Sentencia 2459 de mayo 18 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

INSUBSISTENCIA DE FUNCIONARIOS INTACHABLES

A LA ADMINISTRACIÓN LE CORRESPONDE PROBAR QUE SE MEJORÓ EL SERVICIO

EXTRACTOS: «Doris Isabel Ceballos Mendoza por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de la Resolución 6676 de 19 de noviembre de 1996 expedida por el Presidente del Instituto de los Seguros Sociales por medio de la cual declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de profesional universitario grado 30, 8 horas, registro 8610, departamento nacional de compras.

(...).

El segundo reparo expuesto en la demanda lo hace consistir en que, el nominador con la expedición del acto de insubsistencia no persiguió razones del buen servicio público, sino que, lo hizo movido por sentimientos diferentes, es decir retaliación por el debate a que fue sometido el Presidente del lnstituto de Seguros Sociales ante la Cámara de Representantes, el 25 de septiembre de 1996, por irregularidades en la contratación de un asesor externo que iba a cumplir las funciones que venia desempeñando el demandante en relación con la contratación de seguros requeridos por el Instituto.

En esas condiciones estima que la autoridad nominadora incurrió en desviación de poder, pues era una funcionaria de amplia trayectoria dentro de la institución, en su haber intelectual reposa un importante caudal de conocimientos, relacionados con las funciones que desempeñaba y en su hoja de vida no obran glosas de carácter disciplinario.

Al respecto, se observa:

El mismo tribunal advirtió que al proceso se habla incorporado la prueba que acreditaba que Doris Isabel Ceballos Mendoza había prestado sus servicios en el Instituto de los Seguros Sociales, desde el 3 de marzo de 1969, hasta el 19 de noviembre de 1996, es decir durante 27 años.

Igualmente registra una trayectoria ascendente de un buen número de cargos desempeñados, hasta llegar al cargo de profesional universitario grado 30, departamento nacional de compras.

El instituto demandado da fe que en su hoja de vida obran los siguientes certificados sobre estudios realizados: derecho internacional, diplomacia, comercio exterior, ciencias políticas y derecho internacional, liquidación de carta de crédito, desarrollo de habilidades de comunicación y dirección, relaciones internacionales y diplomacia, desarrollo de sistemas y lenguaje profesional.

La experiencia adquirida durante 27 años al servicio del Instituto, los empleos desempeñados y la preparación académica antes mencionados le permitían desempeñar con solvencia las siguientes responsabilidades: desarrollar programas de seguros e importaciones de acuerdo con el plan nacional de suministros y programa de compras, realizar los trámites de importaciones, tenía bajo su responsabilidad el proceso de licitación de compañías de seguros y concurso de selección de corredores de seguros, controlaba el presupuesto de seguros, y realizaba capacitación de los funcionarios de las seccionales del instituto, funciones relacionadas con el área de su conocimiento, dada su experiencia y preparación intelectual, así quedó demostrado en autos.

En esta oportunidad no pueden, juzgarse y despacharse las peticiones de la demanda de manera adversa con el argumento simplista “que se presume expedido en aras del buen servicio público” entendiendo que la protección especial que prevé la Constitución, es el derecho al trabajo y no la exigencia de mantener al funcionario en el cargo en forma indefinida —por idóneo que sea—, como lo plantea el juzgador de primera instancia. La decisión en tal sentido va en contravía de los principios y derechos fundamentales previstos en la Carta Política, pasa por inadvertido el problema jurídico sometido a examen y decisión del juez contencioso administrativo.

La sentencia recurrida dibuja un panorama conmovedor, alejado de los principios señalados, desconociendo que en nuestro ordenamiento jurídico todas las formulaciones normativas deben constituirse en eficaz medio que garantice el respeto deferido a la persona en todas sus dimensiones metafísicas, morales y sociales como razón del ordenamiento jurídico.

No en vano dispuso la Constitución que el Estado brindaría especial protección al derecho al trabajo en todas sus modalidades, haciendo énfasis en el ejercicio del mismo en condiciones dignas y justas , y ordenó al legislador que al expedir el estatuto del trabajo tuviera en cuenta entre sus principios mínimos fundamentales “la estabilidad“. Este no es un discurso sin fundamento, hace parte de los valores ínsitos en varias disposiciones de la Carta Política, tienen una razón histórica: apuntan a solucionar necesidades que agobian a la sociedad, derivadas muchas veces de la indiferencia de las autoridades; no debe pasarse por inadvertido que el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables. Tal derecho en las condiciones anotadas tiene el carácter de fundamental dentro de nuestro ordenamiento constitucional. En orden a realizar estos valores la Carta Política, dispuso que la función administrativa está al servicio de los intereses generales, tal función no se concibió para satisfacer caprichos individuales, no puede olvidarse que entre los fines del Estado se encuentra el respeto al trabajo, dentro de la vigencia de un orden justo, para lo cual asignó a las autoridades la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales.

Es verdad que, según las normas que regulan la administración de personal, el nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora sin necesidad de motivar la providencia, atributo del derecho público conocido como facultad discrecional. Sin embargo tal prerrogativa no puede concebirse de manera aislada e ilimitada y sin ningún control, su ejercicio tiene en el ordenamiento trazados precisos límites, unos de orden constitucional ya citados, aunque no todos, y otros de rango legal, como ha adecuación de su ejercicio a los fines de la norma que la autoriza y la proporcionalidad a los hechos que le sirven de causa.

Examinada la situación planteada desde la perspectiva de los principios y derechos fundamentales antes citados, el acto por el cual se declaró insubsistente el nombramiento de Doris Isabel Ceballos Mendoza desborda cualquier límite de razonabilidad en el ejercicio de la supuesta facultad discrecional, pues no resulta aceptable que una servidora con una hoja de vida que registra una experiencia de 27 años, con la preparación académica ya indicada y comprobada, que desempeñaba unas funciones, que dada su naturaleza, demandaban conocimientos especializados, la catalogaban como una funcionaria altamente calificada. En esos términos el acto de remoción sin la más mínima justificación resulta desproporcionado al ejercicio de la facultad discrecional.

No pasa la Sala por inadvertido que en numerosos pronunciamientos se viene sosteniendo que el acto por el cual el nominador retira del servicio a un funcionario de libre nombramiento y remoción, se supone expedido en aras del buen servicio público, y que quien afirme que en su expedición concurrieron razones distintas, está obligado a incorporar la prueba que así lo demuestre, apreciación que tiene asidero en disposiciones tales como que toda decisión judicial debe estar fundada en la prueba regalar y oportunamente allegada al proceso y que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen como lo prevén los artículos 174 y 177 del Código de Procedimiento Civil.

Sin embargo, en asuntos como el presente, la hoja de vida de la actora es prueba suficiente para demostrar que el nominador con la expedición del acto acusado desbordó la proporcionalidad del ejercicio de la facultad discrecional que le confiere la ley, pues los méritos personales de la servidora derivados de su experiencia en los distintos cargos que desempeñó, su preparación académica, el cumplimiento de las responsabilidades a ella encomendadas, con ausencia de antecedentes disciplinarios, garantizaban la prestación del adecuado servicio público a que la sociedad aspira. Estas circunstancias por sí solas demuestran que la expedición del acto de insubsistencia sin ninguna justificación, desconoce la previsión del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, antes anotada.

La Resolución 6676 del 19 de noviembre de 1996 expedida por el Presidente de los Seguros Sociales, por medio de la cual declaró insubsistente el nombramiento de Doris Isabel Ceballos Mendoza en el cargo de profesional universitario, grado 30, 8 horas, no persiguió razones del buen servicio público, pues no obra en autos ningún elemento de convicción del cual se desprenda que las razones que llevaron al nominador a retirar a la funcionaria propendían en algún sentido mejorar el servicio público. En situaciones como la presente se invierte la carga de la prueba, es decir correspondía al Instituto de Seguros Sociales demostrar que con el ejercicio de la facultad de libre remoción se proponía mejorar el servicio público a su cargo, e indicar en qué condiciones, de lo contrario se pone en evidencia el desvío de poder.

La desproporcionalidad del acto de remoción acusado se torna aún más evidente, al examinar el acta de la sesión ordinaria de septiembre de 1996 de la Cámara de Representantes que obra en el cuaderno 5 del expediente, donde se citó al Presidente del Seguro Social para tratar aspectos relacionados con la situación del instituto. Entre las razones que allí se exponían, se destaca la celebración de contratos de servicios profesionales para la asesoría al seguro social en lo que tenía que ver con la contratación de pólizas de seguros. En lo que tenía que ver con las funciones de la actora, se transcribe lo siguiente:

“...la verdad es que la misma previsora dice que el seguro social tiene personal idóneo para manejar no solamente los pliegos de licitación, sino el seguimiento de las pólizas e inclusive me dijeron que en el seguro social existe una funcionaria que lleva en el seguro más de 10 años que se llama Doris Ceballos y viene realizando esa función de vigilar y llevar todo lo que tiene que ver con las pólizas de seguros; pero no obstante tener ese personal, la actual administración del seguro social ha celebrado dos contratos de prestación de servicios profesionales...”.

Las consideraciones que anteceden llevan a la Sala a la convicción incontrovertible de que el nominador con la expedición del acto de remoción de Doris Isabel Ceballos Mendoza, no persiguió razones del buen servicio público, sino que lo hizo movido por razones diferentes, pues no encuentra ninguna justificación que sirva de sustento para retirar del servicio en forma intempestiva a una servidora, con experiencia y trayectoria demostradas en el proceso, es decir se·desvirtúa la presunción de legalidad del acto acusado, por configurarse la desviación de poder como una causal de nulidad de los actos administrativos.

En consecuencia, se revocará el fallo apelado y en su lugar se declarará la nulidad de la resolución demandada y se dispondrá el correspondiente restablecimiento del derecho, en los términos que se indicarán en la parte resolutiva de esta providencia.

Se ordenará que las sumas que resulten a favor de Doris Isabel Ceballos Mendoza se ajusten en su valor como lo tiene definido la jurisprudencia de la corporación, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y de acuerdo con la fórmula que se indicará en la parte resolutiva de esta providencia. Igualmente se dispondrá que no hay lugar a descuento de suma alguna por concepto de lo que hubiera podido percibir la actora con ocasión de otra vinculación laboral durante el tiempo de retiro del servicio como consecuencia del acto aquí impugnado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia de 11 de junio de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda dentro del proceso promovido por Doris Isabel Ceballos Mendoza. En su lugar, se dispone:

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 6676 de 19 de noviembre de 1996 expedida por el Presidente del Instituto de los Seguros Sociales por medio de la cual declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de profesional universitario grado 30, 8 horas, registro 8610, departamento nacional de compras.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, condénase al instituto demandado a reintegrar a Doris Isabel Ceballos Mendoza en el cargo del cual fue retirada mediante el acto acusado, o a uno de igual o superior categoría, y a pagarle los sueldos y prestaciones dejados de devengar desde la fecha del retiro hasta que se haga efectivo el reintegro.

El pago de los salarios y demás prestaciones que resulten a favor de la actora se ajustará en su valor, de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula:

 

En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por Doris Isabel Ceballos Mendoza desde la fecha en que fue desvinculada del servicio en virtud del acto acusado, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el Dane (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de la providencia).

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Declárase para todos los efectos que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte de Doris Isabel Ceballos Mendoza.

No hay lugar a realizar descuento de suma alguna por concepto de lo que hubiere recibido la actora con ocasión de otra vinculación laboral durante el tiempo de retiro del servicio como consecuencia del acto aquí impugnado.

Se dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase»,

(Sentencia de mayo 18 de 2000. Expediente 2459-99. Consejero Ponente: Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado).

ACLARACIÓN DE VOTO

Compartí plenamente lo resuelto en este asunto, pero considero conveniente recalcar algunos aspectos del tema debatido, a saber:

Desde mi llegada a esta corporación planteé la necesidad de que la Sala adoptara una visión acorde con el panorama señalado por la Constitución de 1991 en relación con el punto de la estabilidad en el empleo.

En efecto, siempre he creído que la honradez, la lealtad y la eficiencia, son condiciones propias del buen empleado que le deben significar un cierto grado de estabilidad. Y es incuestionable que la experiencia, que naturalmente resulta de la antigüedad en un empleo, debe acrecentar su derecho de permanencia en la medida en que representa la acumulación de factores que contribuyen a la mejor prestación del servicio público.

De otro lado, el artículo 53 de la Carta Política introdujo una serie de principios fundamentales vinculados con el trabajo, entre los cuales ocupan lugar preponderante esa estabilidad y la aplicación de la norma más favorable para el trabajador.

Esto es, que en casos como el de autos, cuando una persona ha entregado su dedicación, capacidad y responsabilidad para el buen suceso de la función que le fue encomendada durante más de veintisiete (27) años, y de otro lado no se observa que sus condiciones se hayan mermado o deteriorado, sino todo lo contrario, es decir, que está mejor preparada que nunca para cumplir su cometido, es lógico concluir que la administración ha desatendido las razones del buen servicio al removerla y por ende, ha incurrido en un vicio de abuso o desviación de poder.

Dicho en otros términos, no puede entenderse que solamente los empleados amparados por un fuero legal (sindical, de carrera, de maternidad, etc.), tienen vocación de permanencia en su cargo. Una larga vida laboral dedicada a la buena y eficiente prestación del servicio público respaldan también el derecho a la estabilidad.

Por ello, debían prosperar, como en efecto prosperaron, las pretensiones de la demanda.

Con todo comedimiento,

Carlos Arturo Orjuela Góngora. 

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