puesto a disposición del señor Pompilio de Jesús Escobar Restrepo, por parte de esta entidad, en sus oficinas ubicadas en esta ciudad …” (fls. 26 y 27).

A folio 50 del expediente, obra copia auténtica del comprobante de pago 6372, del cinco de octubre de 2000, de la Promotora Inmobiliaria de Medellín, mediante el cual se registra el pago, con cheque, de “La compra de inmueble M.I. O1N-5057018. Res. 1228, Local 228”, por la suma de $ 6.930.000, al demandante. En efecto, la descripción corresponde al número de matrícula inmobiliaria del inmueble (fl. 46) y a la firma y número de cédula de Pompilio de Jesús Escobar Restrepo al momento de conferir el poder (fl. 1).

De lo expuesto se deduce que entre el cinco de octubre de 2000, fecha de pago del inmueble en cumplimiento de la resolución de expropiación, y el 20 de noviembre de 2001, fecha de presentación de la demanda (fl. 18), ya había trascurrido un término superior a los cuatro meses, prescritos por el artículo 71 de la 388 de 1997, para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de expropiación por vía administrativa de inmuebles urbanos.

Se concluye, entonces, que la acción se encontraba caducada al momento de presentación de la demanda, aun tomando como referencia la fecha de ejecución del acto administrativo. De acuerdo a lo anterior se confirmará la providencia apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 15 de febrero de 2002(sic).

2. Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

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