Sentencia 12421 de julio 10 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 25000-23-27-000-2000-0580-01

Rad.: 12421

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Motores y Máquinas S.A. Motoriza

Sanción por enviar información errónea.

Fallo

Bogotá, D.C., julio diez de dos mil dos.

EXTRACTOS: «Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, entidad demandada, contra la sentencia de abril 5 de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección "B", declaró la nulidad parcial de las resoluciones 154 de 2 de octubre de 1998 y 900063 de 29 de octubre de 1999, proferidas por la Administración Especial de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá, mediante las cuales se impuso sanción por enviar información errónea en medios magnéticos correspondiente al año gravable de 1995, a la sociedad Motores y Máquinas S.A., Motorysa.

(...).

Consideraciones de la Sección

De acuerdo con los términos de los recursos de apelación presentados por las partes, corresponde a la Sala decidir sobre la procedencia de la sanción por errores en la información en medio magnético, impuesta a la sociedad demandante y su cuantía.

Se advierte que para el accionante no hay lugar a la sanción impuesta porque no se configuró un perjuicio para la administración y además, la naturaleza de los errores no la justifican.

La entidad demandada está inconforme con el fallo de primera instancia porque estima que la sociedad había aceptado la sanción y por tanto no procede discutirla posteriormente. Además considera que el a quo tomó equivocadamente el tope máximo de la sanción.

De los antecedentes de la actuación se observa que mediante el pliego de cargos 86 de 2 de marzo de 1998 se propuso sanción a la sociedad actora por cuanto la información suministrada en medios magnéticos a que estaba obligada según la Resolución 138 de 16 de enero de 1996 presenta errores y no corresponde a lo solicitado por lo que se generó un rechazo parcial de los registros procesados, por la suma de $ 1.986.439.840, pero de acuerdo con el Decreto 2324 de 29 de diciembre de 1995, la cuantía máxima como sanción no puede superar $ 113.800.000 por lo que se fijó en este valor límite.

En respuesta al anterior acto la demandante mediante oficio de marzo 30 de 1998, manifiesta que subsana las inconsistencias contenidas en la información enviada en medios magnéticos por el año gravable de 1995, que acepta la sanción reducida prevista en el artículo 651 del estatuto tributario y anexa el respectivo recibo de pago por el 10% de la suma propuesta, esto es por $ 11.380.000.

Posteriormente con oficio EXO98-0645 (fl. 29) el jefe grupo de información exógena de la DIAN indica que la información corregida es aceptada.

Así las cosas mediante la Resolución 154 de 2 de octubre de 1998 y como quiera que la inconsistencia fue subsanada antes de la notificación de la sanción y se efectuó el respectivo pago, la oficina fiscal señala que concede el beneficio previsto en el inciso primero del artículo 651 del estatuto tributario por lo que se impone sanción en la suma de $ 11.380.000.

Inconforme con la anterior decisión la empresa la recurre con fundamento en que no se aplicó la sentencia de la Corte Constitucional C-160 de 29 de abril de 1998 en cuanto no se causó un perjuicio al Estado y que el hecho de acogerse al beneficio de la sanción reducida prevista en el citado artículo 651 no implica su renuncia al derecho de defensa.

La DIAN a través de la Resolución 900063 de 29 de octubre de 1999, resolvió desfavorablemente el recurso con base en que la actuación del contribuyente al aceptar la sanción reducida constituye una confesión en los términos del artículo 747 del estatuto tributario y adujo que no podía acogerse sino a una sola opción de las previstas en el artículo 651 ibídem. No obstante, estudia el fondo de la inconformidad e indica que la sentencia de la Corte Constitucional invocada se refiere a la correspondencia entre la importancia de los datos entregados con la diligencia y cuidado de los obligados a suministrar la información, de donde deduce los daños por los costos administrativos en que se incurriría. En cuanto a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad señala que la DIAN expidió la Resolución 2004 de octubre 31 de 1997 que constituye el fundamento del acto y que no se reprodujo texto alguno declarado inexequible.

El artículo 651 del estatuto tributario, que establece la sanción por no enviar información, es del siguiente tenor literal:

"ART. 651.—Sanción por no informar. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

a) Una multa hasta de cincuenta millones de pesos ( $ 50.000.000), la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:

— Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministro en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.

— Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio,

b) El desconocimiento de los costos, rentas exentas, deducciones, descuentos, pasivos, impuestos descontables y retenciones, según el caso, cuando la información requerida se refiera a estos conceptos y de acuerdo con las normas vigentes, deba conservarse y mantenerse a disposición de la Administración de Impuestos.

Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado de cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendrá el término de (1) mes para responder.

La sanción a que se refiere el presente artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma determinada según lo previsto en el literal a), si la omisión es subsanada antes que se notifique la imposición de la sanción: o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma.

En todo caso si el contribuyente subsana la omisión con anterioridad a la notificación de la liquidación de revisión, no habrá lugar a aplicar la sanción de que trata el literal b). Una vez notificada la liquidación sólo serán aceptados los factores citados en el literal b), que serán probados plenamente.

PAR.—No se aplicará la sanción prevista en este artículo, cuando la información presente errores que sean corregidos voluntariamente por el contribuyente antes de que se le notifique pliego de cargos" (resalta la Sala).

Como se observa de la disposición transcrita y lo admiten las partes, la reducción de la sanción al 10% de la propuesta, es un beneficio legal sujeto a una condición dada por el tiempo en que se subsanen las inconsistencias de la información suministrada, es decir que sólo procede ese caso, si la corrección ocurre antes de que se notifique el respectivo acto que impone la sanción o en el otro evento, la reducción será al 20% si ello ocurre dentro de los dos meses siguientes a la fecha de notificación de la sanción. De igual manera y como otra alternativa, en el parágrafo se prevé la posibilidad de excluirse de la sanción si la corrección es voluntaria antes de la notificación del pliego de cargos.

Frente a los dos primeros presupuestos normativos a que se ha hecho referencia, la Sala precisa que la opción por cualquiera de ellos (reducción) constituye en verdadero beneficio y como tal resulta lógico y jurídico acogerse al que sea oportuno, lo que no implica que la aceptación de la sanción en uno u otro caso, cierre, por ese solo hecho, la posibilidad de discutir la legalidad de la actuación que culminó con la imposición de la sanción, pues, en primer término, admitir esa posición sería prohijar la exclusión del control gubernativo y/o jurisdiccional de estos actos y en segundo lugar, porque consentir en la sanción reducida no puede tomarse como una confesión sino como un requisito que ha de ser cumplido para acogerse al citado beneficio, aceptación que conforme a la disposición citada debe presentarse junto con el memorial que así lo indique, el pago o acuerdo de pago y acreditar que se subsanó la omisión, tal como ocurre en el sub examine. Opera así el derecho de optar que tiene el contribuyente en mejores condiciones según el momento en que lo haga, sin que se cierre la posibilidad de posteriormente controvertir total o parcialmente la sanción impuesta.

Hecha la anterior precisión, la Sala procede a estudiar si la DIAN al imponer la sanción desconoció los criterios de razonabilidad y proporcionalidad a que se refiere la Sentencia C-160 de 29 de abril de 1998 y si a pesar de los errores de sintaxis, corregidos con ocasión del pliego de cargos, se causó un perjuicio al Estado que ameritara la imposición de la sanción. De otra parte deberá establecerse cuál era el decreto aplicable para efectos de la sanción máxima.

En cuanto al primer punto destaca la Sala que los anotados criterios, como lo definió la Corte Constitucional en su sentencia, apuntan a clarificar que sólo los errores en la información que causan un daño al Estado son susceptibles de sanción a diferencia de aquellos que son inocuos, vale decir que lo determinante no es el error per se sino que tenga la entidad suficiente para dificultar u obstaculizar la labor fiscalizadora propia de la administración o que afecte intereses de terceros, caso en el cual, el error trasciende de su apreciación puramente objetiva al reproche particularizado en el detrimento que ocasiona, bien al Estado o al tercero (consideración subjetiva). Al respecto la Corte Constitucional en la citada sentencia razonó así:

"Por tanto, no es acertada la afirmación del demandante, según la cual, cualquier error en la información que se suministre a la administración, da lugar a las sanciones que señala la norma acusada, pues, como se analizó, la administración está obligada a demostrar que el error lesiona sus intereses o los de un tercero. Así, los errores que, a pesar de haberse consignado en la información suministrada, no perjudiquen los intereses de la administración o de los terceros, no pueden ser sancionados".

En el caso la sociedad actora admite que se cometieron errores en la información suministrada el 29 de mayo de 1996 y luego de validada ésta, la administración la calificó con "error de sintaxis", respecto de 32 registros tipo 2 de los 232 reportados, hecho que sólo fue conocido por aquélla con ocasión del pliego de cargos 86 de marzo 2 de 1998, vale decir que cumplió con el deber formal al que estaba sometida (E.T., art. 631) y que sólo cuando se notificó del citado acto supo de los errores, los que procedió a enmendar el 31 siguiente y adjuntó copia del recibo de pago de la sanción reducida.

Para la Sala es claro que la ley no contempla expresamente en este caso que deba persuadirse al obligado previamente al pliego de cargos para que subsane los errores en la información suministrada y que la administración cuenta con los medios idóneos para validar la información oportunamente. Por otra parte, en el artículo 13 de la Resolución 138 de 16 de enero de 1996 "Por la cual se especifica la información tributaria que deben presentar los grandes contribuyentes y las personas jurídicas o entidades por el año gravable de 1995 a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para fines de control", se prevé:

“ART. 13.—Obligación de informar. No se entenderá cumplida la obligación de informar si el medio magnético utilizado por la persona o entidad informante, no se ajusta a las características y especificaciones prescritas por las resoluciones 2808 del 22 de diciembre de 1993 y 3547 del 5 de julio de 1995 preferidas por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales".

Las resoluciones mencionadas en el texto trascrito se refieren a las características, especificaciones y organización que deberán tenerse en cuenta para la presentación de información en medios magnéticos.

De lo anterior surge una obligación accesoria a la de informar y se refiere al cumplimiento de las aludidas especificaciones técnicas que permitan a la DIAN su utilización para los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos según el artículo 631 del estatuto tributario. El deber a que se hace alusión no sólo se justifica por así disponerlo las citadas resoluciones sino porque la colaboración para con el Estado debe ser eficaz y no meramente formal.

Ahora bien, debe establecerse si en el presente caso los errores de sintaxis encontrados en la información suministrada por la sociedad actora, tienen la entidad suficiente para generar un perjuicio al Estado como lo señala la Corte Constitucional en la sentencia citada, para que amerite la sanción impuesta en los actos que se impugnan.

Al respecto se observa que la DIAN procedió a validar la información y luego de depurar y verificar el medio magnético encontró 32 registros con inconsistencias. Para la Sala tales errores calificados como de "sintaxis" no permiten la eficacia del control y por ende que se efectúen debidamente los cruces de información porque este tipo de registro (2) como tal, es el factor determinante (substancial), vale decir el que justifica la obligación, pues existen otros registros meramente formales que en principio no truncan la información entregada, como lo admite la DIAN en el artículo 1º de la Resolución 2004 de 31 de octubre de 1997. De lo dicho para la Sala es evidente que al no poderse utilizar los datos consignados en el medio magnético, la DIAN debe ordenar su corrección y volver a validarlos lo que genera actuaciones administrativas adicionales que derivan en detrimento para el Estado al obstaculizar su actividad fiscalizadora, lo que justifica la sanción como medio de castigo y no recaudatorio.

Así las cosas, estima la Sala que no basta afirmar que la información se entregó oportunamente, vale decir que se cumplió con el deber formal como lo sostiene el demandante, sino que aquélla debe servir para su cometido.

En este momento resulta oportuno lo expuesto por la Corte Constitucional en la mencionada sentencia, sobre los aspectos analizados, así:

"Como puede observarse, la información que puede solicitar la administración corresponde a datos objetivos, de los que tiene pleno conocimiento la persona o entidad a quien se le solicita, y que se generan como consecuencia del giro normal de sus actividades, lo que les facilita suministrar lo requerido, en el tiempo y en la forma que señale la administración. Por tanto, no puede considerarse que sea ésta una carga desproporcionada o injustificada, impuesta al administrado. Sin embargo, es necesario recordar que en aras de proteger el derecho a la intimidad (art. 15 de la Constitución), la administración de impuestos no puede solicitar información alguna que desconozca este derecho, tal como lo precisó la corporación, en la Sentencia C-540 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Todas estas informaciones están relacionadas con costos, deducciones, descuentos, exenciones y demás beneficios tributarios, créditos activos y pasivos, retenciones y demás factores que le permiten a la administración establecer el patrimonio líquido y la renta líquida de los contribuyentes. Datos que son llevados al sistema que maneja la Dirección de Impuestos (E.T., art. 115), que al cruzar la información presentada por las distintas personas y entidades, le permite detectar las irregularidades o inexactitudes en lo declarado por los contribuyentes, a efectos de elevar los correspondientes requerimientos para la corrección de las declaraciones e imposición de multas, por el incumplimiento del deber de tributar, en debida forma.

Por esta razón, de la manera como se cumpla este deber de informar, depende, en gran medida, que el Estado pueda detectar una de las conductas que más afecta sus finanzas y, por ende, el cumplimiento efectivo de sus funciones: la evasión. Cabe recordar que sobre este asunto concreto, la Corte se pronunció en la Sentencia C-540 de 1996.

Por tanto, el cumplimiento de la obligación de suministrar sin errores la información solicitada, exige, por parte de quien está obligado a suministrarla, la mayor diligencia y cuidado. Una información errónea, puede afectar el desarrollo de la función que debe realizar la Dirección de Impuestos, impidiéndole actuar en la forma eficiente, pronta y eficaz, que exige el artículo 209 de la Constitución".

Por otro lado, en relación con el decreto aplicable para efectos de establecer la sanción máxima, la Sala comparte la apreciación del tribunal por cuanto la información suministrada a la DIAN en virtud de lo dispuesto en el artículo 631 del estatuto tributario se refiere al año gravable de 1995 y aunque la presunta infracción desde el punto de vista puramente objetivo, ocurrió en 1996, año en que se cumplió con el deber formal, lo determinante, en el presente caso, es que la conducta endilgada como sancionable por la administración son los errores contenidos en la información y éstos sólo pueden tener origen en lo solicitado conforme a la Resolución 138 de 16 de enero de 1996, esto es respecto del año gravable 1995 por lo que en tales condiciones, es este el período fiscal que fija el monto de la sanción máxima a imponer prevista en el Decreto 2806 de 22 de diciembre de 1994 o sea $ 94.200.000.

Por todo lo anterior se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de abril 5 de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección "B".

RECONÓCESE personería a la doctora Martha Liliana Campos Peña para actuar como apoderada de la Nación.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

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