Auto 24482 de julio 17 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RESPONSABILIDAD DEL I.S.S. POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS MÉDICOS

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente:

Dr. Alier E. Hernández Enriquez

Expediente: 24.482. Actor: Manuela Gamboa Truchón y otros. Demandado: Instituto de Seguros Sociales, seccional Bolívar

Bogotá D.C. diecisiete (17) de julio dos mil tres (2003).

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 5 de noviembre de 2002, en el cual se decidió lo siguiente:

”1. Declárese la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda inclusive, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Como consecuencia de lo anterior envíese el expediente con todos sus anexos a la oficina judicial para reparto entre los jueces laborales del Circuito de Cartagena”.

Antecedentes

1. El 1º de diciembre de 2000, la señora Manuela Gamboa Truchón y otros, actuando a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa en contra el Instituto de Seguros Sociales – seccional Bolívar, con el propósito de que se declare su responsabilidad por la lesión sufrida por la señora Manuela Gamboa al extraérsele equivocadamente un riñón y, en consecuencia, sea condenado a indemnizar los perjuicios causados.

2. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 13 de diciembre de 2000, admitió la demanda, disponiendo notificar personalmente de la misma a los demandados y al Ministerio Público.

3. El 9 de julio de 2002, el apoderado del llamado en garantía, presentó incidente de nulidad por falta de jurisdicción (fl. 63 c. 1). Sostuvo que, de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, en materia de seguridad social, la competencia corresponde a la jurisdicción laboral ordinaria.

Providencia apelada

En auto del 5 de noviembre de 2002, el Tribunal Administrativo de Bolívar decidió declarar la nulidad de lo actuado por falta de jurisdicción (fl. 73 c. 2). Como fundamento de su decisión sostuvo:

“Como se observa el numeral 4º del artículo 2º (L. 712/01) nos indica que las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre afiliados beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se controviertan, estudiado el alcance de la norma se puede apreciar que el legislador no distingue la naturaleza de las controversias que debe conocer la justicia ordinaria laboral en base (sic) en este numeral y siendo de esta forma, se debe entender que el alcance de la norma es cobijar todos los conflictos que se presenten entre las entidades prestadoras del sistema de seguridad social integral y sus afiliados, beneficiarios o usuarios y los empleadores, favorecidos con el sistema de seguridad social integral.

Para la Sala este debe ser el alcance de la norma con base al principio de hermenéutica jurídica donde el legislador no distingue, no le es dado al intérprete distinguir, con fundamento en lo anterior esta corporación se declara incompetente por falta de jurisdicción para conocer del presente asunto sobre la base de lo establecido en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001”.

Recurso de apelación

En escrito presentado el 18 de noviembre de 2002, la parte actora apeló el auto que decretó la nulidad (fl. 76 c. 2).

Sostuvo que la jurisdicción laboral ordinaria esta instituida para resolver conflictos entre patronos y trabajadores y que el demandante no tiene ninguna relación laboral con el seguro social.

Agregó que la Ley 712 no podía modificar las competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que si, en aras de discusión, se acepta dicha modificación, en este caso, el único afiliado es la señora Manuela Gamboa Truchón por lo que, a su juicio, “por el fuero de atracción la jurisdicción especial que en este caso es la contenciosa debe conocer el caso de doña Manuela”.

Consideraciones de la Sala

El artículo 2º de la Ley 712 de 2001, norma en la cual funda el a quo la decisión que se impugna, establece, en lo pertinente, lo siguiente:

Ley 712 de 2001

“ART. 2º—Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-1027 del 7 de noviembre de 2002, declaró exequible la disposición en cita, al considerar que

“Ahora bien, la especialidad de cada proceso, derivada de la diferente naturaleza del derecho sustantivo que se ocupa, aconseja, por lógicas razones de especialización, su atribución por parte del legislador a órdenes jurisdiccionales concretas, cuya existencia es plenamente compatible con el principio de unidad jurisdiccional, que no supone un orden jurisdiccional único ni órganos jurisdiccionales uniformes sino, todo lo contrario, permite o aconseja el establecimiento de órdenes y órganos jurisdiccionales diferentes con ámbito competencial propio. Tal es el caso de la seguridad social integral, cuya unidad conceptual —que viene dada desde la propia Constitución y es desarrollada por la Ley 100 de 1993—, sumada a las características propias de la conflictividad que gira en torno a esta materia, demandan la existencia de un proceso especial y de una jurisdicción también especializada en orden a dirimir las controversias que se relacionen con esta materia.

Por lo anterior, no cabe duda que el legislador es el llamado a diseñar el régimen jurídico de la seguridad social con sujeción a los principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad, facultad que implica también la asignación de las competencias jurisdiccionales para el conocimiento de las controversias sobre esta materia. (...).

También la Corte consideró (en la sent. C-111/2000), que la competencia entregada en la citada disposición a la jurisdicción ordinaria obedeció al propósito de darle desarrollo a la prestación del servicio público de la seguridad social mediante un régimen jurídico unificado. En este sentido afirmó que la asignación de competencia para la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, “responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social”. De esta forma igualmente consideró que cuando el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 asignó tal competencia a la jurisdicción ordinaria, la acepción “seguridad social integral” allí consignada no puede ir más allá de su órbita para abarcar aspectos que se mantienen en otras jurisdicciones, u otras especialidades de la jurisdicción ordinaria, ya que las diferencias susceptibles de conocimiento de los jueces del trabajo en esta materia, se refieren al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales económicas y de salud establecidas en favor de los afiliados y beneficiarios en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1295 de 1994 a cargo de entidades que conforman el sistema integral de seguridad social, así como las que se suscitan sobre los servicios sociales complementarios contemplados en la misma Ley 100 y no las que hacen parte de un sistema de prestaciones a cargo directo de los empleadores públicos y privados, cuya competencia se mantiene en los términos previstos en las leyes anteriores, por cuanto en estricto sentido no hacen parte del dicho sistema integral de seguridad social. (...).

De esta forma, queda claro que el nuevo estatuto procesal del trabajo reconoce expresamente la autonomía conceptual que al tenor de lo dispuesto en el artículo 48 fundamental ha adquirido la disciplina de la seguridad social, asignándole a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de los asuntos relacionados con el sistema de seguridad social integral en los términos señalados en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001.

Finalmente, es de anotar que en lo esencial el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 es mutatis mutandi igual al artículo 2º de la Ley 362 de 1997, que acogió en forma más explícita la exégesis que las altas corporaciones de justicia le habían impartido. Valga recordar que en esas sentencias se precisó que después de la expedición de Ley 100 de 1993, para los efectos del sistema de seguridad social integral no es necesario tener en cuenta la naturaleza jurídica del vínculo ni los actos que reconocieron o negaron un derecho sustancial en esa materia, sino la relación afiliado, beneficiario o usuario, con la respectiva entidad administradora o prestadora de servicios de seguridad social integral. Por tanto, es la materia de la controversia lo que define la jurisdicción competente y no el status jurídico del trabajador. Igualmente se destacó que el legislador en ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228 superiores, tiene un amplio margen de decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P., art. 29). Por tanto, bien podía el legislador en ejercicio de esas innegables potestades asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria para conocer de las controversias referentes a sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de su relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan” (negrilla de la Sala).

Aceptando que, como dijo la Corte, el artículo 2º de la Ley 712 es igual al artículo 2º de la Ley 362 de 1997, resulta pertinente citar lo que ha dicho la Corte Suprema de Justicia (1) , a saber:

(1) Sentencia del 6 de septiembre de 1999. Expediente Nº 12.289.

“1. Cuando la ley atribuye tal competencia a la jurisdicción ordinaria, no puede ampliarse la acepción "seguridad social integral" más allá de su órbita y llegar al extremo de abarcar aspectos que se mantienen en otras jurisdicciones, u otras especialidades de la jurisdicción ordinaria, por definirlo en forma explícita el legislador, tales como los juicios derivados de responsabilidad estatal de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo o los procesos de naturaleza civil o comercial (se resalta).

2. Las diferencias susceptibles de conocimiento de los jueces del trabajo en esta materia, son en esencia las atinentes al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales económicas y de salud establecidas en favor de los afiliados y beneficiarios en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1295 de 1994 a cargo de entidades que conforman el sistema integral de seguridad social, así como las que se suscitan sobre los servicios sociales complementarios contemplados en la misma Ley 100.

3. Corolario de lo anterior es que dentro de tal denominación no están incluidas las que hacen parte de un sistema de prestaciones a cargo directo de los empleadores públicos y privados, cuya competencia se mantiene en los términos previstos en las leyes anteriores, por cuanto en estricto sentido no hacen parte de dicho sistema integral de seguridad social”.

Así las cosas, conforme a la nueva ley, la jurisdicción competente para conocer de las diferencias que surjan entre las entidades, públicas y privadas, del régimen de seguridad social integral y sus afiliados sigue siendo la ordinaria laboral.

Sin embargo, es claro que de la atribución de competencias allí prevista se sustraen, como lo hacían en vigencia de la Ley 362 de 1997, los asuntos relativos a la responsabilidad estatal derivada de la prestación de los servicios inherentes a dicho régimen.

Por consiguiente, si lo que pretende el usuario del sistema es obtener la declaratoria de responsabilidad de una institución de salud de carácter público, por los daños causados como consecuencia de la prestación de los servicios médico asistenciales, así como la consecuente indemnización de perjuicios, será competente para conocer de dicho asunto la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por supuesto, entratándose del Instituto de los Seguros Sociales, mantiene vigencia la orientación jurisprudencial establecida por esta corporación, en virtud de la cual corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dirimir “las controversias que se presenten con ocasión de la prestación del servicio público de salud” por parte de dicha institución (2) , bajo el entendido, claro está, que de conformidad con la legislación vigente sobre la materia, cuyo contenido y alcance ha quedado establecido, tal controversia se suscite en torno a la responsabilidad del Estado, por los daños causados en la prestación de ese servicio.

(2) Sección Tercera. Auto del 15 de febrero de 1996. Expediente Nº 11.312.

Por último, la Sala considera necesario señalar que no desconoce el pronunciamiento del Consejo Superior de la Judicatura según el cual, los casos de responsabilidad del Estado por falla en la prestación del servicio corresponden a la jurisdicción laboral ordinaria. En esa oportunidad, el Consejo Superior Sostuvo lo siguiente:

“Además, el artículo 8º de la Ley 100 de 1993 estableció que el sistema de seguridad social integral es el conjunto armónico de entidades, normas y procedimientos y está confirmado por los regímenes generales para pensiones, salud y riesgos profesionales y los servicios complementarios definidos en esa ley.

Por ello, la naturaleza integral del sistema de seguridad social tiene vocación a la unidad de los diversos regímenes existentes, y su tratamiento global se expresa también mediante la fijación de competencias judiciales que aseguren la efectiva aplicación de ese régimen. Así lo consideró la Corte Constitucional al establecer la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 362 de 1997:

“La creación de un sistema integral de seguridad social, con el cual se pudiese establecer una organización institucional y normativa especial para brindar una mejor prestación de ese servicio público, era requerida dada la multiplicidad de situaciones que existían antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que ésta normatividad debió diseñar un sistema único que abarcase progresivamente la totalidad de la población colombiana, bajo la vigencia de unos principios rectores, como son los de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación (art. 2º).

“La articulación de las políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones de la seguridad social en un régimen jurídico unificado y específico, proviene precisamente del cumplimiento de ese principio de unidad (art. 2º, lit. e); con ello, el legislador integró tanto los asuntos de orden sustantivo, en la medida en que permite desarrollar el derecho a la seguridad social, como los de orden procedimental, los cuales facilitan su prestación efectiva; a estos últimos, pertenecen las reglas de jurisdicción y competencia de las respectivas autoridades judiciales destinadas a tramitar las materias que se deriven de esos asuntos.

“De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social.

“En consecuencia, la competencia en los anteriores términos atribuida a la jurisdicción del trabajo, aparece como respuesta a la necesidad de particularizar e integrar un sistema mediante el cual debe prestarse el servicio público obligatorio de la seguridad social bajo el principio de unidad que rige el régimen jurídico que la gobierna” (Sent. C-111/2000).

No obstante lo anterior, una nueva modificación se vino a introducir recientemente al mismo artículo 2º del Código Procesal del Trabajo, con la entrada en vigencia de la Ley 712 de 2001 el pasado 5 de junio, según el cual la ahora denominada “jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad social” conocerán de “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.

Como es evidente que la controversia ha surgido entre una entidad del régimen de la seguridad social, en este caso el Instituto del Seguro Social, ISS, y sus afiliados, no hay duda que la acción promovida por los demandantes corresponde resolverla al juez del trabajo, representada (sic) aquí por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva, Huila” (3) .

(3) Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 12 de agosto de 2002, expediente 01/610-C.

Como se ve, el Consejo Superior de la Judicatura citó, como fundamento de su decisión, la jurisprudencia de la Corte Constitucional; sin embargo, no tuvo en cuenta que, en la misma sentencia, citó parte de la jurisprudencia en la que la corporación se pronuncia expresamente sobre el punto en cuestión. En efecto, es la misma jurisprudencia citada la que establece que no se puede dar al concepto de seguridad social integral un alcance equivocado, pues el mismo se refiere “al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales económicas y de salud establecidas en favor de los afiliados y beneficiarios en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1295 de 1994 a cargo de entidades que conforman el sistema integral de seguridad social, así como las que se suscitan sobre los servicios sociales complementarios contemplados en la misma Ley 100”.

Por lo anterior, la Sala considera que la distribución de competencias no sufrió modificación alguna con la expedición de la Ley 712 de 2001 y, en ese sentido, analizará la competencia en el caso concreto.

Caso concreto

El criterio que se acaba de exponer resulta plenamente aplicable al caso objeto de estudio, puesto que lo pretendido por la demandante en este caso consiste precisamente en que se declare responsable al Instituto de los Seguros Sociales – seccional Bolívar, por las lesiones que se le causaron al extirparle, de manera equivocada un riñón. En consecuencia solicita que dicha entidad sea condenada al pago de los perjuicios materiales y morales causados.

Así las cosas, aparece evidente la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer de la demanda propuesta.

En consecuencia, la providencia impugnada será revocada para, en su lugar, devolver el expediente al tribunal de instancia con la finalidad de que decida de fondo el mencionado asunto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 5 de noviembre de 2002.

2 . Ejecutoriada esta providencia, envíese al expediente al tribunal de origen para que continúe tramitando el proceso de la referencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Germán Rodríguez Villamizar, presidente de sección—Alier E. Hernández Enriquez—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Ramiro Saavedra Becerra.

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