Sentencia 2484 de febrero 10 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN ”B”

Ref.: Expediente 250002325000199803281 01

Número interno 2484 - 2003.

Consejero Ponente:

Dr. Jesús María Lemos Bustamante

Autoridades nacionales

Actor: Productor Químicos Panamericanos S.A.

Bogotá, D.C., diez de febrero de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La Sociedad Productos Químicos Panamericanos S.A., por conducto de apoderado, pretende la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le impuso una multa de $ 3.440.100, equivalente a 20 salarios mínimos vigentes, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.

1. Los actos acusados.

1. El jefe de la división de inspección y vigilancia de la dirección regional del trabajo y la seguridad social, a través de la Resolución 2838 de 24 de noviembre de noviembre de 1997, resolvió multar a la empresa Productos Químicos Panamericanos S.A. por la suma de $ 3.440.100, equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales, (fl. 7 a 8) con destino al SENA, al decidir las querellas radicadas por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Química de Colombia.

Los fundamentos de las querellas fueron los siguientes:

a) Presunto incumplimiento del artículo 11, literal a), de la convención colectiva de trabajo vigente, permisos remunerados:

b) Sanción impuesta al señor Milton Palacio por no trabajar horas extras, las cuales están prohibidas por el artículo 20 de la Ley 50, que estipula la jornada máxima de trabajo.

Sobre este punto el representante del sindicato manifestó que la empresa también sancionó al señor Aristóbulo Rodríguez.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en relación con la aplicación del artículo 11, literal a), de la convención colectiva de trabajo se abstuvo de tomar determinación alguna porque por los mismos hechos la inspección de trabajo de Soacha impuso sanción pecuniaria a la empresa (R. 23 sep. 12/1996).

En cuanto a las horas extras, el ministerio consideró que la empresa infringió el artículo 22 de la Ley 50 de 1990 porque si bien tiene la facultad legal para ampliar la jornada hasta por dos horas diarias y 48 a la semana, para que los trabajadores, a quienes previamente se haya citado tengan derecho a la remuneración de ley, esta facultad está regulada por el Decreto Reglamentario 995 de 1968, artículo 1º, numeral 1º, que dispone:

“Ni aún con el consentimiento expreso de los trabajadores, los empleadores podrán sin autorización del Ministerio de Trabajo hacer excepciones a la jornada máxima legal de trabajo”.

Agregó:

“... no son válidos los argumentos del apoderado de la empresa cuando afirma que no considera que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sea el competente para decidir si una empresa puede o no laborar horas extras, puesto que no es el ministerio el que se ha abrogado (sic) la facultad de conceder o no un permiso para exceder la jornada laboral, sino que como en todas sus actuaciones son las normas las que lo autorizan a ejercer esta potestad. A lo largo de las actuaciones realizadas por la inspección veintidós en las que las partes aportan las pruebas suficientes, se encuentra que la empresa tiene implementados turnos de ocho horas, (art. 18 reglamento interno de trabajo) y que además establece en el artículo 22 del mencionado reglamento, que el trabajo suplementario solo podrá efectuarse en dos horas diarias y nuevamente resaltamos mediante autorización expresa del Ministerio de Trabajo, señalando igualmente la aplicación del artículo 2º del Decreto 13 de 1967 que en el reglamento se encuentra aplicado en el artículo 20, que este límite solo puede ser aplicado sin permiso del ministerio por razón de fuerza mayor o caso fortuito, encontrando el despacho que si este caso se hubiera presentado no se argumentó o explicó por parte del apoderado de la empresa que se hubieran presentado eventos de este carácter. (Resaltado y subrayas del despacho).

La determinación que tomará este despacho es solamente en lo relacionado con la infracción a las normas de carácter laboral, no así en lo que tiene que ver con las razones justas e injustas que se aplicaron para la imposición de las sanciones a los trabajadores, por lo que los mismos se deberán remitir a la justicia laboral ordinaria para que sea el juez de trabajo quien desate si existieron o no razones de peso para imponerlas”.

2. Mediante la Resolución 357 de 16 de febrero de 1998 (fl. 11) el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social desató el recurso de reposición interpuesto por la empresa sancionada, confirmando en todas sus partes la sanción impuesta, y concedió para ante el director regional de trabajo la apelación.

3. El director regional de trabajo y seguridad social de Santafé de Bogotá y Cundinamarca (fl. 12), a través de la Resolución 816 de 1º de abril de 1998, desató en forma negativa el recurso de apelación interpuesto, es decir, confirmó en todas sus partes la Resolución 2838 de 24 de noviembre de 1997.

Para fundamentar la decisión expuso:

“Al respecto, y para dar mayor claridad al asunto materia de debate, se debe recordar, que si bien es cierto el artículo 22 de de la Ley 50 de 1990, en su inciso 2º contempla la posibilidad de ampliar la jornada ordinaria, hasta por dos horas, pero con el fin exclusivo de permitir a los trabajadores el descanso durante todo el sábado; lo cual no ocurre en el sub exámine, pues como se deduce con meridiana claridad del contenido del reglamento interno de trabajo, la empresa cuenta con una jornada de trabajo por turnos de ocho (8) horas, consagrando como días laborales de lunes a sábado.

De lo anterior, surge la necesidad de precisar, de precisar, que por regla general, el trabajo extraordinario, para que se pueda prestar, requiere la autorización del Ministerio de Trabajo, pues el principio común en materia de jornada, consiste en que el trabajador no está obligado a trabajar más de las horas diarias integrantes de la jornada ordinaria o legal; y para permitir que se ejecute trabajo suplementario, salvo los casos de fuerza mayor, caso fortuito o reparación urgente de maquinaria, es obligatoria la intervención del Ministerio de Trabajo.

Ahora bien, en relación con la presunta derogación tácita del Decreto 13 de 1967, que pretende el libelista, no debe olvidarse, que tal derogación se presenta cuando, sin estar expresamente establecida, resulta de la incompatibilidad entre una ley anterior y otra posterior; situación que no ocurre entre las normas mencionadas por el recurrente, pues como ya se explicó, el artículo 22 regula una situación completamente distinta a la contemplada en el Decreto 13 de 1967; y el hecho de que el accionante equivocadamente aprecie el contenido de tales normas en un sentido distinto, no significa que la empresa, haya actuado dentro de la órbita legal, al extender su jornada laboral en diez (10) horas o más, tal y como se deduce del material obrante dentro del expediente, sin previa autorización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.

2. Antecedentes de los actos acusados.

Mediante escrito de 10 de septiembre de 1996 (fl. 1 cuad. adtvo.) el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Química de Colombia, a través de la subdirectora Tocancipá, solicitó al jefe de división de trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social citar al representante legal de la empresa Productos Químicos Panamericanos S.A. para que responda por el incumplimiento del artículo 11, literal a), de la convención colectiva de trabajo vigente, que a la letra dice:

“Permisos remunerados: La empresa seguirá concediendo a sus trabajadores que hagan parte de la junta directiva, permiso remunerado por un máximo de sesenta y nueve (69) horas por mes, por planta y acumulable por vigencia de la convención”.

La anterior querella fue ratificada por el presidente de la organización sindical ante la inspección 22 del trabajo, división de inspección y vigilancia, quien igualmente formuló queja contra la empresa Productos Químicos Panamericanos S.A. por la sanción impuesta al señor Milton Palacio por no trabajar horas extras, las cuales están prohibidas por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990 que estipula la jornada máxima de trabajo (fl. 7).

En la audiencia pública celebrada en la inspección 22 del trabajo (fl. 9) el representante del sindicato indicó que el representante legal de la empresa sancionó a los compañeros Milton Palacio y Gabriel Hernández por no trabajar horas extras el día 9 de agosto de 1996, sin tener en cuenta el artículo 20 de la Ley 50 de 1990. El primero de los citados recibió una sanción de 60 días y por lo tanto no ha podido pagar el arriendo ni su sustento diario. Solicita copia o fotocopia del tiempo laborado para establecer que Milton Palacio laboró 13 horas el 9 de agosto.

El apoderado de la empresa en la citada diligencia contestó las preguntas una a una y explicó que, antes de imponer las sanciones disciplinarias, la empresa cumplió con el procedimiento establecido en la convención colectiva, el reglamento interno de trabajo y el Código Sustantivo del Trabajo.

En lo referente a las horas extras señaló que la empresa, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley 50 de 1990, amplía la jornada hasta por dos horas diarias y 48 horas en la semana para que los trabajadores, a quienes previamente se les ha citado para que las laboren, tengan derecho a la remuneración de ley.

La empresa considera que no es el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social el competente para decidir si una empresa puede o no laborar horas extras, dado que el artículo 22 de la Ley 50 de 1990 autoriza al empleador a ejercer esta facultad legal sin requerir autorización previa y expresa de ningún organismo del Estado

A folio 17 del cuaderno de anexos se incorpora la programación planta Blanche de la semana 37 y el día 9 de agosto (viernes) el señor Gabriel Hernández debía laborar de seis de la mañana a dos de la tarde y de dos de la tarde a 8 de la noche.

A folio 18 ibídem obra la diligencia de descargos rendida por Milton Palacio, por haber parado la planta Blanche el día 9 de agosto de 1996. Explicó que paró la planta a las 7 a.m. porque su turno terminó a las 6 a.m. y no llegó nadie para recibirle, siendo más riesgos que se hubiera parado una bomba y se hubiera regado el ácido y hubiera contaminado, además, la chimenea.

Por la anterior falta (fl. 20) la empresa impuso al trabajador una sanción de 60 días, que consiste en suspensión del trabajo, que se aplicaría a partir del 9 de septiembre; el señor Hernández fue sancionado con 8 días de suspensión (fl. 23).

Milton Palacio manifestó al representante legal de la empresa (fl. 45 cuad. de anexos) su inconformidad y preocupación por la sanción impuesta de 60 días de suspensión, la cual considera injusta, en los siguientes términos:

“Quiero recordarles, que ustedes han violado el artículo 20 de la ley 50 de la ley laboral, que dice muy claro: “La jornada máxima legal diaria es de 8 horas al día y 48 semanales; (sic) en mi caso había trabajado 10 horas nocturnas, más una hora extra, por lo tanto me encontraba extenuado y con sueño; tenía que irme a dormir. En consecuencia tenía que parar la planta, para evitar daños graves, por una ida de energía en ese momento con el agrabante (sic) de una contaminación ambiental al producirse derrame de ácido sulfúrico y emanación de gases a la atmósfera.

Por lo tanto quier (sic), que se considere y reevalúe la sanción, de lamanera(sic) más justa posible”.

3. Atribuciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy de la Protección Social, hoy de la Protección Social.

De acuerdo con lo señalado en el artículo 485 del Código Sustantivo del Trabajo la vigilancia y control del cumplimiento de las normas de este código se ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el gobierno o el mismo Ministerio lo determinen.

A su vez el artículo 486 ibídem señala las atribuciones y la facultad de los funcionarios del Ministerio del Trabajo para imponer sanciones.

El numeral segundo preceptúa:

Subrogado. Ley 50 de 1990, artículo 97. Los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que indique el gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para todo lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior, y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de una (1) a cien (100) veces el salario mínimo mensual más alto vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”.

En estas condiciones, compete al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, hoy de Protección Social, en su carácter de autoridad policiva, velar por el cumplimiento de las normas laborales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y del derecho de libre asociación sindical, con lo que queda desvirtuada la afirmación de falta de competencia alegada por el recurrente.

Empero los funcionarios del ministerio no están facultados para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, aunque sí pueden actuar en estos casos como conciliadores.

4. Jornada de trabajo.

Definición: Es el tiempo convenido por el empleador y el trabajador para que este desempeñe las labores a que se ha comprometido.

Con el fin de establecer si la empresa estaba obligando a sus trabajadores a laborar horas extras, es necesario realizar las siguientes precisiones:

Jornada ordinaria:

La jornada ordinaria es la que convengan las partes, o a falta de convenio, la máxima legal (art. 158 C. S. del T.).

Trabajo suplementario:

Está regulado por el artículo 159 ibídem, con el siguiente tenor literal:

“Trabajo suplementario o de horas extras es el que excede de la jornada ordinaria y en todo caso el que excede de la máxima legal”.

Jornada máxima:

El artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990, estableció que la duración de la jornada ordinaria de trabajo es de 8 horas al día y 48 a la semana, salvo las siguientes excepciones:

“a) En las labores que sean especialmente insalubres o peligrosas, el gobierno puede ordenar la reducción de la jornada de trabajo de acuerdo con dictámenes al respecto;

b) La duración máxima legal de la jornada de trabajo del menor se sujetará a las siguientes reglas:

1. El menor entre doce y catorce años solo podrá trabajar una jornada máxima de cuatro (4) horas diarias y veinticuatro (24) horas a la semana, en trabajos ligeros.

2. Los mayores de catorce y menores de dieciséis años solo podrán trabajar una jornada máxima de seis (6) horas diarias y treinta y seis (36) horas a la semana.

3. La jornada de trabajo del menor entre dieciséis y dieciocho años no podrá exceder de ocho (8) horas diarias y cuarenta y ocho (48) a la semana, y (...)”

Sin embargo, el empleador y el trabajador pueden acordar temporal o indefinidamente la organización de turnos de trabajo sucesivos, que permitan operar a la empresa o secciones de la misma sin solución de continuidad durante todos los días de la semana, siempre y cuando el respectivo turno no exceda de 6 horas al día y 36 a la semana.

Excepciones a la jornada máxima legal

De conformidad con el artículo 162 del Código Sustantivo del Trabajo, quedan excluidos de la jornada máxima legal de trabajo, los siguientes trabajadores:

a) Los que desempeñan cargos de dirección, de confianza o manejo;

b) Los del servicio doméstico, ya se trate de labores en los centros urbanos o en el campo;

c) Los que ejerciten actividades discontinuas o intermitentes y los de simple vigilancia, cuando residen en el lugar o sitio de trabajo.

Autorización expresa del Ministerio del Trabajo

Las autoridades no contempladas en este artículo solo pueden exceder los límites señalados en el artículo anterior mediante autorización expresa del Ministerio del Trabajo y de conformidad con las convenciones internacionales de trabajo ratificadas.

La reglamentación de estas actividades suplementarias fue efectuada por el artículo 1º del Decreto 13 de 1967, por el cual se incorporaron al Código Sustantivo del Trabajo las disposiciones de la Ley 73 de 1966, así:

“Las actividades no contempladas en el presente artículo solo pueden exceder los límites señalados en el artículo anterior mediante autorización expresa del Ministerio del Trabajo y de conformidad con los convenios internacionales de trabajo ratificados. En las autorizaciones que se concedan se determinará el número máximo de horas extraordinarias que puedan ser trabajadas; las que no podrán pasar de doce (12) semanales, y se exigirá al patrono llevar diariamente un registro del trabajo suplementario de cada trabajador en el que se especifique: nombre de este, edad, sexo, actividad desarrollada, número de horas laboradas, indicando si son diurnas o nocturnas, y la liquidación de la sobrerremuneración correspondiente.

El patrono está obligado a entregar al trabajador una relación de las horas extras laboradas, con las mismas especificaciones anotadas en el libro de registro”.

El límite máximo de las 8 horas de trabajo al día y 48 a la semana previstos en el artículo 161 Código Sustantivo del Trabajo puede ser elevado por orden del patrono y sin permiso del Ministerio del Trabajo, artículo 163 ibídem así:

“a) Por razón de fuerza mayor o caso fortuito.

b) De amenazar u ocurrir algún accidente o

c) Cuando sean indispensables trabajos de urgencia que deban efectuarse en las máquinas o en la dotación de la empresa; pero únicamente se permite el trabajo en la medida necesaria para evitar que la marcha normal del establecimiento sufra perturbación grave”.

5. Lo probado en el proceso.

A folios 35 y siguientes fueron incorporadas las tarjetas de control de horario del mes de agosto correspondientes al señor Milton Palacio. En ellas donde se observa que, por ejemplo, en la semana comprendida del 29 de julio al 4 de agosto de 1996 laboró más de las 8 horas permitidas por la ley, excediendo la jornada máxima legal, igual sucede con el tiempo laborado del 9 al 11 de agosto de 1996, quedando acreditado que el día del incidente, en que paró la planta porque no llegó el relevo, el señor Palacio había laborado desde las 7:24 p.m. hasta las 5:58 a.m. para 10 horas de labores, es decir, por fuera de la jornada establecida en la ley.

Queda así desvirtuada la afirmación del apoderado de la empresa en el sentido de que no obra prueba de que la empresa por él representada hubiera violado las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo de que trata el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo.

Para corroborar la anterior afirmación basta revisar la tarjeta de control de horario del trabajador Gabriel Hernández (f1. 24 anexos), quien trabajó igualmente tiempo suplementario que excedió la jornada máxima legal para el 9 de agosto de 1996.

En el trámite de la presente acción la empresa no probó que se encontrara en los supuestos del artículo 1º del Decreto 13 de 1967, que le permitía exceder los límites de la jornada de trabajo de 8 horas diarias y 48 horas a la semana, porque para ello requería autorización expresa del Ministerio del Trabajo, la que, sin duda, no había tramitado.

Tampoco demostró que el tiempo suplementario laborado por algunos de sus trabajadores se debiera a fuerza mayor o caso fortuito, o a la amenaza de ocurrir algún accidente o a la urgencia de trabajos indispensables en las máquinas o en la dotación de la empresa (C.S del T. art. 163)

Según las voces del artículo 64 del Código Civil, subrogado por la Ley 95 de 1990, se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por funcionario público, etc.

La Corte Suprema de Justicia ha sostenido que la configuración del caso fortuito o fuerza mayor requiere de la ocurrencia de 2 elementos concurrentes, a saber, imprevisibilidad e irresistibilidad, supuestos fácticos que no se presentaron en el sub lite para alegar esta casual.

La empresa está en la obligación de prever los eventos en que alguno de sus trabajadores, por cualquier circunstancia, no se presente a recibir el turno que le corresponde, máxime si la producción no se puede parar, bien por los riesgos que implica o por las pérdidas de carácter económico. Este tipo de situaciones amerita un trato especial que en ningún caso justifica la violación de las normas legales.

No es justo ni legal exigirle a un trabajador que ha prestado el servicio durante 10 horas que continúe laborando, a pesar de haber cumplido su turno, porque el operario que debía remplazarlo no se presentó a recibir el turno, ya que física y mentalmente se encuentra agotado después de una jornada tan extensa y no puede cumplir eficientemente las labores encomendadas.

En estas condiciones no le asiste razón al recurrente cuando afirma que la empresa fue investigada por unos hechos y sancionada por otros pues la sanción se le impuso por haberse demostrado que sobrepasó la jornada máxima legal. Lo que hizo el ministerio fue armonizar los artículos 20 y 22 de la Ley 50 de 1990 en relación con el trabajo suplementario.

6. La presunta derogación tácita del Decreto 13 de 1967.

Por último debe analizar la Sala si efectivamente la preceptiva de que trata el Decreto 13 de 1967 fue derogada en forma tácita por el artículo 22 de la Ley 50 de 1990.

El Decreto 13 de 1967, por el cual se incorporan al Código Sustantivo del Trabajo las disposiciones de la Ley 73 de 1966, en su artículo 1º remite al numeral 2º del artículo 163 del Código Sustantivo del Trabajo, que solo permite exceder los límites de la jornada máxima legal mediante autorización expresa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de conformidad con los convenios internacionales de trabajo ratificados.

El artículo 2º establece las excepciones para casos especiales, en los cuales es posible elevar el límite máximo de horas de trabajo por orden del patrono y sin autorización del Ministerio de Trabajo, por razón de fuerza mayor o caso fortuito, por amenazar u ocurrir algún accidente o cuando sean indispensables trabajos de urgencia que deban efectuarse en las máquinas o en la dotación de la empresa.

El artículo 3º dispone que también puede elevarse el límite máximo de horas de trabajo establecido en el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo en aquellas labores que por razón de su misma naturaleza necesiten ser atendidas, sin solución de continuidad, por turnos sucesivos de trabajadores, pero en tales casos las horas de trabajo no pueden exceder de 36 por semana.

En estos casos la empresa está en la obligación de probar el hecho que da lugar al trabajo sin ninguna interrupción ante la dirección regional del trabajo o, en su defecto, ante la inspección del trabajo del lugar, para los fines del artículo 166 del Código Sustantivo del Trabajo. (D. 995 jun. 26/68, art. 4º).

A su vez el artículo 22 de la Ley 50 de 1990 preceptúa que en ningún caso las horas extras de trabajo, diurnas o nocturnas, podrán exceder de dos; horas diarias y doce semanales. Cuando la jornada de trabajo se amplíe por acuerdo entre empleadores y trabajadores a diez horas diarias no se podrá en el mismo día laborar horas extras.

Esta preceptiva de ninguna manera está derogando en forma tácita el artículo 1º del Decreto 13 de 1967, que se refiere en todos los casos a las autorizaciones que el empleador debe solicitar al Ministerio de Trabajo para laborar horas extras. En este aspecto el cargo tampoco puede prosperar.

Como la empresa demandante no logró probar en el trámite del proceso que hubiera solicitado permiso al Ministerio del Trabajo para laborar horas extras ni tampoco la fuerza mayor o el caso fortuito que la situara en la excepción a esta regla, es forzoso concluir que los actos atacados continúan amparados en la presunción de legalidad y así las pretensiones no pueden prosperar. En consecuencia el proveído impugnado habrá de confirmarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 31 de enero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la empresa Productos Químicos Panamericanos S.A.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

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