Sentencia 2416 de septiembre 29 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Ref.: Exp. 2416

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Medina López.

Demandante: Arnulfo Gómez Parada.

Bogotá, D.C., veintinueve de septiembre de dos mil.

Apelación sentencia.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Competencia.

La Sala es competente para desatar el recurso de apelación propuesto, conforme a los artículos 29 de la Ley 78 de 1986 y 231 del Código Contencioso Administrativo.

Análisis de la impugnación.

1. En relación con la causal de nulidad procesal alegada por el recurrente, la Sala aprecia en torno del trámite del juicio que se cumplieron las formalidades legales respecto de la comunicación de los actos procesales, en particular del auto admisorio de la demanda que se hizo conforme al artículo 233 del Código Contencioso Administrativo (fls. 107 a 109). De manera que el debido proceso no ha sido vulnerado.

2. El segundo aspecto de la impugnación, viene siendo objeto principal de esta demanda, que, desde el comienzo del proceso ha dado motivo para revivir la discusión sobre el período de los alcaldes elegidos por votación popular. Que ha sido considerado personal en diversos fallos de esta corporación y en particular de esta Sección Quinta, pero que para la Corte Constitucional es institucional.

Se lee en el fallo de primera instancia y así lo informan los autos, que la historia próxima de los acontecimientos parte de la elección del alcalde predecesor para un período de tres años, que comenzó a contarse desde su posesión ocurrida el 9 de junio de 1996.

En otros términos, en las dos últimas elecciones de alcalde municipal, se ha considerado por la autoridad electoral que el período del cargo es personal, lo cual juzga errado el a quo.

Es período personal o subjetivo el que se cuenta a partir de la posesión del elegido, se ejerce el cargo durante el tiempo que señala la norma correspondiente y la falta absoluta del funcionario da lugar a una nueva elección para un nuevo período. Es objetivo o institucional el período señalado por la correspondiente norma, cuando parte de una fecha determinada y por consiguiente debe finalizar en una fecha determinable. En este caso la falta absoluta del principal se llena automáticamente con el suplente, o en ocasiones por medio de nueva elección, pero siempre por el tiempo que resta para completar el período.

Pues bien. En relación con el período de los alcaldes, se dispone de los siguientes preceptos:

— El artículo 314 de la Constitución Política señala "que será elegido popularmente para períodos de tres años, no reelegible para el siguiente".

El artículo 19 transitorio de la Carta permitió a los alcaldes, concejales y diputados, elegidos en 1992, que ejercieran sus funciones hasta el 31 de diciembre de 1994.

— El artículo 1º de la Ley 163 de 1994 indica el último domingo del mes de octubre; como día de elección de los alcaldes, concejales, ediles, diputados y gobernadores.

— La Ley 136 de 1994, sobre modernización de los municipios, en los artículos 85 y 107, declarados inexequibles por Sentencia C-448 de 1997 de la Corte Constitucional, establecía lo siguiente:

"ART. 85.—Elección. Los alcaldes serán elegidos por mayoría de votos de los ciudadanos en la misma fecha en la cual se elijan gobernadores, diputados y concejales.

Los alcaldes tendrán un período de tres (3) años que se iniciará el primero de enero siguiente a la fecha de su elección y no podrán ser reelegidos para el período siguiente.

PAR. TRANS.—Los alcaldes elegidos para el período iniciado en 1992 ejercerán sus funciones hasta el treinta y uno de diciembre de 1994, de conformidad con lo previsto en el artículo transitorio 19 de la Constitución Política.

(…).

ART. 107.—Convocatoria a elecciones. Si la falta absoluta se produjere antes de transcurridos veinticuatro (24) meses del período del alcalde, el Presidente de la República o el gobernador respectivo, según sus competencias en el decreto de encargo señalarán la fecha de elección del nuevo alcalde, la cual deberá realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expedición del decreto.

El candidato a nuevo alcalde deberá anexar a la inscripción de su candidatura, la cual debe ser treinta días antes de la elección, el programa de gobierno que someterá a consideración ciudadana.

Si la falta absoluta se produjere después de transcurridos veinticuatro (24) meses del período del alcalde, el Presidente de la República o gobernador respectivo, según sus competencias designará el alcalde para el resto del período, de la misma filiación política del anterior; quien deberá gobernar con base en el programa que presentó el alcalde electo.

PAR.—Si la falta absoluta del alcalde municipal es la muerte ocasionada en forma violenta por terceros, no se convocará a nueva elección y el Presidente o gobernador designará alcalde de la misma filiación y grupo político del titular, de terna de candidatos presentada por quienes inscribieron la candidatura de la anterior.

PAR. TRANS.—Lo dispuesto en este artículo sólo se aplicará a partir del 1º de enero de 1995".

Sobre estas dos disposiciones se pronunció la Corte Constitucional que en los siguientes apartes de fallo citado dijo:

"En dos pronunciamientos anteriores, la Corte Constitucional se ha referido a la conducta a seguir ante la vacancia absoluta de alcaldías y gobernaciones derivadas, ya sea de la revocatoria del mandato (1) o ya sea de la destitución de su titular (2) . En ambos casos, esta corporación consideró que, conforme a la filosofía que inspira la Constitución de 1991 que propende por mayores espacios de participación ciudadana, los cuales principalmente se reflejan en los principios de autonomía de las entidades territoriales (art. 1º) y de elección popular directa de las primeras autoridades locales (art. 260), quien reemplace al alcalde, en las dos circunstancias, debe ser designado a través de nuevas elecciones populares, independientemente del tiempo transcurrido en el ejercicio del cargo, y que el nuevo mandatario tiene un período de tres años, tal y como lo establece la Carta (C.P., art. 314). Una pregunta obvia surge: de acuerdo con los preceptos constitucionales, ¿la terminación de la representación por destitución del alcalde o por revocatoria del mandato son casos esencialmente diferentes de otras situaciones que originan igualmente la vacancia absoluta del cargo? Dicho de otra manera, la finalización de la representación por la muerte, la renuncia, la incapacidad médica permanente u otras eventualidades que representen la vacancia absoluta del cargo de alcalde ¿justifican una decisión de la Corte Constitucional diferente a las anteriores o, por el contrario, debe esta corporación mantener su línea jurisprudencial?

(1) Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(2) Sentencia C-586 de 1995, M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz.

“…la Corte concluye que en todos los casos de vacancia absoluta, los alcaldes deben ser elegidos por voto popular, no sólo como consecuencia de las claras reglas establecidas por los artículos 260 y 365 (sic) de la Carta sino también como lógica expresión de la soberanía popular y la democracia participativa, principios constitutivos de nuestro ordenamiento constitucional (C.P., arts. 1º y 3º). El legislador desconoció entonces el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan y a gobernarse por autoridades propias (C.P., art. 287, inc. 1º). Además, al otorgar al Presidente de la República o a los gobernadores la facultad de nombrar en propiedad a la primera autoridad municipal, la norma legal establece una sujeción jerárquica de los alcaldes al ejecutivo central, que no está autorizada en nuestro ordenamiento constitucional y que vulnera el contenido esencial de la autonomía de las entidades territoriales (C.P., art. 1º).

(…).

"Conforme a lo anterior, la Corte reitera su jurisprudencia, según la cual el período constitucional de los alcaldes electos es en todos los casos de tres años, tal y como lo preceptúa inequívocamente el artículo 314 de la Carta. Por ende, los apartes impugnados por el actor del artículo 107 de la Ley 136 de 1994 son materialmente inexequibles, y la fijación de fechas por parte de la ley en las elecciones locales es legítima, siempre y cuando se entienda que ella es una regla general, pero que no implica una coincidencia forzosa de las elecciones y fechas de posesión de todos los alcaldes del país".

El criterio que esta corporación ha venido sosteniendo se halla expuesto con máxima claridad en la Sentencia del 25 de noviembre de 1997 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, así:

"…en lo que dice relación a los alcaldes, por el artículo transitorio 19 se dispuso que los que se eligieran en 1992 —cuyo período habría vencido el 31 de mayo de 1994, por disposición de los artículos 3º del acto legislativo número 1 de 1986 y 1º de la Ley 78 del mismo año— ejercerían sus funciones hasta el 31 de diciembre de 1994; así, pues, el período siguiente, que se encuentra en curso, se inició el 1º de enero de 1995 y terminará el 31 de diciembre de 1997, y el que se iniciará el 1º de enero de 1998 terminará el 31 de diciembre de 2000, y así sucesivamente, como es obvio.

Lo propio ocurrió, también por disposición del artículo transitorio 19, respecto de diputados y concejales, cuyos períodos se iniciaron el 1º de enero de 1995 y son también períodos institucionales.

Pero dijo la Corte que la Constitución no había señalado una fecha para la iniciación del período de los alcaldes y gobernadores y que sólo el artículo 16 transitorio constitucional previó que los gobernadores elegidos el 27 de octubre de 1991 tomarían posesión el 2 de enero de 1992 y el artículo 19 transitorio dispuso que los alcaldes que se eligieran en 1992 ejercerían sus funciones hasta el 31 de diciembre de 1994, pero que en ambos casos se trataba de disposiciones transitorias, que por lo mismo perdieron vigencia una vez cumplida la eventualidad para la cual fueron dictadas.

Desde luego que los artículos 16 y 19 transitorios de la Constitución son eso, transitorios, pero surtieron el efecto de fijar hacia el futuro las fechas de iniciación de los períodos de gobernadores y alcaldes".

(…).

Una razón más, entre otras muchas, ratifica que los períodos de alcaldes y de gobernadores son períodos institucionales, no individuales, como lo son también los de concejales y diputados. Según lo establecido en el artículo 272 de la Constitución, a las asambleas y concejos corresponde elegir contralor para período igual al del gobernador o alcalde, según los casos, y es claro que sólo pueden mantenerse iguales los períodos de gobernadores, alcaldes y contralores, cuando todos esos períodos son institucionales , no individuales.

A este respecto el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 10 de septiembre de 1991, explicó que el período de los contralores departamentales se igualó al de los gobernadores, no sólo en su duración sino en la coincidencia de la iniciación del mismo, y por ello los tres años deben contarse a partir del 2 de enero de 1992 (Anales del Consejo de Estado, t. CXXIV, primera parte, págs. 323 y 324).

Y la Corte Constitucional, en el mismo sentido, en Sentencia T-001 de 3 de abril de 1992, dijo que el período de los contralores departamentales debía ser igual al de los gobernadores y por tanto "deben principiar y culminar al mismo tiempo"; que "de conformidad con el artículo transitorio 16 de la Constitución, la primera elección popular de gobernadores se debía celebrar, como en efecto ocurrió, el 27 de octubre de 1991 y los gobernadores elegidos tomarían posesión, como en realidad lo hicieron, el 2 de enero de 1992", o sea que "su período de tres años se inició —y lo tenía previsto así el constituyente— el 2 de enero de 1992", y que "tal como se deduce del artículo 19 transitorio, en armonía con el 314 de la Constitución Política, a partir de 1995 el período de los alcaldes se iniciará el 1º de enero cada tres años" (Gaceta Constitucional, 1992, Sent. 25 nov. 1997, C.P. Mario Alario Méndez, t. 1, págs. 177 y 178)".

Siguiendo la jurisprudencia de esta corporación, el tribunal, en la sentencia recurrida, consideró que la comisión escrutadora municipal encargada de hacer la pertinente declaración en el municipio de Sesquilé, no podía reconocer la elección del actual alcalde para el lapso 1999-2002, porque el período institucional en curso va desde el 1º de enero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2000.

Los pronunciamientos de esta corporación basados en el criterio aludido, han sido calificados por la Corte Constitucional como vías de hecho, en Sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999, por transgredir la cosa juzgada constitucional contenida en sus fallos C-011 de 1994, C-586 de 1995 y C-448 de 1997, fallos estos en los cuales se ha reiterado que conforme a la Constitución el período de los gobernadores y de los alcaldes es personal y no institucional.

En Sentencia SU-640 de 1998 dijo la Corte:

"…esta corporación ha declarado la inexequibilidad de diferentes normas que regulaban las situaciones de vacancia de los cargos de alcalde y gobernador, y autorizaban, en determinadas condiciones, al Presidente de la República o al gobernador respectivo a designar su reemplazo. La ratio decidendi de los distintos fallos ha sido la de que los períodos de estos gobernantes locales y regionales son personales y que, por lo tanto, en todo caso han de ser elegidos popularmente, por el término constitucional de tres años. La Corte ha manifestado que esa es la única conclusión que permite armonizar los tres principios constitucionales de autonomía de las entidades territoriales (C.P., art. 1º), de democracia participativa y soberanía popular (C.P., arts. 1º, 3º, 103) y de elección directa de los mandatarios regionales y locales por las comunidades respectivas (C.P., arts. 260 y 287), con las normas que señalan que los períodos de los alcaldes son de tres años (C.P., art. 314) y que la ley regulará, de acuerdo con la Constitución, las distintas materias relacionadas con el ejercicio de dicho cargo (C.P., art. 293).

El Consejo de Estado considera que las sentencias de la Corte Constitucional han producido un vacío legal en relación con los períodos de los alcaldes. No coincide la Corte con esta apreciación, pero incluso en el caso de que se aceptara, ello no implica que en el derecho colombiano no exista una solución jurídica a las situaciones de vacancia del cargo del alcalde. Como se expresó en la Sentencia C-083 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, los vacíos legales deben ser llenados por los jueces, para lo cual deben consultar las fuentes del derecho. La fuente suprema es la Constitución, la cual es desarrollada por las leyes. Pero en el caso de que no exista una ley que desarrolle la materia, habrá de acudirse a la interpretación que realice el tribunal constitucional sobre la norma suprema…

(…).

Dado que la doctrina constitucional sobre el período de los alcaldes elegidos por el voto popular se estableció en sentencias de inexequibilidad que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional —extensiva a su ratio decidendi—, su efecto erga omnes se verificó sin que para ello fuese necesario recurrir a ningún acto distinto de las sentencias ya proferidas.

(…).

La decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 9 de julio de 1997, suspendió provisionalmente la Resolución 62 de 1996 del Consejo Nacional Electoral, y al hacerlo omitió toda consideración respecto de las sentencias emanadas de la Corte Constitucional sobre la materia, pese a su pertinencia como fuente obligatoria para resolver la controversia planteada. Este desconocimiento repercutió en la violación del derecho de participación política del actor que, como consecuencia del mismo, se vio privado de gozar del efecto erga omnes y de eficacia inmediata de las sentencias de la Corte Constitucional, que en su caso concreto le significaba la seguridad de disponer de un período de gobierno de tres años como alcalde del municipio de Fresno".

La Sala procede a modificar la posición que venía defendiendo, la de considerar institucional u objetivo el período de los alcaldes que la llevaba a sostener que las faltas absolutas las llenaba el candidato triunfador en elecciones populares, por el resto del tiempo que hiciera falta para completar los tres años de gobierno del alcalde faltante.

Es consecuencia de esta nueva premisa la de que no puede prosperar la petición de nulidad parcial de los actos acusados, en cuanto ella se refiere a la supuesta postergación del período del alcalde de Sesquilé, más allá del 31 de diciembre del presente año; eso se dice debido a que obtuvo la más alta votación en los comicios electorales convocados en esa forma y de acuerdo a las normas constitucionales permanentes que así lo disponen.

A los argumentos derivados de la soberanía popular y la democracia participativa, que se reflejan en muchos campos de la constitucionalidad, se agrega que las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias y los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan (arts. 1º, 3º y 287 superiores), pero se suma como de mayor importancia y significado en este sentido, el argumento de que sea norma permanente de la propia Carta Fundamental la que ordene la elección popular de los alcaldes para períodos de tres años (art. 314), por votación directa de los ciudadanos (art. 260), quienes imponen "al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato" (art. 259); y que la Ley 131 de 1991, reglamentaria del voto programático, obligue a los candidatos a alcaldes o gobernadores, en todos los casos de elección popular (art. 5º), a someter a consideración ciudadana un programa de gobierno, que, puede dar lugar a un mecanismo de participación popular que según los artículos 40 y 103 de la Carta consiste en la revocatoria del mandato por incumplimiento del programa de gobierno, luego del cual "se convocará a elecciones de nuevo mandatario dentro de los dos meses siguientes a la fecha de revocatoria" ( L.131/94, art. 14).

Esta rápida referencia a la actual organización político-administrativa del municipio en Colombia, permite entender que ha sido construida sobre pilares de popularidad, de expresión ciudadana, de activa participación de su propia comunidad, de tal manera que los comicios electorales son parte fundamental de su vida. Con ese diseño constitucional, no puede resultar extraño que toda falta absoluta del jefe de la administración local y representante del municipio, que es el alcalde, deba ser siempre, en cada caso, llenada por otra persona elegida por el voto popular de los ciudadanos residentes en el respectivo municipio (art. 316 de la Carta), por un nuevo período de tres años, que puede coincidir o no con la fecha normal de las elecciones. Quedando perfectamente definido, entonces, que el período de los alcaldes no puede ser institucional, como se venía sosteniendo, sino que es personal o subjetivo.

La sentencia apelada debe ser modificada en los términos señalados anteriormente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la Sentencia del 31 de mayo de 2000 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar niéganse las peticiones de la demanda.

Ejecutoriado el presente fallo devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

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