Sentencia 24486 de noviembre 10 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ACCIÓN DE REPETICIÓN

Es necesario identificar plenamente al agente que causó el daño.

EXTRACTOS: «La acción de repetición. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Esta disposición también establece que cuando el Estado sea condenado a pagar los daños causados con la acción dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes, aquel deberá repetir contra este, para que reintegre los dineros pagados por la respectiva entidad pública.

Esta disposición integra el régimen de deberes y obligaciones de los servidores públicos y de los particulares que ejercen funciones públicas, regulado principalmente en las siguientes normas constitucionales: artículo 6º: Los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; artículo 121: Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley; artículo 123: Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento; la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio; 124: La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.

Este régimen tiene por finalidad de garantizar que las entidades públicas den cumplimiento a su objeto institucional, para lo cual se requiere el compromiso de sus agentes, quienes deben actuar acatando los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (1) , entre otros.

Bajo este contexto, la acción de repetición está encaminada a proteger el patrimonio estatal, cuando resulte afectado por la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-832 de 2001, señaló que si no se hubieren, “creado mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública” (2) .

De acuerdo con los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, es necesario precisar que la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales no tiene carácter sancionatorio sino de reparación; en efecto, solo persigue que se le reintegre al Estado el valor de la condena que este tuvo que pagar como consecuencia del daño antijurídico causado a la víctima, imputable al dolo o la culpa grave del agente (3) .

La acción de repetición está consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo (4) en los siguientes términos:

“Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios de la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere” (5) .

Como se observa, una es la responsabilidad del Estado, y otra la de sus agentes. La primera deviene de la antijuridicidad del daño, y la segunda de la ilicitud de la conducta de los agentes. Esta última tiene dos connotaciones: que el funcionario o agente público, por acción u omisión, haya causado el daño que dio lugar a la condena; y que su conducta haya sido dolosa o gravemente culposa. Así lo dijo la Corte Constitucional en sentencia C-965 de 2003:

“(i) que el Estado se encuentra obligado a repetir contra sus agentes, siempre que se dicte una condena a su costa y cuando se hubiere acreditado que el agente que dio lugar a ella actuó con dolo o culpa grave; y (ii) que los agentes estatales que ocasionen un daño deben responder patrimonialmente, siempre y cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo del agente” (negrillas fuera de texto).

En consecuencia, si la responsabilidad del agente público no se configura sino en dichos términos, resulta improcedente que el Estado ejerza la acción de repetición, cuando no medien las indicadas condiciones.

En este orden de ideas, concluye la Sala que, si bien el ordenamiento jurídico colombiano impone a las entidades públicas la obligación de repetir contra el agente que ha dado lugar a la condena en su contra; corresponde a la entidad probar que la persona contra quien se intenta la acción de repetición, cometió la conducta que causó el daño y que esta fue dolosa o gravemente culposa. Por lo tanto es carga de la demandante probar los supuestos que configuran la repetición contra su agente.

Estas reflexiones serán tenidas en cuenta para valorar la prueba obrante en el proceso, con el fin de establecer si está demostrada, en este caso, la responsabilidad del señor Jairo Esteban Vanegas Moyano.

El caso concreto

El 19 de diciembre de 1997, la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, instauró acción de repetición contra el señor Jairo Esteban Vanegas Moyano, con el fin de que se le declarara responsable por haber actuado, con dolo o culpa grave, cuando causó la muerte a Daniel Alfonso Montoya y lesionó a José Adolfo Pantoja Pérez, Henry Cuéllar Lenis y Aldemar García, en hechos ocurridos el 13 de octubre de 1989, en el municipio de Yopal. Por estos hechos la demandante fue condenada al pago de perjuicios mediante sentencias de 30 de enero y 17 de febrero de 1995, proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Como consecuencia de la declaración anterior, solicitó que se condenara al pago del 75% del valor de las condenas impuestas por esta corporación.

Con fundamento en las pruebas practicadas en el proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos:

1. La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 30 de enero de 1995, en el proceso de reparación directa radicado con el número 9623, actor José Adolfo Pantoja Pérez y otros, declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por las lesiones causadas a José Adolfo Pantoja Pérez, Henry Cuéllar Lenis y Aldemar García, en hechos ocurridos el 13 de octubre de 1989.

Como fundamentos de la decisión anterior se expusieron los siguientes:

“Dentro del marco probatorio anterior la corporación encuentra que miembros de la fuerza pública que se desplazaban en un carro al servicio del ejército descendieron del vehículo en que se movilizaban, uno de los cuales, al menos, lo hizo disparando el arma que portaba. Así lo destaca el deponente Arturo Salamanca cuando dice: “Si, efectivamente el que se bajó de la camioneta lo vi disparando...”. Dentro de la misma perspectiva declara Myriam Gualdrón Ortiz, cuando afirma: “... y el carro donde ellos iban es del ejército...”.

Y que el vehículo en que se desplazaban las personas que participaron en los hechos sí estaba al servicio de la fuerza pública, se desprende del informe rendido por el comandante grupo guías de Casanare al Tribunal Administrativo de Boyacá (...).

Bajo el rubro “pruebas”, la apoderada del ente demandado se limitó a pedir que se remitieran con destino al proceso copia auténtica de “... las declaraciones de renta o certificados de ingresos y retenciones correspondientes a los años 1987, 1988 y 1989...” de José Adolfo Pantoja Pérez, Henry Cuéllar y Aldemar García, todo lo cual aprecia la Sala como indicio de que la conducta antijurídica sí fue ejecutada por una persona anónima, al servicio de la administración, pues el acervo probatorio se orienta a minimizar el daño, no a desconocerlo.

Dentro del marco probatorio que se deja estudiado se impone concluir que la fuerza pública no puede desplazarse en compañía de civiles armados, para cumplir tareas que no estén autorizadas por la ley, y que estén bien definidas en la orden impartida por el superior. Todo proceder informal sobre el particular compromete la responsabilidad de la administración ora por acción, ora por omisión. Esta filosofía es la que informa el presente fallo, que legalmente se apoya en el artículo 90 de la Constitución Nacional” (negrillas fuera de texto) (fls. 141-175, c. 3, exp. 9623).

2. En sentencia del 17 de febrero de 1995 (6) , proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa radicado con el número 7864, actor José Ómar Montoya y otros, declaró la responsabilidad de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional por los perjuicios causados por la muerte de Daniel Alfonso Montoya Anduquia, ocurrida en los mismos hechos analizados en el expediente anterior.

En esta providencia, la Sala reiteró los argumentos expuestos en la sentencia proferida dentro del expediente 9623.

3. Con el fin de dar cumplimiento a las condenas impuestas, se expidieron las resoluciones 4916 del 27 de marzo de 1996 y 5613 del 25 de abril de 1996. El pago de las mismas se realizó mediante cheques números 0100265 y 0335 del Banco Ganadero el 22 de abril de 1996 y 28 de mayo del mismo año (fls. 6 -18 c. 1).

4. Según certificado expedido por el comandante de la Décima Sexta Brigada de las Fuerzas Militares – Ejército Nacional, el señor Jairo Esteban Vanegas Moyano prestaba sus servicios, para la fecha de los hechos (13 -10 -1989) en el grupo de caballería mecanizado Nº 7 “guías de Casanare” como herrero de la unidad (fl. 21, c. 1).

Como se observa, los hechos generadores de la acción de repetición fueron las sentencias del 30 de enero de 1995 y del 17 febrero del mismo año, proferidas por la Sección Tercera de esta corporación, mediante las cuales se condenó al Estado al reconocimiento de perjuicios causados a las víctimas, y el pago efectivo de estas obligaciones por parte de la entidad pública.

En este orden de ideas, se encuentra acreditado que el primero de los requisitos del artículo 90 de la Constitución Política que hace referencia a la condena impuesta en contra del Estado. Se debe, entonces establecer, si esta condena fue proferida como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del señor Jairo Esteban Vanegas Moyano.

Al entrar a dilucidar este aspecto, advierte la Sala que, en los procesos que dieron lugar a la condena que constituye el punto de partida de esta acción, no se probó cuál fue el agente que causó el daño. En efecto, la sentencias proferidas por el Consejo de Estado ponen de presente que los testimonios no son precisos al identificar con nombres y apellidos al agente que causó los daños, pero, de ellos, se pudo establecer claramente que, si bien el arma no era de dotación oficial, el agresor llegó al lugar de los hechos en un vehículo del Ejército, circunstancia que dio lugar a concluir que la fuerza pública no puede transportar civiles armados. Este proceder irregular compromete, a juicio de la corporación, la responsabilidad de la administración bien por acción o por omisión.

Se trató de un caso de responsabilidad por falla anónima, en tanto no se pudo establecer quién fue el agente o la persona que dio lugar a la ocurrencia del daño. Esta circunstancia fue reconocida por la entidad demandante en los alegatos de conclusión, en los que manifestó que “... la entidad no repitió en su totalidad por la suma cancelada, en la medida en que consideró que había una concurrencia de culpas, es decir una falla anónima de la administración y una culpa personal del agente, por cuanto se trató de un hecho en donde se pudo presentar una indisciplina entre los miembros de la institución” (fl. 96, c. ppal).

En efecto, el Estado está en la obligación de repetir contra el agente que generó la declaración de responsabilidad estatal; sin embargo, dicha obligación no constituye una exigencia abstracta, subsiguiente necesaria de una sentencia condenatoria, pues su ejercicio exige que se identifique plenamente al agente en frente del cual se pretende repetir; esto es así, porque en la acción de repetición el juez solo puede estudiar, respecto de la administración, que esta haya sufrido una condena en su contra, y respecto del agente, que su conducta haya sido realizada con dolo o culpa grave, y que sea la causa del daño.

Como se anotó, en este caso, no se acreditó la identidad del agente que causó el daño y, en esa medida, la Sala no puede determinar al sujeto responsable por dolo o culpa grave.

Ahora bien, manifiesta la actora que la demanda de repetición no se intentó sobre el 100% de las condenas impuestas, pues la responsabilidad de la administración se fundó en la falla anónima y en la concurrencia de culpas. Al respecto dirá la Sala que el Estado solo puede repetir contra el agente por lo que a él le correspondiere (CCA, art. 78); esto no significa que cuando no se tenga certeza del agente generador del daño, debe siempre repetir sin consideración a dicha circunstancia con la única condición que se pretenda solo una parte de la condena, ya que, como se anotó, la conducta personal del agente debe probarse.

Dado que, en este caso, las sentencias proferidas en los procesos 9623 y 7864 son el punto de referencia de la responsabilidad personal del agente y en ellas el juez no pudo identificar al servidor público o al particular que dio lugar a la causación de los daños imputables a la administración, bien por acción o por omisión, no puede la Sala estudiar si la conducta fue dolosa o gravemente culposa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 27 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En su lugar,

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese.

(Sentencia de 10 de noviembre de 2005. Expediente 24486. Consejero Ponente: Dr. Alier Hernández Enríquez).

(1) Constitución Política, artículo 209: "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

(2) Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Cfr., entre otras, las sentencias C-309 de 2002 y C-484 de 2002.

(4) Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-430 de 2000.

(5) Corte Constitucional C-965 del 21 de octubre de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Por su parte, la Ley 270 de 1996, en su artículo 71, consagra que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este” norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la rama judicial.

Con carácter más específico, la Ley 678 de 2001 desarrolla el artículo 90 de la Constitución Política para la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición.

(6) Expediente 7864. Actor: José Ómar Montoya y otros.

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