Sentencia 2477 de junio 29 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

FALSEDAD EN LOS REGISTROS ELECTORALES

DIFERENCIA CON EL ERROR ARITMÉTICO

Rad.: 1100103280002001000901, jun. 29/2001. Exp. 2477.

C.P. Darío Quiñones Pinilla

Actor: Juan David Duque Botero

Electoral

Procede la Sala a dictar la sentencia correspondiente al proceso número 2477 promovido por el Señor Juan David Duque Botero mediante demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad de carácter electoral.

I. Antecedentes

1. La demanda.

A. Las pretensiones

El señor Juan David Duque Botero, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad de carácter electoral, pretende que esta Sala declare lo siguiente:

1. La nulidad parcial de la Resolución 014 de 8 de noviembre de 2000, proferida por la comisión escrutadora distrital de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la cual se declaró la elección de ediles para la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero.

De manera subsidiaria a la anterior, el demandante solicita que se rectifique parcialmente la Resolución 014 de 2000, en relación con la declaración de elección de ediles para la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero.

2. La nulidad del acta de escrutinio de los votos para la junta administradora local de la localidad número 02 de Chapinero, la cual está contenida en el formulario E-26.

3. Como consecuencia de las anteriores pretensiones el demandante pide que se ordene la práctica de un nuevo escrutinio y se llame a ocupar la curul a los candidatos que corresponda, de conformidad con el nuevo escrutinio.

B. Los hechos

Como fundamento de las pretensiones el demandante expone, en síntesis, los siguientes hechos:

1. El 29 de octubre de 2000 se celebraron las elecciones para las juntas administradoras locales en Bogotá para el período comprendido entre el 1º de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003. En dicha contienda se presentaron para aspirar a la localidad 02 de Chapinero, entre otros, el señor Juan David Duque Botero como candidato identificado con el número 501 de la tarjeta electoral.

2. En los boletines de prensa emitidos por la Registraduría Distrital del Estado Civil el 30 de octubre de 2000 y escrutadas 98.35 de las mesas de votación de la localidad de Chapinero, se informó que el señor Juan David Duque Botero obtenía el séptimo lugar dentro del orden de votación de la localidad para la que aspiró. De acuerdo con esa información, las mayores votaciones de la localidad fueron las siguientes:

a) Cristina Plazas Michelsen: 3.800 votos

b) Manuel Naranjo Céspedes: 2.583 votos

c) María Fernanda Escallón Roba: 2.113 votos

d) Santiago Pinzón Galán: 1.620 votos

e) Mabel Peraza Castiblanco: 1.556 votos

f) Rafael Bonnet Mora: 1.209 votos

g) Juan David Duque Botero: 1.187 votos

h) César Augusto Contreras Suárez: 1.181 votos

3. El 8 de noviembre de 2000, la comisión escrutadora distrital informó que la votación definitiva para las juntas administradoras locales para la localidad 02 de Chapinero, fue la siguiente:

a) Cristina Plazas Michelsen: 3.897 votos

b) Manuel Naranjo Céspedes: 2.618 votos

c) María Fernanda Escallón Roba: 2.155 votos

d) Santiago Pinzón Galán: 1.662 votos

e) Mabel Peraza Castiblanco: 1602 votos

f) Rafael Bonnet Mora: 1.230 votos

f) César Augusto Contreras Suárez: 1.209 votos

g) Juan David Duque Botero: 1.205 votos

4. En razón de que son siete los miembros de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero, la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el acto administrativo impugnado, declaró la elección de los candidatos que obtuvieron las siete mayores votaciones.

5. La elección de los miembros de la junta administradora local de Chapinero se declaró con fundamento en los datos registrados en el acta general del escrutinio de los votos, en la cual aparece la votación consolidada del candidato Juan David Duque Botero con un total de 1.205 votos.

6. El acta general del escrutinio de los votos para la junta administradora local de Chapinero consolidó los datos que contienen las actas de escrutinio de los votos de las comisiones escrutadoras auxiliares 02 y 02A de Chapinero, las cuales aparecen en el formulario E-26. En el acta de la comisión auxiliar 02 aparece una votación de 891 votos y en el acta de escrutinio de la comisión auxiliar 02A, figuran 314 votos para Juan David Duque Botero.

7. En las actas de escrutinio de los jurados de votación consignadas en el formulario E-14, consta que el señor Juan David Duque Botero obtuvo como votación en las tres mesas que el demandante hace énfasis, lo siguiente:

Mesa 8Puesto 04Zona 29 votos
Mesa 14Puesto 05Zona 25 votos
Mesa 15Puesto 07Zona 24 votos

8. En relación con las mismas mesas de votación, en el registro de votación de mesa por mesa de la Registraduría Distrital del Estado Civil que está consignado en el formato E-24, no aparece votación a nombre del señor Juan David Duque Botero.

9. En el acta general del escrutinio local practicado por la comisión escrutadora auxiliar número 02 figura que el candidato con el número 501 en la tarjeta electoral aparece con 9 votos en el E-14 y con 4 votos en el E-24, en el puesto 04 de la mesa 8. Así mismo, en el acta general del escrutinio local practicado por la comisión escrutadora auxiliar número 02 figura que en el puesto de votación 05, mesa 14, para la junta administradora local el número 501 obtuvo un total de votos en el E-14: 244 y en el E-24: 158 lo correcto. En relación con el puesto 07 de la mesa 15, en el acta general del escrutinio local practicado por la comisión escrutadora auxiliar número 02A no se hace ninguna observación.

10. Las tres mesas de votación en donde existe discrepancia entre lo consignado en los formularios E-14 y E-24, representan 18 votos a favor del señor Duque Botero. De consiguiente, si se suman los 18 votos no registrados en el escrutinio general y el total que aparece en el acta general de escrutinio de la comisión escrutadora distrital, esto es, 1.205 votos, se tiene que el señor Duque obtuvo 1.223 votos, votación mayor a la que obtuvo el candidato que ocupó el último escaño de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero.

11. El 7 de noviembre de 2000, el señor Ismael Enrique Arciniegas Gómez, testigo electoral del señor Duque Botero, solicitó por escrito a la comisión escrutadora distrital la revisión y suma de los formularios E-14, en cuanto a los votos para la junta administradora local. Esa solicitud fue negada mediante Resolución 012 del 7 de noviembre de 2000. Así mismo, el 7 de noviembre de 2000 el testigo electoral Carlos Londoño Serna, interpuso recurso contra el acta integral de elección. Ese recurso también fue negado.

12. El 8 de noviembre de 2000, la señora María Margarita Botero de Duque, testigo electoral del señor Duque Botero, presentó ante la comisión escrutadora distrital, reclamación y/o recursos de reposición y en subsidio apelación contra el acta de proclamación de ediles de la junta administradora local de Chapinero por “presunto error aritmético", en tanto que los resultados registrados por las comisiones escrutadoras auxiliares 2 y 2A no coinciden con los datos suministrados por la Registraduría Auxiliar de Chapinero. El recurso fue negado.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

El demandante invoca la violación de los artículos 84 y 223, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo.

El concepto de violación de esas disposiciones lo desarrolla con fundamento en los argumentos que se resumen así:

1. Es falso el cómputo total de votos del candidato Juan David Duque Botero. De consiguiente, son falsos los datos contenidos en el acta del escrutinio de los votos para las juntas administradoras locales de las comisiones escrutadoras auxiliares (formato E-26). De igual manera, son falsos los datos que registra la forma E-24 expedida por la Registraduría Distrital del Estado Civil, el acta de escrutinio general de votos del 7 de noviembre de 2000 expedida por la Registraduría Distrital del Estado Civil. Ello, por cuanto existen inconsistencias entre las actas de escrutinio E-14 y E-24, en relación con la votación obtenida en las mesas 8 del puesto 4, 14 del puesto 5 y mesa 15 del puesto de votación 7.

2. La Resolución 014 del 8 de noviembre de 2000, por medio de la cual la comisión escrutadora distrital de la Registraduría Nacional del Estado Civil declaró la elección de ediles, contiene una motivación errónea e inexacta, puesto que "Está incurriendo en un error al declarar elegidos los ediles de Usaquén basándose en unos supuestos fácticos distorsionados o alejados de la realidad".

2. Contestación de la demanda.

El señor César Augusto Contreras Suárez, candidato elegido en el último escaño para la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero, intervino en el proceso por intermedio de apoderado especial, quien contestó la demanda. Solicita que se denieguen las pretensiones de la misma y al efecto expone los argumentos que se resumen de la siguiente manera:

1. De acuerdo con lo preceptuado en el Acuerdo 9 de 1990, expedido por el Consejo Nacional Electoral, los boletines de la Registraduría Nacional del Estado Civil tienen mero carácter informativo y, por lo tanto, no son documentos electorales. De igual manera, no son documentos electorales los formularios que facilitan el trabajo de los escrutadores, por lo que no es posible decretar la nulidad del formulario E-24.

2. Las reclamaciones extemporáneas que presentaron los testigos electorales del candidato Duque Botero acusan la existencia de un error aritmético contenido en el formulario E-24. A su turno, en la demanda se considera que ese documento es falso. De ahí que el demandante confunde los conceptos de falsedad y error, los cuales producen consecuencias penales diferentes y también tienen implicaciones disímiles en el proceso electoral. En efecto, después de la Ley 62 de 1988, las causales de reclamación no pueden invocarse como causales de nulidad de las actas de escrutinio en el proceso electoral. Para sustentar su argumento, la demanda transcribe apartes de la sentencia del 15 de febrero de 1991 del Consejo de Estado, Consejero Ponente Miguel González Rodríguez.

3. No existe falsedad en las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares, puesto que aquélla es "maliciosa, con dolo" y, en consecuencia, constituye delito. Precisamente, por ello se diferencia del error, el cual presume la existencia de una actuación de buena fe e inocente.

4. Tampoco debe prosperar el cargo de errónea o inexacta motivación, como quiera que el alegato del demandante se dirige a demostrar un error aritmético que, como se explicó, no es causal de nulidad de las actas o registros electorales.

3. Alegatos de conclusión.

3.1. El apoderado del señor César Augusto Contreras Suárez presentó alegato de conclusión para solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda y reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la misma.

Reitera que el acta de escrutinio practicado por la comisión escrutadora distrital no es falsa, puesto que la falsedad consiste en la alteración engañosa de la verdad y no, como lo sostiene el demandante, en "un ínfimo error". Por lo tanto, "si acaso hubo error, él no es constitutivo de la causal de nulidad invocada sino de una de reclamación, la determinada en el numeral 11 del artículo 192 del Código Electoral, para la cual pudo acudirse, en oportunidad, al procedimiento de corrección prescrito en el artículo 193 del mismo código".

De acuerdo con el artículo 8º de la Ley 163 de 1994, las comisiones escrutadoras auxiliares realizan el escrutinio de los votos de las localidades, por lo que cualquier error que produzcan debe alegarse ante ellas, a través de una reclamación. Sin embargo, las reclamaciones presentadas por los testigos electorales del señor Juan David Duque Botero fueron negadas por extemporáneas. Por lo tanto, la oportunidad para alegar el error ya venció y no puede discutirse en la jurisdicción.

3.2. En su alegato de conclusión el demandante recuerda que pretende la nulidad de la Resolución 014 de 2000, por medio de la cual se declaró la elección de los ediles de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero y no, como lo sostiene la contestación de la demanda, de los escrutinios contenidos en el formulario E-24. Además, se considera perfectamente válido solicitar la nulidad de la resolución acusada invocando las causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, comoquiera que esas causales son aplicables a cualquier acto administrativo.

De otra parte, el demandante afirma que los reproches contra el acta general de escrutinio suscrita por las comisiones escrutadoras auxiliares, que es el sustento del acto administrativo acusado, no se dirigen a demostrar la existencia de un error en el conteo de los votos o un error aritmético, sino que pretenden probar el desconocimiento total de los votos obtenidos, lo cual cercena el derecho fundamental de participación política del demandante, consagrado en el numeral 1º del artículo 40 de la Constitución.

Así mismo, el demandante sostiene que el acto administrativo impugnado carece de causa y su motivación es falsa, en tanto que la decisión administrativa no contiene justificación ni explicación alguna tendiente a aceptar la modificación, en el formato E-24, de los datos plasmados en el formulario E-14.

4. Concepto del Ministerio Público.

El procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado solicita se acceda a las pretensiones del demandante y, en consecuencia, se proceda a decretar la nulidad de la Resolución 014 del 8 de noviembre de 2000 y a ordenar un nuevo escrutinio circunscrito a las mesas de votación señaladas en la demanda. Los planteamientos centrales del Ministerio Público pueden resumirse de la siguiente manera:

1. Las actas de los jurados de votación en donde consta el escrutinio en cada mesa de votación, no son documentos inalterables en su contenido, puesto que en su elaboración es posible encontrar errores que deben ser corregidos, los cuales no siempre originan la nulidad de la elección. Sin embargo, si un error, que no requiere la prueba de la mala intención, altera o falsea el resultado electoral se configura la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.

2. Un análisis detenido del acta de escrutinio del jurado de votación y del acta general de escrutinio, esta última base para la elaboración del formulario E-26 y éste a su vez de la declaración de la elección, se tiene que "en el proceso de escrutinios se incurrió en error y que los resultados de los formularios E-14 no se registraron en el E-24 en debida forma, alterando el resultado final de la elección...". En efecto, la diferencia entre los resultados registrados en el formulario E-14 y el E-24 se presenta en las mesas de votación 8 del puesto de votación número 4, 14 del puesto de votación número 5 y 15 del puesto de votación número 7. En estas dos últimas mesas, se encuentra que el número de votos registrados en el formulario E-14 en favor del candidato Juan David Duque Botero desaparecen en el formulario E-24 y, en esa misma cantidad, se registran los votos en favor de un candidato que no tiene votación en el formulario E-14.

3. Si bien es cierto que el proceso de escrutinio "está impregnado de defectos y errores, predicables de la forma misma de estos desarrollos", no es menos cierto que en muchos casos esa es la causa para desvirtuar la realidad de las elecciones. Por lo tanto, "en defensa del sistema democrático, se ha de propender por la prevalencia del querer del cuerpo electoral sobre cualquier fórmula procesal que la pueda contrariar, preservando así el valor real del voto que sustenta la democracia... ".

II. Consideraciones

En este proceso se pretende la declaración de nulidad de la Resolución 014 de 8 de noviembre de 2000, en cuanto la comisión escrutadora distrital de Bogotá de la Registraduría Nacional del Estado Civil declaró la elección de los miembros de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero. En el mismo sentido, se pretende la declaración de nulidad de las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares 2 y 2A, en relación con el escrutinio de los votos de la junta administradora local de la localidad 02 chapinero, las cuales constan en el formulario E-26 de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Para sustentar sus pretensiones, el demandante sostiene que el acto electoral impugnado es contrario al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ya que contiene una motivación falsa y carece de causa, pues declaró la elección de los ediles de la localidad 02 de Chapinero sin considerar que el candidato Juan David Duque Botero obtuvo una mayor votación a la que alcanzó el candidato que fue declarado como edil en el último escaño. Esto en consideración a que en el escrutinio que realizaron las comisiones escrutadoras auxiliares se dejaron de contabilizar los votos que el demandante obtuvo en tres mesas de votación. Así mismo, la demanda aduce que, en relación con el resultado de tres mesas de votación, las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares 02 y 02A contienen registros falsos o apócrifos, por lo que contradicen el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.

Así pues, la falsedad en la motivación del acto de declaración de elección de los ediles de la localidad 02 de Chapinero y la falsedad de las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras que sustentan el acto electoral, se fundamenta en el hecho de que una confrontación entre las actas de escrutinio de los jurados de votación y el formulario (E-24) que apoyó a las comisiones auxiliares para producir sus actas de escrutinio, permite deducir que las segundas no registraron, en tres mesas, votos en favor del candidato Juan David Duque Botero, lo cual alteró el resultado final de la elección.

Por su parte, el demandado se opone a las pretensiones de la demanda en consideración con tres argumentos principales. En primer lugar, porque la demanda se apoya en el formulario E-24, el cual no es un documento electoral sino un simple elemento de trabajo. De otra parte, porque, en sentido estricto, el demandante plantea un error aritmético, el cual es causal de reclamación y no de nulidad de los actos administrativos. Finalmente, porque la falsedad es un acto engañoso y doloso que no se demostró en el proceso ni siquiera mediante indicios.

En consecuencia, la cuestión se circunscribe a dilucidar si las inconsistencias presentadas entre las actas de escrutinio de los jurados de votación y los registros que sirven de fundamento a las actas de las comisiones escrutadoras auxiliares pueden afectar la veracidad del acto administrativo que declara una elección popular. Por lo tanto, lo primero que la Sala deberá estudiar es si es posible sustentar la solicitud de nulidad de las actas de escrutinio y del acto administrativo que declara la elección de los ediles de la localidad 02 de Chapinero en inconsistencias presentadas en el formulario E-24.

Los documentos electorales que afectan la validez de las actas de escrutinio

En Colombia, el sistema de representación democrático que concreta la elección popular corresponde a un proceso eminentemente escrito, pues la manifestación de la voluntad popular se efectúa a través de “tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad” (art. 258 de la Constitución). De igual manera, todo el proceso electoral consta en documentos que buscan plasmar el principio de imparcialidad de las elecciones y de las personas que conforman los organismos electorales (art. 1º, num. 1º del Código Electoral). De ahí que, el proceso electoral deberá plasmarse en documentos escritos.

Sin embargo, la noción de documento electoral sólo se refiere a todos aquellos que están diseñados por los organismos electorales para adelantar la votación y aquellos que fueron suscritos por los funcionarios competentes para concretar el resultado electoral, y, por ende, la voluntad popular (D. 2241/86, arts. 143 y 144). Por eso mismo, los boletines expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil no son documentos electorales, pues constituyen mecanismos de información sobre los resultados electorales (Ac. 9/90 expedido por el Consejo Nacional Electoral). Mientras que los formularios que sirven de apoyo para registrar una votación sí se consideran documentos electorales, puesto que no sólo facilitan el escrutinio sino que contienen los datos que determinan el resultado electoral.

Sin embargo, pese a que la importancia de los documentos electorales no se discute, lo anteriormente expuesto no significa que todos ellos tienen las mismas implicaciones sobre el resultado de la contienda electoral y no todas las irregularidades que, eventualmente, pueden contener originan la nulidad de los actos que declaran la elección popular. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano solamente consagra procedimientos de control sobre la regularidad de ciertos actos, ciertas situaciones y algunos documentos electorales, pues es razonable que el proceso democrático garantice un margen importante de seguridad jurídica para los administrados y de estabilidad política para los elegidos popularmente.

Así las cosas, de acuerdo con los artículos 223 y 229 del Código Contencioso Administrativo, no todos los documentos electorales pueden anularse, pues sólo son objeto de invalidación los actos de elección, los registros electorales y las actas de escrutinio, ya sean de los jurados de votación o de las corporaciones electorales. No obstante, la anulación de las actas puede derivar de la existencia de irregularidades que se predican de otros documentos electorales como la destrucción o mezcla de “papeletas de votación” (num. 1º) o la demostración del carácter falso o apócrifo de elementos que hayan servido para su formación (num. 2º).

Por ende, y para el caso objeto de estudio, un documento electoral falso o apócrifo origina la nulidad del acta de escrutinio cuando sirve de fundamento para declarar la elección de un candidato. En otras palabras, se tiene que si bien es cierto la nulidad de un acta de escrutinio se obtiene demandando el acto por medio del cual se declara la elección (CCA, art. 229), no es menos cierto que en el proceso electoral se puede alegar la falsedad de los datos contenidos en un documento base para la formación del acta de escrutinio.

En este orden de ideas, se deberá analizar si el formulario E-24, esto es, aquel cuyo cotejo con las actas de escrutinio de los jurados de votación se alega como causa de la falsedad de las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares 02 y 02A, sirvió de fundamento para declarar la elección de los miembros de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero.

El acta cuya nulidad se pretende es la del escrutinio del total de los votos obtenidos en las elecciones del 29 de octubre de 2000 para la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero, la cual está contenida en el formato E-26 que elaboró la Registraduría Nacional del Estado Civil (fls. 120 a 122 del cdno. de pruebas). A su vez, esa acta parcial de escrutinio se expidió con fundamento en las actas de escrutinios de las comisiones escrutadoras auxiliares 02 y 2A, a quienes, de acuerdo con el artículo 8º de la Ley 163 de 1994, corresponde practicar el escrutinio de los votos para juntas administradoras locales y declarar la elección de ediles (fls. 3 a 59 del cdno. de pruebas). En las actas de las comisiones escrutadoras auxiliares se lee lo siguiente:

“La comisión dispuso que los resultados electorales para alcalde, concejo distrital y junta administradora local quedarán consignados en cuadros E-24 elaborados por el SISE corrigiendo las inconsistencias que produzcan en el escrutinio, mesa por mesa, y con base en los resultados totalizados se elaboran las actas parciales (sic) formulario E-26 de que trata el artículo 169 del Código Electoral” (fls. 5 y 28, cdno. de pruebas)

Como se observa claramente, la forma E-24 que contiene los datos mesa por mesa de votación, no sólo es un material de apoyo de las comisiones escrutadoras auxiliares sino que es el fundamento de sus actas de escrutinio, eso es, es un elemento que sirve para la formación del acta. En consecuencia, la falsedad o adulteración de la forma E-24 afecta la veracidad de las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares y puede originar la nulidad de las mismas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.

En consideración con todo lo expuesto la Sala encuentra que i) el demandante solicitó en debida forma la nulidad del acta de escrutinio, pues demandó el acto administrativo que declaró la elección de los ediles de la localidad 02 de Chapinero (Res. 014 de nov. 8/2000) y, ii) que no le asiste razón al demandado en cuanto considera que, en el presente asunto, no deben tenerse en cuenta las posibles irregularidades en la forma E-24.

De esta manera, la Sala pasa a analizar si, como lo afirma el demandante, la forma que sirve de fundamento para las actas de las comisiones escrutadoras auxiliares contienen inconsistencias que alteraron los resultados de las elecciones del 29 de octubre de 2000 para la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero.

Escrutinio efectuado por las comisiones escrutadoras auxiliares

El reproche del demandante se suscita en relación con las cifras registradas en tres mesas de votación. Así, para mayor claridad, la Sala elaborará un cuadro comparativo entre los datos que contienen las actas de los jurados de votación de cada mesa (formulario E-14) y el documento que sirvió de base para la formación de las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares 02 y 2A (forma E-24). Posteriormente, se observará lo registrado en las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares.

MesaPuestoFormulario E-14Forma E-24
08049 votos (fl. 123, cdno. pruebas)En blanco (fl. 145, cdno. pruebas)
14055 votos (fl. 125, cdno. pruebas)En blanco (fl. 153, cdno. pruebas)
15074 votos (fl. 127, cdno. pruebas)En blanco (fl. 163, cdno. pruebas)

Mesa PuestoActa comisión escrutadora
0804“Total de sufragantes 191. JAL: 501 en el E-14: 9 en el E-24 4.
Total en el E-14 175” (fl. 16, cdno. pruebas)
1405JAL: Total votos en el E-14 144 y en el E-24 158 lo correcto” (fl. 21, cdno. pruebas)
1507La comisión escrutadora auxiliar 02A no realizó ninguna anotación (fl. 30, cdno. pruebas)

Corroborada la existencia de inconsistencias entre las cifras registradas en las actas de escrutinio de los jurados de votación y el cuadro que sirvió de fundamento para proferir las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares, la Sala deberá analizar si esas corporaciones estaban autorizadas para modificar las primeras cifras.

Los resultados electorales definitivos no se obtienen inmediatamente se totalizan los datos registrados por los jurados de votación, pues ese escrutinio es tan solo el comienzo del proceso orientado a contabilizar los votos válidos que expresan la voluntad popular. De esta forma, el Código Electoral establece la obligación de efectuar el escrutinio posterior a cargo de las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares, quienes tienen la misión de verificar los resultados electorales registrados en las actas de los jurados de votación (D. 2241/86, arts. 157 a 174), adelantar el recuento de votos (arts. 163 y 164 del Código Electoral), y, al mismo tiempo, les corresponde resolver las reclamaciones que se formulen para garantizar mayor certeza de algunos datos contenidos en dichas actas (D. 2241/86, arts. 122 y 166). De hecho, el artículo 163 del Código Electoral señala que los escrutinios distritales, municipales y auxiliares se efectuarán con base en los pliegos de las mesas de votación y las actas de escrutinio “cotejando de manera oficiosa las que tuviere a disposición para verificar la exactitud a diferencia de las cifras de los votos que haya obtenido cada lista o candidato y de manera especial observará si las actas están firmadas por menos de tres (3) de los jurados de votación...”.

En especial, debe tenerse en cuenta que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 163 y 164 del Código Electoral, las comisiones escrutadoras están facultadas para autorizar un recuento de votos, mesa por mesa, cuando los candidatos, sus representantes o los testigos electorales lo solicitan en forma razonada. Incluso, la comisión está obligada a efectuar el recuento de votos de oficio cuando advierten tachaduras, enmendaduras o borrones en las actas de escrutinio de los jurados de votación. En este sentido, si no se advierten irregularidades ni las personas autorizadas para solicitar reclamaciones lo hacen, el escrutinio de las comisiones escrutadoras deberá efectuarse con base en los registros de los jurados de votación.

Es por ello que las comisiones escrutadoras auxiliares no sólo están facultadas sino que es su deber modificar los datos registrados en las actas escrutadoras de los jurados de votación cuando evidencien errores o inconsistencias entre el escrutinio de los jurados y lo expresado en las urnas. De esta forma, el hecho de que las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares contengan datos diferentes a los registrados en las actas de escrutinio de los jurados de votación no es suficiente para sostener que el acta es irregular o falsa, pues la adecuación de los datos expresados por los jurados a la realidad electoral es una función connatural al escrutinio de segundo nivel.

Ahora bien, lo anterior lleva a cuestionarse si las correcciones que deben hacer las comisiones escrutadoras auxiliares en las respectivas actas, deben ser expresas o si, por el contrario, ellas pueden enmendar los errores que se encuentran en los resultados registrados por los jurados de votación sin que figuren en el acta de las comisiones escrutadoras auxiliares. Dicho de otro modo, la Sala deberá estudiar si el escrutinio de segundo nivel está obligado a expresar con claridad las modificaciones necesarias de los votos contabilizados por los jurados de votación.

Para la Sala es claro que las comisiones escrutadoras auxiliares sí deben expresar claramente las correcciones numéricas que realizan, por dos razones principales: De un lado, porque el segundo inciso del artículo 163 del Código Electoral señala que, en caso de no advertir tachaduras, enmendaduras o borrones, el cómputo de las comisiones escrutadoras “se hará con base en las actas de los jurados de votación...”. Por ende, la consecuencia inevitable es que si aquéllas observan irregularidades en el escrutinio de los jurados de votación o se encuentran inconsistencias, éstas deberán corregirse, para lo cual deberá expresarse el cambio.

De otro lado, también se llega a la misma conclusión si se tiene en cuenta que las comisiones escrutadoras tienen a su cargo la enorme responsabilidad de establecer el resultado de la contienda electoral para las juntas administradoras locales, de tal forma que todas las actuaciones del proceso electoral deben dirigirse a concretar la finalidad de “asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean el reflejo exacto de los resultados de la voluntad del elector expresado en las urnas” (D. 2241/86, art. 1º). Así, el trabajo de las comisiones escrutadoras auxiliares está basado en una relación de confianza que el Estado y los electores depositan en ellos, pues su función de constatación entre la realidad electoral y los datos registrados por los jurados de votación es fundamental para la democracia y para la legitimidad de un gobierno popular.

Precisamente por lo anterior, estas corporaciones deben representar el máximo grado de imparcialidad y transparencia del proceso electoral (art. 1º, num. 1º del Código Electoral), lo cual se concreta en la manifestación expresa de las modificaciones que deben introducir a los registros equivocados de los jurados de votación. En otras palabras, una forma de materializar el principio de transparencia de los funcionarios públicos en el proceso de escrutinio, es la exigencia de la expresión de las modificaciones que realizan a las cifras registradas por los jurados de votación, pues sólo así es factible el control posterior de la regularidad del escrutinio de segundo grado.

Además, debe tenerse en cuenta que la Constitución de 1991 consagró como directriz del ordenamiento jurídico colombiano el principio de la democracia participativa y representativa. De ahí que, en la interpretación de las normas electorales se escogerá la hermenéutica que más realice y fortifique la moralidad y transparencia del proceso de participación democrática (preámbulo y arts. 1º y 209 de la Constitución). Por lo tanto, en los procesos electorales escritos, las modificaciones a los datos contenidos en los pliegos electorales deberán surtirse también en forma escrita y a través de, por lo menos, una mínima expresión del cambio. Sostener lo contrario implicaría dejar en manos de las comisiones escrutadoras la facultad de reformar y modificar los resultados electorales sin que sean viables los controles judicial y administrativo sobre la regularidad de la declaración de la elección popular. En consecuencia, para realizar el principio democrático, las comisiones escrutadoras deben expresar las diferencias numéricas que constataron y que, en cumplimiento de sus funciones, están obligados a efectuar.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto se tiene que la comisión escrutadora auxiliar 02 verificó los votos en la mesa 08 del puesto de votación 04. En el acta de escrutinio de la comisión escrutadora consta que se presentó un “Total de sufragantes 191. JAL: 501 en el E-14: 9 en E-24 4. Total en el E-14 175” (fl. 15, cdno. de pruebas). Sin embargo, en la forma E-24 no aparece registrado, en esa mesa, ningún voto a favor de Juan David Duque Botero. De esta forma, parecería que el escrutinio definitivo no tuvo en cuenta la votación registrada en la mesa 08 del puesto de votación 04, en favor del candidato identificado con el número de tarjeta electoral 501 (9 votos). Pese a ello, la suma total de los votos escrutados por la comisión escrutadora auxiliar 02 demuestra que los nueve votos sí fueron registrados y sumados, lo cual permite deducir que después del recuento se confirmó el número de votos que los jurados de votación habían señalado y que, por error en el acta, se registró E-24, 4 y no E-24, 9.

En efecto, a esa conclusión se llega si se tiene en cuenta que en el acta de escrutinio parcial de la comisión escrutadora auxiliar 02 (formulario E-26) consta que Juan David Duque Botero obtuvo 891 votos (fl. 60 del cdno. de pruebas). A su turno, la suma de los votos registrados, mesa por mesa, en la forma E-24 arrojan como resultado 882 votos (fls. 129 a 160 del cdno. de pruebas). Como se observa, existen 9 votos de diferencia entre el formulario E-26 y el cuadro E-24, los cuales benefician al demandante.

En consecuencia, la Sala deduce que en el escrutinio parcial de la comisión escrutadora auxiliar 02 y, con base en ella, en el escrutinio general de las comisiones se contabilizaron los 9 votos registrados por los jurados de votación.

Por el contrario, las comisiones escrutadoras auxiliares 02 y 02A no consignaron ninguna explicación para modificar los datos registrados en el escrutinio de los jurados de votación para la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero, en relación con las mesas de votación 14 del puesto 04 y 15 del puesto 07. En efecto, se observa que la forma E-24 no registró, en esas dos mesas de votación, ningún voto en favor del candidato identificado con el número de tarjeta electoral 501. No obstante, los jurados de votación sí lo hicieron.

Ahora bien, la diferencia en las cifras registradas por los jurados de votación y por las comisiones escrutadoras que favorecen al candidato César Augusto Contreras Suárez no alteró los resultados totales, pero si alteró el número de votos obtenidos por el demandante. En efecto, en la mesa 14, puesto 05, el formulario E-14 señala un total de 158 votos y, esa misma suma se observa en el formato E-24. No obstante, una lectura detenida del E-14 muestra que el candidato identificado con el número 501 aparece con 5 votos, mientras que el candidato identificado con el número 500 aparece con 0 votos. Esas sumas se invierten en el E-24, pues el número 501 aparece con 0 votos y el número 500 con 5 votos.

Eso mismo sucede con el escrutinio efectuado sobre la mesa 15 del puesto de votación 07. El número total de votos en el E-14 y E-24 es de 138 votos. Por su parte, en el E-14 el candidato identificado con el número 500 tiene 0 votos y el demandante tiene 4 votos; en el E-24 el candidato 500 tiene 4 votos y Juan David Duque tiene 0 votos.

Esas cifras se modificaron sin ninguna explicación por parte de las comisiones escrutadoras y alteraron el resultado de la elección. De consiguiente, ese cambio numérico no debió efectuarse, por lo que la Sala constata la existencia de una irregularidad contenida en las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares.

De otra parte, la demanda sostiene que la irregularidad presentada en las mesas de votación 14 y 15 de los puestos de votación 05 y 07, respectivamente, genera falsedad de los registros, por lo que deben anularse los resultados totales de las actas de escrutinio que sirvieron de fundamento para declarar la elección de los ediles de la localidad 02 de Chapinero. Por su parte, el demandado considera que dicha anomalía corresponde a un error aritmético que no puede alegarse en la vía jurisdiccional sino en la vía administrativa, puesto que es causal de reclamación.

En este contexto, la Sala deberá averiguar si las modificaciones, sin causa expresa, de las cifras registradas en las actas de escrutinio de los jurados de votación corresponden a una falsedad o a un error aritmético.

Diferencia entre la falsedad y el error aritmético de los registros electorales

La causal de nulidad que invoca el demandante está prevista en el numeral segundo del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo de la siguiente manera:

“... Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos:

(...).

2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación“.

Por su parte, el argumento del demandado encuentra respaldo en el numeral 11 del artículo 192 del Código Electoral, que dice:

“CAPÍTULO VIl

Causales de reclamación

ART. 192.—El Consejo Nacional Electoral o sus delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver únicamente los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales:

(...).

11. Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinio se incurrió en error aritmético al sumar los votos consignados en ella.

(...)”.

Pues bien, como en reiteradas oportunidades lo ha expresado esta Sala (1) , las causales de reclamación no constituyen motivos de nulidad, por lo que no pueden alegarse por vía jurisdiccional. Ello obedece a que la norma actualmente vigente, esto es, el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo fue modificado por el artículo 17 de la Ley 62 de 1988, en el sentido de suprimir como causa de nulidad de las actas de escrutinio las causales de reclamación. De consiguiente, si los motivos que originan la nulidad de las actas de escrutinio son taxativas y las causales de reclamación no han sido consagradas como tales, éstas no podrán alegarse de manera analógica o extensiva en el proceso contencioso electoral sino que deben discutirse en la instancia administrativa electoral. No obstante, pueden demandarse las decisiones que hubieren adoptado las autoridades electorales respecto de las reclamaciones (2) . De este modo, es determinante para este proceso definir si el reproche que origina la demanda constituye falsedad en el registro o un error aritmético contenido en las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares.

(1) Sentencia de 7 de diciembre de 1995, Consejero Ponente: Mario Alario Méndez. Radicación 1472.

(2) Sentencia de 1º de julio de 1999, expediente 2234, Consejero Ponente: Mario Alario Méndez.

En relación con la hermenéutica del inciso segundo del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo y, específicamente, en cuanto al entendimiento del concepto de falsedad de los registros y elementos que hayan servido para la formación de un acta de escrutinio, la jurisprudencia de la Sección (3) sostuvo que se configura cuando se presenta una alteración del resultado como consecuencia de una intención dañosa en hacer aparecer un dato que no es verdadero. Por lo tanto, la diferencia entre un elemento falso y un apócrifo radica en que “en la falsedad hay esencialmente la intención de engañar, supone una intención dolosa, tendiente a causar un perjuicio que para el caso se traduce en el desconocimiento de la voluntad de los electores, mientras que en lo apócrifo no la hay“ (4) .

(3) Sentencias de 18 de marzo de 1993, expediente 922 y de 29 de junio de 1995, expediente 1304. Consejero Ponente: Luis Eduardo Jaramillo Mejía. Sentencia de 25 de agosto de 1995, expediente 1353. Consejera Ponente: Miren de la Lombana de Magyaroff.

(4) Sentencia de 8 de octubre de 199, expediente 2011, Consejera Ponente: Miren de la Lombana de Magyaroff.

Sin embargo, esa posición ha sido modificada por la Sección (5) y se explica con claridad en los siguientes términos:

(5) Sentencias de 14 de enero de 1999, expedientes 1871 y 1872. Consejero Ponente: Roberto Medina López, de 1º de julio de 1999, expediente 2234. Consejero Ponente: Mario Alario Méndez y de 10 de agosto de 2000, expediente 2400. Consejero Ponente: Mario Alario Méndez.

“Conviene puntualizar alrededor de este criterio hasta ahora intocable para la sección, que apócrifo o falso en este caso tienen el mismo sentido, puesto que los vocablos coinciden con las maquinaciones que deforman la verdad electoral, de modo que el número de votos depositados termina siendo mentiroso siempre en favor de unos y en desmedro de otros candidatos. Es indiferente dentro del proceso electoral que resalte la conducta dolosa, aunque es de suponerla, puesto que se trata de un elemento del delito de falsedad que corresponde investigar y sancionar a la jurisdicción penal.

Basta que los resultados electorales sean simulados, supuestos, fabulados o que provengan de instrumentos alterados o mutilados, para que proceda la anulación de las correspondientes actas de escrutinio de los jurados de votación, puesto que en esas condiciones son el resultado de actividades ilegítimas. Pero no compete a la jurisdicción contencioso administrativa, concretar responsabilidades por esas anomalías, ni escudriñar sobre intenciones dañinas, que son cuestiones de orden subjetivo que la ley procedimental penal encarga de investigar y sancionar a los fiscales y jueces competentes para conocer del delito de falsedad” (6) .

(6) Sentencia de 14 de enero de 1999, expedientes 1871 y 1872, Consejero Ponente: Roberto Medina López.

En consecuencia, un elemento o un registro electoral es falso o apócrifo (conceptos estos que se asumen como sinónimos), cuando se ocultan, modifican o alteran los verdaderos resultados electorales, independientemente de si ese acto u omisión se produce como consecuencia de actos malintencionados o dolosos. En otras palabras, la falsedad puede presentarse por vía de acción u omisión. Así, se presenta la falsedad por vía de acción cuando un elemento manifiesta algo diferente a la realidad electoral y se presenta la falsedad por omisión cuando un elemento deja de decir lo que debía expresarse. Esos argumentos se explican porque la ley electoral consagra el proceso contencioso electoral como un mecanismo jurídico para proteger la eficacia del voto y la regularidad de las elecciones, por lo que su objetivo nunca podrá ser el de juzgar la conducta ni el de endilgar responsabilidad a los funcionarios electorales, sino que su cometido es lograr la transparencia y la veracidad de la expresión popular.

Sin embargo, la existencia de un elemento falso no conduce por sí mismo a la nulidad de las actas de escrutinio, pues ello se presenta sólo cuando la ocultación de la verdad sea de tal magnitud que sea capaz de alterar los resultados electorales, pues, de lo contrario, la falsedad es inocua y no genera anulación de las elecciones.

Visto lo anterior, la Sala considera que en el supuesto que nos ocupa no se está en presencia de un error aritmético sino de una falsedad que genera la nulidad de los registros del escrutinio practicado por la comisión escrutadora auxiliar en relación con la votación obtenida por el candidato Juan David Duque Botero el 29 de octubre de 2000, para la elección de miembros de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero, en las mesas de votación 14 y 15 de los puestos de votación 05 y 07, respectivamente. Las razones en que se fundamenta la Sala son las siguientes:

1. El error aritmético en las actas de escrutinio se refiere a la equivocación en la suma de los votos. A su turno, la falsedad de los registros se presenta cuando se altera la verdad electoral. Ahora bien, si la base del escrutinio de la comisión escrutadora es el escrutinio adelantado por los jurados de votación (Código Electoral, art. 163) y no se expresa ninguna modificación al mismo, pero se cambia el número de votos, lo que sucede no es un error en la suma de votos sino un total desconocimiento de aquéllos; ello genera ocultación de la verdad.

2. Si bien es cierto que tanto el error aritmético como la falsedad por omisión producen una modificación de las cifras electorales, no es menos cierto que su alegato no se presenta con la misma facilidad, pues mientras el primero salta a la vista y, por eso mismo, puede ser discutido inmediatamente a través de una reclamación, la falsedad requiere de ejercicios de constatación y comparación entre varios documentos electorales y, específicamente, de cifras concretas de votación. De ahí que el análisis de la falsedad por omisión no sólo es posterior (no concomitante, como el error aritmético) al escrutinio, sino que exige un estudio más minucioso que la agilidad del escrutinio no lo permitiría.

3. La diferencia entre el error aritmético y la falsedad por omisión de registros radica, básicamente, en que el primero suma indebidamente votos que aparecen en el escrutinio, mientras que la omisión del registro se presenta porque se esconden y, por ello no se tienen en cuenta, en el total de votos registrados por los jurados de votación. Como vemos, en el presente caso, lo que efectivamente se presenta no es una equivocación en la suma de cifras sino una ocultación de votos válidos. Y esto, como es obvio, genera falsedad en la elección de ediles de la localidad 02 de Chapinero.

4. El desconocimiento de las cifras registradas por los jurados de votación en las mesas 14 y 15 de los puestos de votación 05 y 07 representan un total de 9 votos. A su turno, la diferencia entre la votación final obtenida por el candidato que resultó elegido en el último escaño como edil de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero y el demandante, fue de 4 votos (fls. 120 y 121 del cdno. de pruebas). En consecuencia, esa diferencia numérica sí tiene la capacidad para producir alteración del resultado electoral.

En estas circunstancias, se encontró probada la causal de nulidad de las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras auxiliares 02 y 02A en cuanto contienen registros falsos en la votación del 29 de octubre de 2000, para la elección de los miembros de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero, en las mesas de votación 14 y 15 de los puestos de votación 05 y 07, respectivamente. De consiguiente, encontrada la falsedad de los documentos que sirvieron de fundamento para expedir el acta parcial de escrutinio de votos para junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero (formulario E-26), de 8 de noviembre de 2000, y la Resolución 014 de la misma fecha, de la comisión escrutadora distrital, la Sala de acuerdo con el señor procurador séptimo delegado ante esta corporación, declarará la nulidad de esos actos. Se anularán, entonces, los registros de votos que en el formulario E-24 se hicieron a los candidatos 500 y 501 en las mesas de votación 14 y 15 de los puestos de votación 05 y 07, respectivamente, y, consecuencialmente, se ordenará la práctica de un nuevo escrutinio para excluir e incluir los votos teniendo en cuenta los resultados electorales consignados en el formulario E-14.

III. La decisión

Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase la nulidad de los actos por medio de los cuales se declaró la elección de los miembros de la junta administradora local de la localidad 02 Chapinero por el período 2001-2003, contenidos en la Resolución 014 de 8 de noviembre de 2000 de la comisión escrutadora distrital de Bogotá y en el acta de escrutinio de votos para la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero (formulario E-26) de 8 de noviembre de 2000. Para ese efecto anúlanse los siguientes registros del formulario E-24:

a) Al candidato identificado con la tarjeta electoral número 500, el registro correspondiente a la mesa de votación 14, puesto de votación 05, en cuanto contiene cinco votos que no aparecen registrados en el formulario E-14.

b) Al candidato identificado con la tarjeta electoral número 501, el registro correspondiente a la mesa de votación 14, del puesto de votación 05, en cuanto a pesar de que en el formulario E-14 le aparecen registrados cinco votos, en dicho formulario E-24 no le aparecen consignados votos.

c) Al candidato identificado con la tarjeta electoral número 500, el registro correspondiente a la mesa de votación 15 del puesto de votación 07, en cuanto contiene cuatro votos que no aparecen registrados en el formulario E-14.

d) Al candidato identificado con la tarjeta electoral número 501, el registro correspondiente a la mesa de votación 15 del puesto de votación 07, en cuanto, a pesar de que en el formulario E-14 le aparecen registrados cuatro votos, en dicho formulario E-24 no le aparecen consignados votos.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, practíquese un nuevo escrutinio de las elecciones realizadas el 29 de octubre de 2000 para elegir miembros de la junta administradora local de la localidad 02 de Chapinero para excluir e incluir los votos depositados en las mesas de votación números 14, puesto 05 y, 15, puesto 07, antes mencionados, a los candidatos con tarjetas electorales 500 y 501, respectivamente. Efectuado lo anterior se expedirá la credencial de edil de la localidad 02 de Chapinero a quien resulte elegido.

3. Para la práctica del nuevo escrutinio, se señala la hora de las nueve (9) de la mañana del tercer día hábil siguiente al de la ejecutoria de esta sentencia, en la sala de audiencias del Consejo de Estado.

4. Remítase copia del presente fallo al Registrador Nacional del Estado Civil, a los registradores distritales del Estado Civil de Bogotá y al Alcalde Mayor de la ciudad.

En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Mario Alario Méndez, Presidente—Reinaldo Chavarro Buriticá—Roberto Medina López—Dario Quiñones Pinilla.

Virgilio Almanza Ocampo, Secretario.

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