Sentencia 23738 de mayo 23 de 2005 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN LABORAL

Rad.: 23738 DE 2005

Acta 51

Magistrado Ponente:

Gustavo José Gnecco Mendoza.

Bogotá, D.C., veintitrés de mayo de dos mil cinco

Extractos:«V. Consideraciones de la Corte

El artículo 123 de la Carta Política establece:

“Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

“Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.

El título V, capítulo 2, de la Carta Política, en donde se encuentra ubicado el trascrito artículo 123, regula la función pública. La parte demandante, apoyada en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha alegado en este proceso que según lo allí dispuesto son servidores públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y los de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Son trabajadores particulares, agrega, las personas que prestan sus servicios en alguna entidad atípica, que a su juicio son aquellas que no encuadran en la clasificación de las entidades de derecho público: las territoriales (nación, departamento y municipio) y las descentralizadas (departamentos administrativos, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado).

Sin embargo, observa la Corte, el artículo 123 de la Carta Política no contiene un criterio de clasificación de los servidores públicos en los términos que se plantea por el ahora recurrente, como tampoco la categoría de los trabajadores particulares del Estado. Y el estatuto legal que creó la región del Atlántico no tiene el alcance que le asigna el impugnante. Las razones en contra de su tesis son las siguientes:

1. El capítulo 2 del título V de la Constitución Política regula la función pública. Todas las normas que lo integran están orientadas a desarrollar los lineamientos de esa función, porque lo indica ese conjunto normativo; y como ello es así, no es razonable asumir que el constituyente de 1991 introdujo en el artículo 123 la categoría de los servidores particulares del Estado.

2. Por su parte, el Decreto Legislativo 3130 de 1968 contiene el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional: departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Pero también contempla a los fondos. Su artículo 2º dice:

“De los fondos. Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados.

“Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de “fondos rotatorios”, son establecimientos públicos”.

Al contrario de lo que piensa el recurrente, no se puede afirmar, siguiendo la lectura de la norma trascrita, que los fondos que carecen de personería jurídica sean entidades ajenas a la administración pública, porque el propio Decreto 3130 de 1968 los regula allí como parte integrante de aquella, toda vez que al definirlos dice que se trata de cuentas especiales integradas por bienes o recursos pertenecientes a un organismo estatal y porque cumplen los objetivos señalados en el acto de su creación, que necesariamente debe ser un acto que emane del Estado. Luego están vinculados al sector público aunque se les rotule como entes atípicos. Además, que tengan o no personería jurídica carece de incidencia para los efectos pretendidos por el censor, porque tampoco cuentan con esa personería los departamentos administrativos y sin embargo las personas que les prestan sus servicios son consideradas empleados públicos.

Cuando el artículo 123 de la Constitución Política establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores “de sus entidades” descentralizadas territorialmente y por servicios, constituye un error hermenéutico sostener que el constituyente de 1991 consagró un criterio para clasificar los servidores del Estado en públicos y privados. Pareciera que el recurrente entendiera que las expresiones “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios” hacen una referencia a lo que llama entidades típicas; pero adviértase que esa es una apreciación subjetiva, porque la norma no hace distinciones de ninguna naturaleza, de manera que es una interpretación gramatical que no se duda en calificar de equivocada. De otro lado, quedó visto que el Decreto Legislativo 3130 de 1968, que desarrolló la descentralización administrativa para salir del rígido esquema estatal de los entes territoriales (nación, departamentos y municipios), y que los fondos, por formar parte de los entes que regula el citado Decreto 3130 también corresponden al esquema de la descentralización por territorios y por servicios, de manera que es también una inconsistencia creer que no pueden considerarse “entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.

Si hubiera alguna duda, la desvanece el artículo 125 de la Carta, que señala que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, porque los términos “órganos y entidades” son todos los que integran el aparato estatal y desde luego allí están incluidos los fondos o cuentas especiales.

Por otra parte, de admitirse que los aludidos fondos son entes atípicos, habría que concluir que lo serían del sector público pero no del privado, pues no tendría ningún sentido considerarlos vinculados a este último, a pesar de pertenecer a la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto Reglamentario 2411 de 1987. Por tal razón, y al carecer de personería jurídica y no tener la condición de patrimonios autónomos según lo explicó el Consejo de Estado en el concepto que sirve de estribo a las aspiraciones del demandante —lo que indica que directamente no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones—, no podrían asumir la calidad de empleadores en los términos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige que el empleador sea persona natural o jurídica, como tampoco la de una empresa, en la forma como se halla definida por el artículo 194 de ese mismo estatuto.

3. El constituyente de 1991 no mencionó expresamente la categoría que invoca la parte demandante: la de los trabajadores al servicio del Estado sometidos al régimen laboral de los particulares. Un tema de tanta importancia no podía quedar al arbitrio del intérprete, máxime que la normatividad del capítulo 2 del título V de la Carta Política está destinada a reglar la función pública.

Para confirmar lo anterior basta recordar el fundamento o razón de ser de cada una de las tres únicas subcategorías que se mencionan en el artículo 123 ibídem. Los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos porque primordialmente cumplen una función política, que es de la esencia del Estado democrático. Los empleados públicos desarrollan la función administrativa; por eso y porque los fines supremos del Estado están por encima del interés particular de los individuos, tienen una estabilidad relativa y muy restringido su derecho de asociación en el ámbito del derecho colectivo. Y la vinculación del trabajador oficial es contractual según la ley, porque su actividad, aunque estatal, se desarrolla en actividades similares que bien pudieran ser cumplidas por los particulares (de construcción y sostenimiento de obras públicas, industriales y comerciales); pero como de hecho no cumplen una función administrativa, su estabilidad laboral es más amplia (régimen legal de 1945), como también lo es el ejercicio de los derechos de asociación y huelga.

El trabajador particular, que se rige en sus relaciones por el derecho privado, tampoco tiene las limitaciones que informan la llamada situación legal y reglamentaria del empleado público. De hecho la Constitución Política únicamente les prohíbe, a los trabajadores particulares, el ejercicio del derecho de huelga cuando comprometen los servicios públicos esenciales definidos por el legislador (C.P., art. 56).

Ahora bien, si el fundamento o razón de ser de cada una de las categorías de los servidores públicos muestra una clara y necesaria diferencia con la categoría de los trabajadores particulares, ¿podía el constituyente de 1991 pasarla inadvertida y dejar tan importante tema al discrecional fuero del intérprete para invitarlo a decir que en el artículo 123 de la Carta Política se encuentra un criterio de clasificación de los trabajadores al servicio del Estado del cual se puede deducir que los servidores de las entidades atípicas son trabajadores particulares?

Esa amplitud conceptual de la tesis del demandante induciría al propio legislador a permitir que la función pública fuese desarrollada por trabajadores particulares, con lo cual la función administrativa, que es de la esencia del Estado, quedaría vulnerable ante el ejercicio del derecho de huelga sin limitación alguna o vería la administración restringida la facultad de ejercicio del poder disciplinario que por mandato constitucional le corresponde, para citar solo dos ejemplos de las consecuencias que traería aceptar el raciocinio del impugnante.

Por ejemplo, la planeación regional, que es la finalidad para la cual se expidió la Ley 76 de 1985 que le da fundamento a la demanda inicial de este proceso, es función típicamente administrativa; de hecho, una de las más importantes. Con el argumento de la parte demandante, fundada en una errada interpretación del artículo 123 de la Constitución Política, esa función indiscutiblemente administrativa, podría quedar en manos de los trabajadores particulares, quienes estarían habilitados para actuar sin las restricciones que con el fin de garantizar el eficiente cumplimiento de la función pública, la misma Constitución y la ley establecen para los servidores públicos.

4. El artículo 123 de la Constitución Política solo hace una referencia a los particulares: “La ley, determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. Si este canon constitucional solo autoriza la temporal participación de los particulares en la función pública, ¿puede el intérprete de esa misma norma sostener válidamente que al legislador le está dado autorizar la participación permanente de los particulares en esa función? O lo que es igual, ¿consagró el artículo 123, así fuera implícitamente, una categoría de empleados particulares estatales para desarrollar, según determinación de la ley, funciones públicas de carácter permanente? O, dicho de otra manera, ¿si el artículo 123 de la Carta Política establece que solo la ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio, pudo el constituyente de 1991, así fuese de manera implícita, crear la categoría de los trabajadores particulares al servicio permanente del Estado?

La respuesta es negativa porque la participación de los particulares en la función pública es la excepción, en la medida en que debe ser temporal y determinada por el Congreso a través de la ley.

Y como indiscutiblemente la planeación nacional o por regiones es actividad típicamente administrativa, es función pública, el intérprete ni siquiera podría decir, con fundamentos atendibles, que la Constitución Política le permite a las entidades oficiales típicas o atípicas desarrollar, por mandato de la ley, funciones administrativas o de función pública con personas naturales vinculadas por el contrato de trabajo del derecho privado.

5. Si en gracia de discusión se admitiera que el artículo 123 de la Carta Política contiene un criterio conforme al cual quien trabaje en un fondo sin personería jurídica es trabajador particular, la tesis de la parte demandante tampoco podría acogerse, porque según esa norma solo la ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio.

La Ley 76 de 1985, uno de los fundamentos jurídicos de la demanda inicial del proceso, no se expidió bajo el amparo de la Constitución de 1991 sino durante la vigencia de la Constitución de 1886, y en el campo legislativo, dentro de la reforma administrativa de 1968.

Se trata de un estatuto destinado a regular una función administrativa esencialmente descentralizada, para una región que tiene necesidades económicas y sociales comunes y con bienes del Estado. Es típico desarrollo de la reforma administrativa de 1968. Por lo tanto, está lejos de gobernar una actividad privada. Creó la región del Atlántico y determinó que a través de una cuenta especial (o fondo sin personería jurídica), manejada por Findeter, implementara los planes económicos y sociales de los departamentos y municipios que integran esa región, con la obligación de procurar la incorporación de esos programas en el plan nacional de desarrollo, según gestión que debían procurar ante el Departamento de Planeación Nacional. La misma ley determinó el origen de los bienes de esa cuenta especial: todos son estatales.

Vista la regulación de la Ley 76 dentro del nuevo marco constitucional de 1991 es claro que no encuadra siquiera en el caso exceptivo del inciso 3º del artículo 123 de la Constitución Política, esto es, el precepto que dice que “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”, porque a pesar de que la reseñada ley está orientada a realizar una función administrativa, no se trata de una de carácter temporal.

Además, esa ley no se refirió al tema de la participación de los particulares en la función pública, porque nada dispuso sobre ese específico asunto.

En conclusión, la Constitución Política de 1991 no establece expresamente la categoría de los empleados particulares del Estado ni la Ley 76 de 1985 reguló la temporal participación de los particulares en la función pública.

6. El Decreto 2411 de 1987 fue expedido por el gobierno para reglamentar la Ley 76 de 1985. Allí, como lo dice la parte demandante, se estableció que en las actividades permanentes del Corpes del Atlántico la vinculación sería laboral (sin precisar si la del trabajador oficial o la del trabajador particular).

Ahora bien, como el artículo 123 de la Carta Política establece que solo la Ley puede determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regular su ejercicio y como la Ley 76 de 1985 fue expedida para cumplir una función de planeación, administrativa, el citado Decreto Reglamentario 2411 de 1987, reguló una materia que la Constitución Política delegó al Congreso a través de la ley, la relativa a la contratación laboral de las personas que prestaran servicios en el Corpes del Atlántico y pretendió autorizar el ejercicio de una función administrativa —y por ende estatal—, por servidores particulares y no públicos.

Por eso, la supuesta infracción directa de las normas de ese decreto reglamentario que el cargo denuncia, no puede atribuírsele al tribunal superior, porque aunque se le imputó ignorancia o rebeldía contra su mandato en la materia contractual, el sentenciador no tenía por qué utilizar el citado decreto para definir la controversia, como tampoco estaba obligado a aplicar el artículo 16 del Decreto 1113 de 1992, por cuanto esa norma establece las personas que fueran contratadas para apoyar la labor del coordinador regional de planificación en cargos administrativos de carácter permanente debían vincularse por contrato de trabajo a término fijo, preceptiva que, en consecuencia, resulta contraria a las normas que gobiernan la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos, fundamentalmente el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, según el cual solamente pueden estar vinculados mediante contrato de trabajo quienes laboren en las empresas industriales y comerciales del Estado o en el sostenimiento y construcción de las obras públicas.

Dentro de la concepción del tribunal, conforme a la cual el artículo 123 de la Constitución Política no consagra la categoría de los servidores particulares del Estado, correspondía utilizar en el caso el artículo 5º del Decreto Legislativo 3135 de 1968 para concluir que el demandante fue empleado público y no trabajador oficial y menos trabajador particular. En consecuencia, aplicó de manera pertinente ese precepto y no trasgredió ni por infracción directa ni por interpretación errónea las normas que denunció la censura.

El cargo, en consecuencia, no prospera.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del Tribunal de Santa Marta, dictada el 25 de noviembre de 2003 en el proceso ordinario laboral que promovió Andrés Avelino Pinedo Vargas contra la Nación, Departamento Nacional de Planeación, y la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter.

Costas en casación a cargo de la parte demandante.

Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

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