Sentencia 2457 de julio 12 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

BOLETINES DE PRENSA DE LA REGISTRADURÍA

NO ORIGINAN NULIDADES ELECTORALES

EXTRACTOS: «Son dos las cuestiones que en el presente asunto deben dilucidarse. En primer lugar, en razón a que el supuesto de hecho que sustenta la demanda es la comparación entre las cifras obtenidas en el boletín de prensa de la Registraduría y los resultados finales del acta de escrutinio, esta Sala deberá averiguar si esos boletines son documentos electorales que puedan generar la nulidad del registro. De otro lado, deberá determinarse si, en efecto, existen irregularidades en el escrutinio adelantado por la comisión escrutadora que hacen falsos o apócrifos los registros que aparecen en las actas de escrutinio de esa corporación electoral.

Los boletines de prensa de la Registraduría no originan nulidades electorales

La acción de nulidad electoral constituye un instrumento jurídico procesal vital para el desarrollo de la democracia colombiana, pues es un medio judicial de control de la regularidad del proceso electoral que hace efectivo el principio de efectividad de los derechos políticos y garantiza la transparencia y la eficacia del voto. Precisamente por la magnitud de los principios e intereses en discusión, la nulidad de los actos electorales está sometida a estrictas condiciones que hacen que las causas generadoras de esa anulación estén taxativamente señalada en la Constitución o en la ley. De esta forma, los supuestos fácticos que pueden originar la anulación del acto de elección, de un registro electoral, o de las actas de escrutinio deben adecuarse perfectamente a las causales de nulidad previstas, las generales, en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y, las especiales, en los artículos 223, 227 y 228 de esa misma normatividad (1) .

(1) Al respecto: sentencias de 1º de julio de 1999, expediente 2234, Consejero Ponente: Mario Alario Méndez; del 20 de septiembre de 1999, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla, expediente 2238 y del 2 de noviembre de 2000, Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 2367.

Conforme a lo anterior, se tiene que el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo —norma que se considera infringida en el presente asunto— se refiere a la nulidad de las actas de escrutinio “cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación”. En otras palabras, de la simple lectura de ese texto normativo se evidencia que, en aplicación de la causal en comento, sólo puede predicarse la nulidad de una elección cuando se demuestra que es falso o apócrifo un registro o un elemento que sirvió de base para el registro.

Pues bien, la demanda sostiene que los registros definitivos de varias mesas de votación contenidos en las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares son falsos. No obstante, sustenta su afirmación en una confrontación entre las actas de escrutinio y los boletines de la Registraduría. Así las cosas, surge una pregunta obvia: ¿los boletines de prensa difundidos por los órganos electorales pueden considerarse elementos que sirven para la formación del acto o del registro electoral? Para esta Sala la respuesta es claramente negativa, por las razones que pasa a explicar.

Como su nombre lo dice, los boletines de prensa expedidos por las Registradurías del Estado Civil son documentos oficiales de información y comunicación de los resultados electorales. En efecto, el artículo 26, numeral 21, del Código Electoral, tal y como fue modificado por el artículo 1º de la Ley 6ª de 1990, señala.

“El Registrador Nacional del Estado Civil tendrá las siguientes funciones: (...).

21. Organizar la difusión de los resultados electorales a medida que se vayan conociendo los escrutinios practicados por las comisiones escrutadoras distritales, municipales y zonales y por los delegados del Consejo Nacional Electoral”.

En este mismo sentido, el artículo 33, numeral 14, del Decreto 2241 de 1986 dispone:

“Los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil tendrán las siguientes funciones:

14. Publicar los resultados electorales parciales o totales que suministren al Registrador Nacional...”.

Así mismo, el artículo 48, numeral 7º, del Código Electoral dice que:

“Los registradores municipales tendrán las siguientes funciones:

7. Transmitir el día mismo de las elecciones, conjuntamente con otro de los claveros, por lo menos, al Registrador Nacional del Estado Civil, al Ministro de Gobierno, a los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y al respectivo gobernador, intendente o comisario, los resultados de las votaciones y publicarlos...” (recuérdese que el artículo 309 de la Constitución suprimió las intendencias y Comisarías).

Por su parte, el artículo 155 del Código Electoral dispone que “los claveros municipales, o por lo menos dos de ellos, comunicarán desde el mismo día de las elecciones, por el medio más rápido, los resultados que obtengan los candidatos presidenciales o las listas de candidatos a las corporaciones públicas, tanto a la Registraduría Nacional del Estado Civil como a los respectivos delegados del Registrador Nacional...”.

Como se observa, la ley electoral diseñó un esquema de comunicación de los resultados electorales que busca no sólo hacer más rápida y transparente la contabilización de los votos, sino que concreta los principios de imparcialidad y publicidad de la función administrativa (art. 209 de la Constitución). Además, no debe olvidarse que en virtud de la trascendencia democrática de la información electoral, las autoridades deben propender por concretar, en mayor grado posible, la efectividad del derecho fundamental de todos los colombianos a obtener una información veraz y oportuna (art. 20 de la Constitución) de la realidad electoral.

Así las cosas, de lo anterior es fácil colegir que los boletines de prensa expedidos y difundidos por las Registradurías del Estado Civil tienen como función transmitir una información oficial y cierta de asuntos de alto interés nacional. De ahí que, son instrumentos de comunicación de resultados de elecciones y, por lo tanto, no alcanzan el carácter de documentos electorales contra los cuales procedan recursos administrativos o jurisdiccionales, ni tienen la capacidad de generar nulidad de registros, ni mucho menos constituyen el fundamento de los registros electorales. En este sentido, se ha pronunciado el Consejo Nacional Electoral, quien ha dicho que “los boletines expedidos por la Registraduría tienen mero carácter informativo y jamás pueden considerarse como documentos electorales que definan una elección“ (Ac. 09/90)

No obstante, es importante señalar que el hecho de que los boletines de prensa no tengan el carácter de documentos electorales no significa que la información que ellos contienen pueda expresar datos ajenos a la realidad, que producen desconcierto entre los candidatos y afectan la credibilidad electoral. Por el contrario, en virtud de la trascendencia nacional de los resultados electorales, su difusión oficial sólo debe producirse cuando existen datos ciertos e inequívocos de la contienda electoral, de tal forma que se genere la confianza y la tranquilidad social propias de la legitimidad democrática.

Por lo expuesto, la confrontación de resultados de una elección para alegar su nulidad debe efectuarse con los documentos electorales idóneos para generar una averiguación cierta y eficaz, puesto que, en principio, sólo esos documentos contienen datos ciertos y verídicos de la contienda electoral. En tales circunstancias, la Sala no puede adelantar el análisis de la regularidad de la contabilización de votos en las mesas impugnadas, haciendo la comparación que la demandante propone. De esta forma, en razón de que el proceso contencioso electoral es rogado, la Sala podría negar, desde ya, las pretensiones por no haberse desvirtuado la legalidad del acto electoral. Sin embargo, una lectura detenida de la demanda podría llevar a la conclusión que, en algunos casos, la demandante plantea una supuesta falsedad de los registros a partir de conductas fraudulentas como la “transferencia” de votos entre candidatos, por parte de la comisión escrutadora, lo cual podría conducir a una nulidad de la elección (CCA, art. 223, num. 2º). Por lo tanto, la Sala entra a estudiar de fondo el asunto planteado en la demanda.

Diferencias entre las cifras registradas por los jurados y por las comisiones escrutadoras. Recuento de votos.

(...).

Pues bien, la contabilización de los votos de una elección popular corresponde a un proceso complejo, pues se desarrolla por medio de etapas consecutivas, obligatorias y previamente reglamentadas en la ley o en la Constitución. Así, el conteo de votos válidos para la elección de ediles, en principio, se realiza en dos escrutinios. El primero corresponde a los jurados de votación, el cual constituye la base del resultado electoral (Código Electoral, art. 163, inc. 3º). El segundo escrutinio es efectuado por las comisiones escrutadoras auxiliares (L. 163/94, art. 8º y Código Electoral, art. 158), quienes tienen a su cargo verificar los resultados electorales registrados en las actas de los jurados de votación (D. 2241/86, arts. 157 a 174), adelantar el recuento de votos (Código Electoral, arts. 163 y 164), y, al mismo tiempo, les corresponde resolver las reclamaciones que se formulen para garantizar mayor certeza de algunos datos contenidos en dichas actas (D. 2241/86, arts. 122 y 166).

Efectivamente, la ley electoral prevé el recuento de votos como un instrumento para verificar el verdadero resultado electoral. Esta figura jurídica opera, entonces, tanto en el escrutinio efectuado por los jurados de votación como en el que adelantan las comisiones escrutadoras. De hecho, el artículo 11 de la Ley 6ª de 1990 dispone:

“Los testigos electorales supervigilarán las elecciones y podrán formular reclamaciones escritas cuando el número de sufragantes de una mesa exceda el de ciudadanos que podían votar en ella; cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinio se incurrió en error aritmético al computar los votos; cuando, con base en las papeletas electorales y en las diligencias de inscripción aparezca de manera clara e inequívoca que en el acta de escrutinio se incurrió en error al anotar el nombre o apellidos de uno o más candidatos; y cuando los dos (2) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres (3) de éstos. Tales reclamaciones se adjuntarán a los documentos electorales y sobre ellos se resolverá en los escrutinios. Las reclamaciones que tuvieren por objeto solicitar el recuento de papeletas, serán atendidas en forma inmediata por los jurados de votación, quienes dejarán constancia en el acta del recuento practicado.

Los testigos electorales no podrán, en ninguna forma, interferir las votaciones ni los escrutinios de los jurados de votación” (subrayas fuera del texto original).

Por su parte, los artículos 163, inciso tercero, y 164 del Código Electoral regulan el recuento de votos en las comisiones escrutadoras de la siguiente manera:

“ART. 163.—Al iniciarse el escrutinio, el Registrador dará lectura al registro de los documentos introducidos en el arca triclave. (...).

En el caso de las tachaduras, enmendaduras o borrones se procederá al recuento de votos; y si esas irregularidades no se advierten, el cómputo se hará con base en las actas de los jurados de votación, las cuales se exhibirán a los interesados que lo soliciten al tiempo de anotar los resultados de la votación de la respectiva acta.

ART. 164.—Las comisiones escrutadoras, a petición de los candidatos, de sus representantes o de los testigos electorales debidamente acreditados, podrán verificar el recuento de los votos emitidos en una determinada mesa. La solicitud de recuento de votos deberá presentarse en forma razonada y de la decisión de la comisión se dejará constancia en el acta.

Estas comisiones no podrán negar la solicitud del recuento cuando en las actas de los jurados de votación aparezca una diferencia del diez por ciento (10%) o más entre los votos por las listas de candidatos para las distintas corporaciones públicas que pertenezcan al mismo partido, agrupación o sector político.

Tampoco podrá negar la solicitud cuando en las actas de los jurados aparezcan tachaduras o enmendaduras en los nombres de los candidatos o en los resultados de la votación, o haya duda, a juicio de la comisión, sobre la exactitud de los cómputos hechos por los jurados de votación.

Verificado el recuento de votos por una comisión escrutadora, no procederá otro alguno sobre la misma mesa de votación”

Como vemos, el recuento de votos puede modificar los resultados inicialmente registrados por los jurados de votación, el cual deberá efectuarse en presencia de los candidatos, de sus representantes o de los testigos electorales, puesto que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1º, numeral 2º, del Decreto 2241 de 1986, “el escrutinio es público según las reglas señaladas por este Código y las demás disposiciones electorales”. De consiguiente, las comisiones escrutadoras auxiliares no sólo están facultadas sino que es su deber modificar los datos registrados en las actas escrutadoras de los jurados de votación cuando evidencien errores o inconsistencias entre el escrutinio de los jurados y lo expresado en las urnas.

Conforme a lo anterior se tiene que la modificación de las cifras por recuento de votos es suficiente argumento jurídico para justificar el cambio del resultado electoral, por lo que cualquier irregularidad tendiente a alegar la nulidad del registro por falsedad, deberá demostrarse plenamente. Dicho de otro modo, las comisiones escrutadoras pueden modificar los datos registrados por los jurados de votación y esa conducta se presume válida cuando proviene de la aceptación de una reclamación o del resultado del recuento de votos, pero su legalidad podrá desvirtuarse demostrando la irregularidad o la falsedad en el escrutinio. Esto tiene una gran importancia para la carga de la prueba de la falsedad, pues cuando se presenta modificación de los datos en la comisión escrutadora sin que exista explicación de aquéllo, ese hecho constituye un significativo elemento de juicio para desvirtuar la veracidad del registro electoral definitivo. Mientras que si el cambio del registro verificado por la comisión escrutadora obedece a una reclamación o al recuento de votos, corresponde, a quien la alega, demostrar plenamente que el registro es falso.

Así las cosas, en el asunto sub iudice, es claro que la comisión escrutadora efectuó el recuento de votos en las mesas 4 y 10, de los puestos de votación 14 y 21, respectivamente. Como consecuencia de ello, se modificaron los registros contenidos en las actas de escrutinio de los jurados de votación. Sin embargo, no existe constancia de que la demandante, sus representantes o los testigos electorales se hubiesen opuesto al nuevo resultado o hubiesen solicitado la verificación del recuento de votos. Así mismo, no existe prueba que demuestre que el escrutinio de segundo grado contiene elementos apócrifos o falsos que permitan desvirtuar la legalidad del registro. Por estas razones, en relación con estas dos mesas de votación, la Sala no encuentra probada la causal de nulidad invocada por la demandante contra el acto que declaró la elección de ediles de la Localidad 04 de San Cristóbal.

Respecto de las modificaciones de los resultados iniciales en las mesas de votación 04 y 16, de los puestos de votación 11 y 13, respectivamente, se observa que las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares registran que el resultado es “correcto”. Sin embargo, no se tiene claridad de si el término “correcto” se refiera al número de votos registrados por los jurados de votación o a los datos que aparecen en el formulario E-24. Pero, es claro que la suma de todos los votos en el escrutinio de segundo nivel se efectuó conforme a las cifras registradas en la forma E-24. De consiguiente, parecería que el término “correcto” se refiere a la aceptación de los datos registrados en el documento electoral que sirvió de base para ese escrutinio.

De todas maneras, el número de votos en esas dos mesas de votación son 6, lo cual no altera el resultado electoral. En efecto, la diferencia entre el candidato que resultó elegido como edil en el último renglón (número de tarjeta electoral 535) y la demandante (número de tarjeta electoral 523), fue de 34 votos, según consta en el acta de escrutinio de los votos para junta administradora local (fls. 35 y 36), por lo que los 6 votos no tienen incidencia determinante en el resultado final. En esos casos, esta Sala viene sosteniendo que la falsedad que se presenta en el proceso electoral sólo genera nulidad de la elección cuando se altera el resultado de la contienda electoral. Esa posición ha sido explicada así:

“Ha sostenido esta Sala en reiterada jurisprudencia que el legislador protege la pureza de la elección misma, que esa es la justificación de la acción electoral, pues debe entenderse que la falsedad que afecta las actas de escrutinio solo hace nula la elección, el acto que la declara cuando la cantidad de votos inválidos corresponda a un número que pueda alterar los resultados de los comicios, pero nunca cuando carece de fuerza para modificar ese resultado y sea por lo mismo inocua (2) . Así se viene sosteniendo porque prima el principio de la eficacia del voto mayoritario, libre y legitimo, que es una auténtica verdad electoral, sobre las irregularidades que suelen ser indescartables pero que resultan insignificantes ante la real expresión del electorado (3) .

(2) Ver sentencia del 28 de julio de 1999, Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, expediente 2285, Consejero Ponente Mario Alario Méndez.

(3) Sentencia de 14 de septiembre de 2000, expediente 2415, consejero ponente: Roberto Medina López.

En consideración con todo lo expuesto, se tiene que no se desvirtuó la legalidad de la elección impugnada. Por consiguiente, se denegarán las pretensiones de la demanda».

(Sentencia de julio 12 de 2001. Expediente 2457. Consejero Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla).

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