SENTENCIA 2384 DE OCTUBRE 1 DE 1993

 

Sentencia 2384 de octubre 1º de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. 2384

Consejero Ponente:

Dr. Miguel González Rodríguez.

Actor: Martha Cecilia Mena Moreno.

Acción de nulidad contra el Decreto 2151 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.

Santafé de Bogotá, D.C., primero de octubre de mil novecientos noventa y tres.

La ciudadana Martha Cecilia Mena Moreno, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del CCA., ha ocurrido ante esta corporación para solicitar la nulidad de los artículos 1º al 13 del Decreto 2151 de 30 de diciembre de 1992, por el cual se crea el servicio de adaptación laboral en el sector público, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional.

(...).

Consideraciones

Procede la Sala al examen de los cargos en el mismo orden en que han sido formulados por la demandante.

Primer cargo. Se funda en que el Gobierno Nacional no tenía competencia para crear el servicio de adaptación laboral en el sector público porque el artículo transitorio 20 de la Carta que invoca para tal efecto no se la otorgaba.

Ciertamente, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 2151 del 30 de diciembre de 1992, invocando para ello el artículo transitorio 20 de la Constitución.

Dicho decreto, en su artículo 1º dispone:

“Del servicio de adaptación laboral en sector público. Con el objeto de procurar que los servidores públicos a quienes se les suprima el cargo como consecuencia del ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, tengan mayores posibilidades de acceder al mercado laboral o de emprender por cuenta propia actividades lucrativas, las entidades a las cuales se aplicarán las medidas previstas en dicho artículo, contribuirán a desarrollar un servicio de adaptación laboral en el sector público, con la colaboración de las demás entidades de la administración pública nacional.

Este texto permite dilucidar que lo que el gobierno ejercía en este caso era propiamente una atribución de las que le otorgaba aquella norma constitucional, pues, pensando en el efecto consistente en la supresión del cargo a servidores públicos como consecuencia de la supresión, fusión o reestructuración de los organismos de la rama ejecutiva y de los entes descentralizados del orden nacional, las que se operarían con ocasión del ejercicio de las referidas facultades estimó aquel pertinente, en aras seguramente de contribuir a menguar el impacto social que dichas medidas traerían consigo, crear “un servicio de adaptación laboral en el sector público”, por lo que la invocación de aquella norma superior resulta pertinente.

Si el Gobierno Nacional, en ejercicio de las atribuciones a él conferidas por el artículo transitorio 20 de la Carta Política, podía establecer, como mecanismo de compensación para los servidores públicos a quienes se les suprimiera el cargo como consecuencia de la supresión, fusión o reestructuración de los organismos y entidades de la rama ejecutiva nacional, un régimen de indemnizaciones y bonificaciones, como en efecto lo hizo en cada uno de los decretos que dictó en ejercicio de las mencionadas facultades, resulta igualmente claro, lógico y jurídicamente viable el que haya adoptado de manera general para quienes se hallasen en tal circunstancia de cesación en el ejercicio de un cargo por supresión de éste, la sana medida de diseñar un instrumento —el servicio de adaptación laboral en el sector público— para atender el objeto previsto en el artículo 1º del Decreto 2151 de 1992 y las funciones señaladas en otras de sus disposiciones.

De otra parte, como establecer un servicio administrativo es facultad de la ley (art. 150-7 de la Carta), en el presente caso, teniendo en consideración que el decreto demandado fue dictado con fundamento en las atribuciones que el constituyente le otorgó al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20, y dicho decreto tiene la misma fuerza o entidad normativa de la ley, la invocación de esta norma para su expedición deviene entonces legítima, toda vez que por él se crea un servicio de la naturaleza jurídica indicada, o sea, un simple servicio administrativo.

El contenido del artículo lo citado es argumento suficiente para descalificar la pretensión anulatoria de la demanda con fundamento en una incorrecta apreciación de incompetencia. Lo que allí se estatuye dice bien claro del por qué la referencia al pluricitado artículo transitorio 20 de la Constitución.

La circunstancia de que el “servicio de adaptación laboral en el sector público” que se constituye por el decreto impugnado no es un ente u organismo de los que se alude en el artículo 150-7 de la Carta y sobre los que recae directamente el ejercicio de las facultades que allí se consignan, sino que es un simple instrumento o mecanismo integrado por un comité interministerial de coordinación (art. 2º) para desarrollar el cometido contemplado en el artículo 1º, permite inferir que mal pueden resultar infringidas las disposiciones constitucionales citadas por la actora, al igual que resulta incongruente la explicación de su presunto quebranto.

Finalmente, cabe agregar que basta la lectura del decreto acusado, en especial de sus artículos 5º, 6º, 7º, y 9º, que señalan las funciones del comité interministerial de coordinación, de la secretaría técnica de dicho comité, a desempeñar por el SENA, del coordinador nacional y de los comités adaptación laboral para concluir indefectible e inequívocamente que tales tareas no atentan contra la función pública, ni ellas constituyen una delegación de las atribuciones presidenciales en la secretaría técnica, ni se afectan derechos laborales, por cuanto su misión queda enmarcada a través de sus funciones al logro del objetivo previsto en el artículo 1º ibídem es decir, que los servidores públicos a quienes se les suprime el cargo como consecuencia del ejercicio de las facultades previstas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política “tengan mayores posibilidades de acceder al mercado laboral o de emprender por cuenta propia actividades lucrativas...”.

El cargo, pues, no prospera.

Segundo cargo. El término a que alude el artículo 13 acusado, al estar dirigido a determinar el tiempo que debe durar la acción del “servicio de adaptación laboral en el sector público”, aunque se cuenta, según lo establece dicha norma, a partir de la publicación del decreto que lo contiene y culmina 6 meses después del vencimiento del máximo plazo previsto para la ejecución de las medidas adoptadas en desarrollo de las atribuciones contenidas en el artículo transitorio 20 de la Carta, denota claramente que es distinto al de los 18 meses previsto en esta última disposición, razón por la cual esta censura tampoco prospera.

Tercer cargo. En éste se acusan dos disposiciones: el parágrafo del artículo 6º y el artículo 11 del Decreto 2151 de 1992.

Aquél dispone:

“Para el desarrollo de lo previsto en el presente artículo (son las actividades asignadas a la secretaría técnica del comité interministerial de coordinación a cargo del SENA, precisa la Sala), a solicitud del coordinador nacional, el servicio nacional de aprendizaje, SENA, podrá celebrar convenios o contratos, incluido el encargo fiduciario, con entidades públicas o privadas acreditadas ante el mismo.

El aparte con el cual la actora pretende explicar la presunta violación de este parágrafo se refiere a que sólo el Congreso es quien puede conceder autorizaciones al gobierno para negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, y que por ello se quebranta el artículo 150 de la Carta en sus numerales 9º, 11, 14 y 21.

Lo primero que observa la Sala es que sólo el numeral 9º guarda relación con el cargo. Sin embargo, el contenido del precepto impugnado, pretranscrito, evidencia que la censura no puede prosperar. La norma constitucional alude a una atribución del Congreso que ejerce a través de la ley; y por la acusada, que como se ha dicho tiene la misma fuerza de ley, el Presidente autoriza la celebración de esos mismos convenios o contratos con entidades públicas o privadas en orden al cumplimiento de las finalidades que prevé y de las que se deducen del analizado artículo 20 transitorio de la Carta.

Dicho parágrafo, y el artículo 11 que indica las entidades que deben atender los gastos que demande el servicio de adaptación laboral en el sector público, interpretados en armonía con las demás disposiciones del decreto del cual hacen parte, y en especial, con el objetivo de este (art. 1º), antes que contrariar las funciones esenciales del Estado, según la censura, se endereza positivamente hacia ese marco finalista de la Constitución, condensado en su artículo 2º sobre la base del servicio a la comunidad trabajadora, la solidaridad social y la prevalencia del interés general, filosofía que se percibe en el artículo 1º del decreto demandado.

En cuanto a la acusación que traduce el concepto de violación contra el artículo 11 del Decreto 2151 de 1992, expresado en este cargo, norma que previene en sus incisos 1º y 2º que los gastos que tuvieren que hacerse con ocasión de las actividades dirigidas al servicio de adaptación laboral en el sector público serán sufragados por cada una de las entidades objeto de las medidas previstas en el artículo transitorio 20 de la Carta, o en subsidio por el servicio nacional de aprendizaje, SENA, con cargo a su presupuesto, se observa:

a) Que en cuanto al inciso primero de la norma acusada no encuentra la Sala reparo alguno, pues si con cargo a sus respectivos presupuestos se atiende el pago del valor de las indemnizaciones y bonificaciones a los servidores públicos a quienes se les suprimen sus cargos, nada obsta para que con cargo a ellos se hagan los gastos que demanda el servicio administrativo que se crea para que aquellos tengan mayores posibilidades de acceder al mercado laboral o emprender por cuenta propia actividades lucrativas;

b) No acontece lo propio con el inciso segundo del artículo 11 demandado, en cuanto que “en subsidio” traslada al servicio nacional de aprendizaje, SENA, todos los gastos que generan las actividades del servicio de adaptación laboral en el sector público, que rige con claros principios de la hacienda pública, específicamente con previsiones contenidas en los artículos 150-11, 345, 346 y 347 de la Carta, comoquiera que así se altera o afecta el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones expedido por el Congreso Nacional en lo concerniente a los gastos de funcionamiento del SENA para el ejercicio fiscal de 1993, sin que los gastos que se ordena atender, originados en la supresión de empleos o cargos en las otras entidades estatales fusionados, reestructuradas o suprimidas, tengan relación alguna con los objetivos que le señale la ley y que la gobierna.

Este tercer cargo, en consecuencia, prospera, pero sólo en relación con el segundo inciso del artículo 11 del decreto impugnado.

En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase la nulidad del artículo 11 del Decreto 2151 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, en la parte comprendida en su segundo inciso, el cual se transcribe enseguida:

“ART. 11.—Gastos. ... “En subsidio, el servicio nacional de aprendizaje SENA sufragará con cargo a su presupuesto los gastos que le demande el servicio de adaptación laboral en el sector público y, en especial, el cumplimiento de las funciones a que se refiere el artículo 6º de este decreto.

2. Deniégase la nulidad de las demás disposiciones acusadas.

3. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso, si hubiere lugar a ello.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

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