Sentencia 2425 de julio 10 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

HUELGA EN SERVICIOS DE RADIODIFUSIÓN

VALIDEZ DE SU DECLARATORIA

Magistrado Ponente:

Dr. Reynaldo Arciniegas Baedecker

Ref.: Expediente 2425

Resoluciones ministeriales.

Santafé de Bogotá, D. C., julio diez de mil novecientos noventa y dos.

``Caracol'''', Primera Cadena Radial Colombiana S. A., mediante apoderada, en ejercicio de la acción de nulidad, solicita al Consejo de Estado se hagan las siguientes declaraciones:

``1. Que es nula la Resolución 1154 del 16 de abril de 1986 expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, “Por la cual se resuelve una solicitud sobre ilegalidad de una huelgá''.

2. Que es nula la Resolución No 02596 del 17 de julio de 1986 expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, “Por la cual se resuelve un recursó''.

3. Que se ordene al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dé aplicación inmediata a las normas jurídicas laborales referentes a la suspensión colectiva ilegal del trabajó'' (fl. 126).

Como normas violadas se citan los “artículos 16, 17, 18, 44 y 215 de la Constitución Nacional; artículo 16 de la Ley 11 de 1984, que modificó el artículo 376 del C. S. T.; artículos 378, 379, 386, y 387 del C. S. T.; artículo 1o del Decreto Extraordinario No 753 de 1956 que subrogó el artículo 430 del C. S. T.; artículo 9º de la Ley 39 de 1985 que subrogó el artículo 444 del C. S. T. y artículo 450 del C. S.T.'''' (fl. 131).

El concepto de violación de las normas citadas se hace consistir en que la declaración de la huelga realizada entre los días 7 de marzo y 24 de abril de 1986 por el sindicato nacional de trabajadores de “Caracol'''', se hizo desconociendo las disposiciones que regulan la materia, puesto que es atribución exclusiva de la asamblea general de los sindicatos la votación de la huelga en los casos establecidos en la ley, la cual no puede otorgarse a una asamblea de delegados, que además no ha sido elegida para el efecto, como sucedió en el caso sub lite.

Del concepto de violación cabe destacar los siguientes apartes:

``Es claramente anticonstitucional y antijurídico hacer operar los estatutos de una entidad sindical en contravía de lo dispuesto por el sistema jurídico, porque jamás los estatutos de ninguna organización pueden desconocer el régimen legal, máxime cuando tal usurpación conlleva la flagrante y manifiesta violación de garantías constitucionales, como es la garantía al trabajo que de contera compromete el sustento del trabajador y de su familia, y sobre cuya suspensión por el hecho de una huelga sólo puede pronunciarse personal y secretamente cada trabajador'''' (fls. 137 y 138).

Más adelante señala la parte actora que la radiodifusión es un servicio público por naturaleza, independientemente de quien lo preste; que lo que determina la calificación de servicio público es la función de dicha actividad económico-social, jamás la razón de quien lo suministra; que el servicio público implica la incidencia que tiene en la comunidad el hecho de no prestarlo; que al considerarse de manera clara y precisa el servicio de la radiodifusión dentro de nuestro ordenamiento jurídico como un servicio público, la huelga llevada a cabo por el sindicato de trabajadores de “Caracol'''' es a todas luces ilegal, por lo que resulta procedente declarar la nulidad de los actos administrativos impugnados dictados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

El apoderado de la Nación (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), en escrito que obra a folios 161 a 165 del expediente, se opone a las pretensiones de la demanda, ya que el referido sindicato tiene su forma de organización, de acuerdo con sus estatutos, en asamblea de delegados, que es su equivalente a la asamblea general de que tratan los artículos 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo y, por consiguiente, la máxima autoridad; que el servicio de radiodifusión es de carácter privado y que sobre este aspecto el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social acogió el juicioso estudio hecho por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de abril 8 de 1986, teniendo en cuenta la consideración de que, de conformidad con el literal b) del artículo 1o del Decreto 753 de 1956, dicho servicio tiene tal carácter.

El sindicato nacional de trabajadores de “Caracol'''' se opone igualmente a las pretensiones del libelo, con los mismos argumentos expuestos por el apoderado de la Nación y propone la excepción de inepta demanda, ya que la acción instaurada no es la de nulidad sino la de restablecimiento del derecho (fls. 158, 159 y 160).

La señora Agente del Ministerio Público conceptuó solicitando se denieguen las súplicas de la demanda, por cuanto las resoluciones acusadas se ajustan a derecho (fls. 336 a 348).

Cumplido el trámite de ley y no observándose causal alguna de nulidad procesal, se decide mediante las siguientes

Consideraciones:

1. Se trata de dilucidar en el caso sub-lite la legalidad de la Resolución No 01154 de abril 16 de 1986 dictada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante la cual se decidió “No acceder a la solicitud de declarar ilegal la huelga que desde el día 7 de marzo de 1986, adelanta el sindicato nacional de trabajadores de Caracol --Sintracaracol-- dentro de las etapas en que se desarrolla el conflicto colectivo surgido a partir de la presentación del pliego de peticiones que el sindicato en mención ha hecho a Caracol Primera Cadena Radial Colombiana S. A., por las razones contenidas en la parte motivá'' (fl. 15); asimismo, de la Resolución No 02596 de julio 17 del mismo año expedida por el citado ministerio, por la cual “No se revoca en todas y cada una de sus partes la Resolución No 01154 de 1986, proferida por este despachó'' (fls. 11 a 15 y 17 a 20).

2. Como ya se vio, la parte actora solicita la nulidad de dichos actos, por cuanto la huelga realizada por el sindicato nacional de trabajadores “Caracol'''' se llevó a cabo desconociendo las normas legales que regulan la materia, ya que es atribución exclusiva de la asamblea general de los sindicatos la votación de la huelga en los casos determinados por la ley y, de otro lado, porque la radiodifusión es un servicio público por naturaleza, independientemente de quien lo preste.

3. En la parte considerativa de la Resolución impugnada 1154 de abril 16 de 1986, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social formula los siguientes planteamientos para sustentar la legalidad de la huelga efectuada en “Caracol'''', por haber sido votada por órgano apto, los cuales se transcriben a continuación:

``El planteamiento básico de Caracol, en este aparte de sus peticiones, radica en que la huelga fue votada por una asamblea de delegatarios sindicales y no por los trabajadores directamente, lo cual la haría ilegal por corresponder al evento del literal d) del artículo 450 del C. S. del T. según el cual es ilícita la huelga cuando haya sido declarada con violación de lo dispuesto en el artículo 444 del mismo código.

El inciso 2o del artículo 444 del CST, subrogado por el 9º de la Ley 39 de 1985, atribuye la decisión sobre la huelga o la solicitud del arbitramento a la “mayoría absoluta de los trabajadores que deban integrar la asambleá''. Por su parte, el artículo 387 del mismo código faculta a los sindicatos para establecer en sus estatutos sistemas que garanticen la representación de los afiliados cuando, por las razones allí mismo expresadas, resulte impracticable la presencia real del número mínimo de afiliados requerido para completar el quórum estatutario. A su vez el artículo 376 ibídem establece como atribución exclusiva de la asamblea general de los sindicatos, entre otras, “...la votación de la huelga en los casos de la ley...''''''''.

Los estatutos de la organización sindical ciertamente no asignan en forma expresa a órgano alguno del sindicato la facultad de declarar la huelga o la de solicitar la convocatoria de tribunal de arbitramento. Pero el literal o) de su artículo 18 --según versión vigente que reposa en el Ministerio de Trabajo-- atribuye a la asamblea general de delegados (organismo estatutariamente consignado) el ejercicio de “...otras funciones no previstas en estos estatutos y que estén acordes con la ley y tiendan al provecho de la organización''''.

Sobre el esquema propuesto, deben considerarse entonces los siguientes aspectos:

a) ¿A qué asamblea se refiere el artículo 444 del C. S. del T.?

b) ¿Es la asamblea de delegatarios de Sintracaracol el organismo competente para declarar la huelga?

En cuanto al primer interrogante debe decirse que esa asamblea está determinada por el origen de presentación del correspondiente pliego de peticiones, pues si él fue presentado por los trabajadores no agrupados en sindicato serán éstos los que constituyen tal asamblea. Pero si el pliego fue adoptado y presentado por un sindicato, la respuesta se halla, para afirmar que la facultad la tiene la asamblea sindical, en el siguiente inciso del artículo 1o del Decreto Reglamentario 477 de 1986:

``La huelga o la solicitud de tribunal de arbitramento serán decididas dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de la etapa de mediación en votación secreta y por la mayoría absoluta de los trabajadores sindicalizados que deban integrar tal asamblea, en su condición de directamente comprometidos en el conflictó''. (Se subraya).

En lo que se refiere al segundo cuestionamiento, basta indicar que la ley laboral brinda a los sindicatos la posibilidad de organizar la mejor manera de reunirse en asamblea superando dificultades de ubicación o de dispersión de sus miembros y si Sintracaracol así lo previó en sus estatutos, con la homolagación --mediante la aprobación del estatuto-- por parte de la autoridad administrativa del trabajo, no hay duda de que la asamblea de delegatarios es el cuerpo idóneo para tomar la decisión que sería competencia de una asamblea ordinaria de afiliados si no existiera aquella. Dicho de otra manera, la asamblea de delegados sustituye a la asamblea de afiliados en el caso de Sintracaracol y cumple las funciones que exclusivamente la ley atribuye a las asambleas (como la de declarar la huelga), así como las que expresamente le asignan losestatutos. Tales estatutos, por lo demás, no prevén una asamblea general de afiliados; no existe tal organismo en Sintracaracol y las funciones que la ley de manera general atribuye a las asambleas generales y que por costumbre los estatutos de los sindicatos le asignan a esa asamblea general, están radicadas, en este caso, en cabeza de la asamblea nacional de delegados. Y si se cuestionase la facultad de ésta para declarar la huelga, habría que concluir que por no existir un órgano estatutario que pueda hacerlo, Sintracaracol carecería de ese derecho, lo cual repugna al origen constitucional y a la dimensión social de semejante prerrogativá'' (fls. 12 y 13).

4. En la Resolución acusada No 02596 de julio 17 1986, se resumen así los argumentos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre el aspecto aludido en el punto anterior:

``Las reflexiones hechas por el recurrente a próposito del capítulo denominado “Forma de declaratoria dela huelgá'' contenida en la resolución impugnada, han conducido a este Despacho a reexaminar los planteamientos allí expuestos, sin que se haya hallado razón jurídica para variarlos. Por el contrario, se ha concluido nuevamente en lo siguiente:

a) La asamblea general sindical tiene atribuida, por la ley, la función privativa de declarar la huelga.

b) Sintracaracol no cuenta, según sus estatutos, con ese organismo. Tiene previsto otro denominado asamblea nacional de delegados con funciones expresamente consagradas en los estatutos.

c) Esta asamblea nacional de delegados sustituye la asamblea general y puede, por tanto, declarar la huelga.

d) Una interpretación diferente conduciría al absurdo de que Sintracaracol, por no comtemplar en los estatutos la asamblea general, no podría ejercer ese derecho.

En cuanto al criterio del recurrente en el sentido de que habrían podido celebrarse asambleas seccionales, ello no puede tomarse sino como un buen deseo de su parte por cuanto el órgano sindical de competencia nacional es la asamblea de delegados. Los estatutos no otorgan a las asambleas seccionales la facultad de declarar la huelga ni prescribe el simplista mecanismo matemático de sumar resultados locales, como lo expresa el recurrente. Consiguientemente, no es posible jurídicamente acudir a ese medio para que se exprese la voluntad sindical sobre huelga y, así, la argumentación examinada no puede ser admitida para la revocatoria pedidá'' (fl. 19).

5. La doctora Fiscal Quinto del Consejo de Estado, en su concepto de fondo de septiembre 15 de 1989, defiende la legalidad de los actos enjuiciados, en cuanto a dicho aspecto, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

``Ahora bien, en lo que toca con la censura que se hace en torno a que se quebrantó el artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto la huelga fue votada por una asamblea de delegados, precisa anotar lo siguiente:

El inciso segundo del artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, preceptúa:

``La huelga o la solicitud de arbitramento serán decididas, en votación secreta, por la mayoría absoluta de los trabajadores que deban integrar la asambleá''.

Por su lado, el artículo 387 ibídem, señala que:

``Representación de los socios en la asambleá''.--Cuando por la naturaleza misma de las actividades o profesión de los afiliados, o por la distribución geográfica o el excesivo número de ellos, resulta impracticable lo dispuesto en el artículo anterior (quórum de la asamblea), pueden admitirse en los estatutos otros sistemas que garanticen la representación de los afiliados en la asambleá''.

Y, en efecto, previendo esta situación, fue que el sindicato nacional de trabajadores de Caracol, Primera Cadena Radial Colombiana S.A., determinó en sus estatutos que la asamblea nacional de delegados, autoridad suprema del sindicato, conforme al artículo 11, tiene entre sus atribuciones la de “Ejercer otras funciones no previstas en estos estatutos y que estén acordes con la ley y tiendan al provecho de la organización'''' (artículo 18), tales como la de votar la huelga.

A su vez, el artículo 376 del C.S.T., consagra como atribución exclusiva de la asambleá''...la votación de la huelga, en los casos de la ley...''''

Es lógico concluir, entonces, que si en los estatutos del sindicato nacional de trabajadores de Caracol, Primera Cadena Radial Colombiana S. A., no se consagró dentro de los órganos directivos del mismo a la asamblea general, fue porque las funciones que debería desempeñar ésta fueron radicadas en cabeza de la asamblea nacional de delegados, conforme lo autoriza el artículo 387 del C. S. T., antes transcrito, coligiéndose de todo lo anterior que, ciertamente, la asamblea nacional de delegados estaba facultada por la ley y los estatutos para declarar la huelgá''. (Fls. 346, 347 y 348).

6. La Sala comparte los planteamientos expuestos por la Agencia del Ministerio Público en el referido concepto, en cuanto a que en el caso sub-examine la asamblea nacional de delegados del sindicato nacional de trabajadores de Caracol --Sintracaracol-- estaba facultada de conformidad con los estatutos y en armonía con los artículos 444, 387 y 376 del Código Sustantivo del Trabajo, para declarar la huelga (fls. 120 a 122).

Habría que añadir a lo dicho por la distinguida colaboradora del Ministerio Público que si “Sintracaracol así lo previó en sus estatutos, con la homologación --mediante la aprobación del estatuto-- por parte de la autoridad administrativa del trabajó'', como se anota en la Resolución No 01154 de abril 16 de 1986 (fl. 12), el acto administrativo que aprobó los estatutos de la comentada organización sindical está amparado por la presunción de legalidad.

7. De otra parte, en lo atinente al servicio de radiodifusión, los actos administrativos enjuiciados se fundamentaron, para determinar que tal servicio no es público sino privado cuando es prestado por particulares, en concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de abril 8 de 1986.

8. En el referido concepto, proferido por decisión mayoritaria de esa Corporación, se dijo:

``1. El artículo 18 de la Constitución “garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos'''', y dispone que “la ley reglamentará su ejercició''.

2. Según el artículo 2o del Decreto Legislativo 3418 de1954, vigente de conformidad con lo dispuesto por la Ley 141 de 1961, las telecomunicaciones comprenden “toda transmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes y sonidos, o información de cualquier naturaleza, por hilo, radio, medios visuales u otros sistemas electromagnéticos''''. Por consiguiente, las telecomunicaciones constituyen un género que comprende las diversas actividades específicas de las comunicaciones, entre las cuales se cuenta la radiodifusión.

3. El artículo 3o del Decreto Legislativo 3418 de 1954 prescribe que “las telecomunicaciones son un servicio público que el Estado prestará directamente, pero el Gobierno puede conceder en forma temporal su explotación a personas naturales o jurídicas, siempre que se reúnan los requisitos legales, reservándose el control de su funcionamientó''. Los artículos 181, 182, 183, 196 a 201 y 208 a 211 del Decreto-Ley 222 de 1983 regulan actualmente el contrato administrativo de concesión para la prestación del servicio de radiodifusión y definen su finalidad y el objeto de las transmisiones nacionales como de interés público y social.

4. Del mismo modo, el artículo 1o, letra b), del Decreto 753 de 1956, que sustituyó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, define como servicio público, entre otras, las siguientes actividades: “las empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energía eléctrica y telecomunicaciones''''. En esta última denominación están incluidas las actividades relativas a la radiodifusión.

5. Sin embargo, el artículo 4o de la Ley 74 de 1966, que regula “La transmisión de programas por los servicios de radiodifusión'''', prescribe que éstos son “públicos y privados''''. “El servicio público de radiodifusión --agrega-- es el que prestan el Estado, o las entidades o establecimientos públicos'''' y privado “el que prestan los particulares.

De manera que el art. 4o de la Ley 74 de 1966, relativa a “la transmisión de programas por los servicios de radiodifusión'''', según reza su epígrafe, establece y define los servicios público y privado de radiodifusión, como afirmó el ponente para segundo debate en el Senado, “buscando una distinción técnica que hacía falta entre los servicios radiofónicos'''' (Historia de las leyes, Tomo III, legislatura de 1966, página 270). Por consiguiente, esta doble clasificación debe tenerse en cuenta para todos los efectos jurídicos relacionados con la radiodifusión.

En consecuencia, el artículo 4o de la Ley 74 de 1966 modificó el artículo 3o del Decreto Legislativo 3418 de 1954, como también el artículo 1o, letra b), del Decreto 753 de 1956, en cuanto excluye del servicio público de telecomunicaciones el servicio privado de radiodifusión. En otros términos, si las actividades constitutivas de las telecomunicaciones, entendidas en el sentido en que las define el artículo 2o del Decreto Legislativo 3418 de 1954, son servicios públicos de conformidad con los arts. 3o del Decreto 3418 de 1954 y 1o, letra b), del Decreto 753 de 1976, de ellas se excluyen, según el art. 4o de la Ley 74 de 1966, los servicios privados de radiodifusión.

En conclusión, el servicio privado de radiodifusión no es un servicio públicó'' (fls. 37, 38 y 39).

9. En la aclaración de voto de abril 11 de 1986 hecha por el Consejero de Estado, Doctor Eduardo Suescún Monroy, se manifestó lo siguiente:

``La salvedad de los servicios públicos que estableció la norma al reconocer el derecho a la huelga, hay que entenderla en su verdadero alcance: el de garantizar este derecho fundamental de los trabajadores en todo Estado Social de Derecho, siempre que dicho derecho no afecte la continuidad de aquellos servicios sin los cuales la sociedad no puede vivir como tal. Es decir, los servicios públicos esenciales, de que trata la doctrina internacional.

La norma concilia así el interés colectivo de los trabajadores de mejorar sus condiciones de trabajo a través del instrumento de la huelga y el interés superior de la sociedad de disponer siempre que los servicios que le son indispensables. Otorga el derecho de la suspensión reivindicativa del trabajo a los empleados y, para establecer el límite de su vigencia, señala el de aquellos servicios cuya continuidad no puede ser interrumpida sin que ocurra grave alteración en la marcha ordenada de la sociedad'''' (fl. 52).

10. Sobre el punto debatido, es decir, si el servicio de radiodifusión prestado por particulares es público o privado, en el extenso concepto emitido al respecto por la doctora Fiscal Quinta del Consejo de Estado, se sostiene:

``Conforme con la anterior definición, se pueden señalar como elementos esenciales del servicio público, los siguientes:

1. Satisfacen una tarea de interés general;

2. Están regulados por normas de derecho público;

3. Figuran entre los cometidos estatales más importantes;

4. Están determinados en la ley, en forma directa e inmediata, y

5. Deben prestarse en forma obligatoria, continua, ininterrumpida y regular.

Comparando las anteriores características con las del servicio de radiodifusión que presta Caracol, Primera Cadena Radial Colombiana, se tiene:

1. Que la labor que presta la entidad demandante, está encaminada a la satisfacción de una tarea de interés general, teniendo en cuenta que conforme a las voces del artículo 208 del Decreto 222 de 1983, la finalidad de los contratos de concesión de servicios de telecomunicaciones es la de “difundir la verdad y elevar el nivel cultural, y la salud de la población; preservar y enaltecer las tradiciones nacionales, favorecer la cohesión social y la paz nacional, la democracia y la cooperación internacional''''.

2. Que el servicio de radiodifusión prestado por Caracol se regula en parte por normas de derecho público, tales como las previstas en el Decreto-Ley 222 de 1983 y en parte por normas de derecho privado tales como todas las relacionadas con la administración de la sociedad, su estructura interna, administración de personal, propagandas, comerciales, etc.

3. y 4. Que el artículo 4o de la Ley 74 de 1966, es claro al clasificar los servicios de radiodifusión en públicos y privados, considerándose que la actividad que prestan los particulares, v. gr.: Caracol, mediante licencia concedida por el Ministerio de Comunicaciones no es SERVICIO PÚBLICO DE RADIODIFUSIÓN SINO SERVICIO PRIVADO DE RADIODIFUSIÓN. La norma a que se hace alusión se encuentra vigente, por lo que su aplicación resulta forzosa.

5. Finalmente, estima la Fiscalía que no puede considerarse como servicio público el que presta la empresa accionante, por cuanto, como bien se indica en la Resolución 02596, impugnada en la presente litis, la sociedad pudo subsistir como tal sin los servicios de radiodifusión de Caracol S. A., durante el tiempo que duró la cesación de actividades de sus trabajadores “aunque sus oyentes habituales hubieren experimentado carencia informativá” (fls. 344, 345 y 346).

11. La corporación comparte los criterios expuestos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y por la Agencia del Ministerio Público de abril 8 de 1986 y septiembre 15 de 1989, respectivamente, de que no es dable considerar como servicio público el que presta “Caracol''''. Primera Cadena Radial Colombiana S. A., en virtud de lo estatuido en la Ley 74 de 1966, según la cual las actividades de radiodifusión que desarrollan los particulares no son servicio público sino privado y, además, en razón de que tales servicios no son de los que, de interrumpirse, podrían crear una grave alteración en la marcha ordenada de la sociedad.

12. Finalmente, en lo que concierne a la excepción propuesta por el sindicato nacional de trabajadores de “Caracol” S.A. (fl. 158), es preciso señalar que, si bien analizada la demanda desde el angulo de la teoría de los motivos y finalidades la acción instaurada podría corresponder a la de restablecimiento del derecho y no a la de simple nulidad, ello no configura inepta demanda ni es el caso de profundizar este punto examinando la real naturaleza de la acción para efectos de la caducidad ya que se promovió dentro del término legal.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Deniéganse las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y archívese el expediente.

El anterior proyecto fue estudiado y aprobado por la Sala en la sesión del día 30 de junio de 1992.

Joaquín Barreto Ruiz—Reynaldo Arciniegas Baedecker—Álvaro Lecompte Luna—Antonio Barrera Carbonell, Conjuez. 

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

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