Sentencia 1904 de marzo 14 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Exp. 19739 – Apelación auto ejecutivo

Rad. 25000-23-21-000-1999-1904-01

Consejero Ponente:

Germán Rodríguez Villamizar

Actor: Fondo financiero distrital de salud

Bogotá, D.C., catorce de marzo de dos mil dos.

Demandada: Cóndor S.A. Companía de seguros generales.

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra e! auto proferido el 19 de agosto de 1999 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, por medio del cual se ordenó librar mandamiento de pago en contra de Cóndor S.A. compañía de seguros generales, en favor del Fondo Financiero Distrital de Salud, por las sumas de $ 6.713.700 y $ 20.854 800, más los intereses moratorios causados desde la lecha de su exigibilidad.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado el 13 de julio de 1999 (fls. 21 a 24), el Fondo Financiero Distrital de Salud, por intermedio de apoderada judicial formuló demanda ejecutiva ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, a fin de que se libre mandamiento de pago en contra de Cóndor S.A. compañía de seguros generales, por las siguientes sumas.

a) Seis millones setecientos trece mil setecientos pesos moneda corriente ($ 6.713.700) valor asegurado por el riesgo de cumplimiento.

b) Veinte millones ochocientos cincuenta y cuatro mil ochocientos pesos moneda corriente ($ 20.854.800) valor asegurado por el riesgo de buen manejo y correcta inversión del anticipo.

c) Intereses moratorios que fije la Superintendencia Bancaria al momento de la liquidación.

d) Las costas y costos que implique la ejecución.

2. El 19 de agosto de 1999 (fls.1 a 5), el tribunal de instancia libro orden de pago en contra de la aseguradora, por considerar que el contrato la póliza de seguro y las resoluciones aportadas con la demanda reúnen los requisitos establecidos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, y por lo tanto, prestan mérito ejecutivo contra la compañía de seguros demandada.

3. La entidad ejecutada, en desacuerdo con la decisión tomada, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación (fls. 6 a 9), solicitando se revoque el auto recurrido con los argumentos que se sintetizan así:

— Considera que debió aportarse al proceso original de los documentos que conforman el título ejecutivo complejo, para que presten mérito ejecutivo, requisito que no cumple la parte actora, para ser tenidos como medio probatorio dentro de esta actuación, agrega que excepcionalmente la ley autoriza que se acorde (sic) la copia auténtica del mismo, cuando el documento original no pueda llevarse al proceso.

— Advierte que la presentación de títulos en original dan certeza y seguridad jurídica a los títulos provenientes del deudor de los que pueda predicarse merito ejecutivo, evitando el cobro de la obligación varias veces.

— Señala que debió liquidarse el contrato, una vez ejecutoriado el acto administrativo que declaró su caducidad, circunstancia que impide se configure el título ejecutivo en su contra.

4. Al resolver el recurso de reposición, en providencia de 16 de noviembre de 2000 (fls. 9 a 11), el tribunal decidió confirmar el auto mediante el cual se libró mandamiento de pago, argumentando que los documentos que se aportaron con la demanda constituyen título ejecutivo, de conformidad con el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil.

Afirma que se presumen auténticos los documentos, por cuanto de ellos se pretende derivar un título ejecutivo, ya que contienen una obligación clara, expresa y exigible a favor del demandante.

En criterio del tribunal, no es necesario aportar el acto administrativo que liquida el contrato de prestación de servicios 1331 de 1997, para conformar el título ejecutivo complejo fundamento de este proceso, puesto que los documentos que se aportaron con la demanda cumplen los requisitos exigidos por el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil.

5. En el trámite de la segunda instancia, el demandado Cóndor S A. compañía de seguros generales, en escrito el 31 de agosto de 2001 (fls.36 a 38), amplió la sustentación del recurso de apelación, para manifestar que el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil admite la aportación de los documentos al proceso en originales o en copia, siempre y cuando, el original no esté en poder de la parte que la va a hacer valer, pues de ser así trátese de documento público o privado, éste debe ser aportado. Por tal razón la parte sólo se releva de la carga de adjuntar documento original cuando no lo tiene en su poder, caso en el cual deberá aportar copias bajo los supuestos contenidos en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, manifestando la razón para presentar este tipo de documento.

Considera errada la premisa del a quo, pues si bien el artículo 12 de la Ley 446 de 1998 da la connotación de auténticos a los documentos que contengan una obligación clara expresa y exigible, el derecho literal que contiene el título valor se confunde con el mismo documento por lo que debe ser aportado en original. Darle esta misma calidad a una simple copia, genera el peligro de que la acción sea ejercida varias veces.

Adicionalmente considera que los documentos adosados con la demanda no generan una obligación clara expresa y exigible a cargo de la ejecutada que permita predicar de los mismos su autenticidad, como lo establece el tribunal toda vez que con estas resoluciones administrativas ni siquiera se acompañan las constancias de su ejecutoria; requisito sine qua non para determinar que las obligaciones allí contenidas son exigibles para las partes.

No entiende cómo la ejecutante se preocupa por aportar fotocopia autenticada de la póliza única de seguro de cumplimiento 7203453 no así respecto de las resoluciones 110 del 22 de enero de 1999, 490 de 20 de mayo de 1999 y del contrato de prestación de servicios 1331 de 1997 celebrado entre el Fondo Financiero Distrital de Salud y la Fundación Pro-América, documentos todos que se encontraban en su poder por lo que no es posible fraccionar el título complejo y establecer que prestan mérito ejecutivo los documentos allegados sean o no originales, sean o no copias auténticas unas o copias simples otras.

No acoge la afirmación del tribunal de no ser necesario aportar el acto administrativo que liquida el contrato de prestación de servicios, por cuanto es el acto que establece la cuantía que sale a adeudar el contratista después de las deducciones que se deban efectuar.

II. Consideraciones de la Sala

La Sala revocará la providencia recurrida, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera, libró mandamiento de pago en contra de la compañía de seguros Cóndor S.A., por las razones que se esbozan a continuación:

1. Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

El artículo 75 de la Ley 80 de 1993 estableció que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución. En auto del 22 noviembre de 1994, expediente S-414, la Sala Plena de la corporación explicó el alcance de esta norma de la siguiente manera:

"... de la norma transcrita claramente se infiere que la Ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso de proceso de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. Observa que la Ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, sí es una tendencia legislativa”.

Así mismo, mediante sentencia del 24 de agosto de 2000, expediente 11318, actor Hernando Pinzón, en la cual se declaró la nulidad del artículo 19 el Decreto 679 de 1994, la Sala precisó la naturaleza jurídica del contrato de seguro, y le atribuyó a esta jurisdicción, la competencia para conocer de los procesos de ejecución de las obligaciones derivadas de este contrato, suscrito por el contratista en favor de las entidades públicas en los siguientes términos:

“En lo que crea obligaciones recíprocas para el asegurador y el tomador, es oneroso, pues, compromete al primero a pagar el siniestro y al segundo a reconocer el valor de la prima; es aleatorio en razón a la contingencia a que quedan sometidas las partes y es de ejecución sucesiva por su cumplimiento progresivo. Este contrato se perfecciona con la suscripción de la póliza, que constrruye la prueba del contrato y recoge las condiciones generales del convenio".

"Es bilateral porque crea obligaciones recíprocas para el asegurador y el tomador, es oneroso, pues compromete al primero a pagar el siniestro y al segundo a reconocer el valor de la prima; es aleatorio en razón a la contingencia a que quedan sometidas las partes y es de ejecución sucesiva por su cumplimiento progresivo. Ese contrato se perfecciona con la suscripción de la póliza, que constituye la prueba del contrato y recoge las condiciones generales del convenio.

“Además dicho documento no requiere de otro adicional para su perfeccionamiento.

“Frente a los contratos estatales, el contrato de seguro presenta las siguientes características:

“a) Si bien el contrato de seguro por naturaleza es derecho privado; la cláusula de garantía incorporada en los contratos estatales es de orden público, puesto que su finalidad es la protección del patrimonio público y la administración no puede renunciar a ella.

“b) No es un contrato unilateral en sentido estricto, más bien afecta finalmente, tanto a las dos partes contratantes, como al beneficiario.

“c) Es irrevocable por el contratista, por lo tanto la garantía no expirará por revocación unilateral aún tratándose de mora en el pago de la prima, ésta tampoco expirara y no podrá la compañía de seguros alegarla como excepción ante la entidad estatal y por el contrario, deberá reconocer el monto asegurado.

“d) Bajo el régimen del Decreto 222 de 1983, los contratos de garantía formaban para integrante de aquel que se garantizaba, es decir, el artículo 70 se ocupó en señalar su carácter accesorio. Esta disposición fue derogada con la entrada en vigencia de la Ley 80, por lo tanto no existe un respaldo positivo que asegure dicho carácter.

“Ahora bien, bajo la Ley 80 de 1993, el contrato de seguro constituye un contrato autónomo, pero colabora en el desempeño de la función pública dado el carácter del patrimonio que protege y puesto que el beneficiario es directamente la administración.

“No obstante su autonomía, el contrato estatal constituye la razón principal que da origen al contrato de seguro y se une de tal modo que su cumplimiento y ejecución dependen del primero. Si bien, el contrato de seguro estrictu sensu no es un contrato estatal, en virtud de ser celebrado entre dos particulares en beneficio de un tercero, este tercero es siempre la administración pública. El otorgamiento de la garantía tiene justificación en interés del patrimonio estatal, lo cual le confiere un tratamiento especial, distinto de los contratos celebrados entre particulares; tanto es así que la construcción de la garantía y su aprobación son requisitos indispensables para la ejecución del contrato.

"De otro lado no debe perderse de vista que el contrato de seguro nace y muere con el contrato estatal si este se desarrolla normalmente y se prolonga en el tiempo sólo si el contratista incumple las obligaciones derivadas del contrato.

"Lo anterior permite deducir que una vez declarado el incumplimiento de las obligaciones del contratista y configurado el siniestro, se ordenará hacer efectiva la garantía otorgada, mediante acto administrativo, el cual podrá ser objeto de recursos en la vía gubernativa, pero la ejecución no podrá tramitarse mediante el procedimiento de la jurisdicción coactiva, sino mediante el proceso ejecutivo ante esta jurisdicción”.

En este orden de ideas, la Sala concluye que la competencia para conocer del proceso ejecutivo derivado de la garantía otorgada por el contratista a fin de garantizar el cumplimiento de un contrato estatal, como se trata en el presente caso, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. El asunto de fondo.

Con fundamento en los distintos medios de prueba aportados al proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos:

a) El día 19 de diciembre de 1997, el Fondo Distrital de Salud y la fundación Pro-América, suscribieron el contrato de prestación de servicios 1331 (fls. 36 a 40, cdno. 2), con el objeto de determinar y describir las características de la aplicación de un modelo de atención ambulatoria de urgencias para la Secretaria de Salud en Santafé de Bogotá.

b) La póliza única de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales, Nº 7203456 (fl. 42, cdno. 2) expedida por Cóndor S.A. compañía de seguros generales el 22 de diciembre de 1997, fue tomada por la contratista Fundación Pro-América, en beneficio del Fondo Financiero Distrital de Salud, con el objeto de garantizar el cumplimiento del contrato 1331 de 1997.

c) Con el anexo de modificación 7203456 (fl. 43, cdno. 2), se prorroga la vigencia de las garantías de anticipo, cumplimiento, salarios y calidad.

d) Mediante las resoluciones 110 de enero 22 y 490 de mayo 20 ambas de 1999, la Secretaría Distrital de Salud resuelve hacer efectiva la garantía única de cumplimiento 7203456 de 22 de diciembre de 1997, con su respectivo certificado de modificación, tomador es la Fundación Pro-América, y el afianzado es el Fondo Financiero Distrital de Salud, por el riesgo de buen manejo y correcta inversión del anticipo equivalente a la suma de $ 20.854.800, las cuales fueron notificadas a la Fundación Pro-América y a Cóndor S.A. compañía de seguros (fls. 11 y 35), respectivamente.

Ahora bien, en los procesos que tienen por fundamento el cobro de obligaciones derivadas del contrato de seguro suscrito por el contratista en beneficio de la entidad contratante, como ocurre en el asunto bajo estudio, en el cual la Fundación Pro-América, tomó con Cóndor S.A. seguros generales, una póliza global única para garantizar el contrato 1331 de 1997, en favor del Fondo Financiero Distrital de Salud, la jurisprudencia ha expresado que el título ejecutivo se conforma básicamente con el contrato estatal, el acto administrativo ejecutoriado que declara la ocurrencia del siniestro y la respectiva póliza de garantía.

Efectivamente todos los documentos citados se allegaron al proceso, pero la Sala encontró que el actor allegó copias informales de las resoluciones 110 de enero 22 de 1999 y 490 de mayo 24 (sic) de 1999, notificadas a la fundación Pro-Amerita y Cóndor S.A. compañía de seguros generales y del contrato 1331 de 1997 y copia auténtica de la póliza 7203456 y certificado de modificación expedido el 30 de septiembre de 1998.

Para la Sala, el título ejecutivo para ser empleado en un proceso de ejecución debe reunir como requisitos: a) Que conste en un documento, b) que provenga del deudor o su causante, c) que sea auténtico, d) que la obligación sea expresa y exigible y, e) que el título reúna ciertos requisitos de forma. La inexistencia de esas condiciones legales hace del título un documento anómalo, incapaz de prestar mérito ejecutivo.

Como la parte demandada Cóndor S.A. compañía de seguros, precisamente alega, que el actor no allegó copias auténticas de todos los documentos que conforman el título ejecutivo complejo, la Sala distinguirá el tratamiento dado a la autenticidad de documentos públicos y privados, concretando que bajo esta aclaración se podrá determinar la calidad que ostentan los aportados al proceso, partiendo de la base de que efectivamente sólo se envió, en copia auténtica, la póliza 7203456 y del certificado de modificación expedido el 30 de septiembre de 1998 por la compañía de seguros, encontrando, en cambio, el contrato 1331 de 1997 y las resoluciones que declararon el siniestro, en copias informales.

El documento es público, cuando es otorgado por un funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención, de éstos se presume su autenticidad y es plena prueba frente a todos, entre las partes y respecto de terceros. Su fuerza probatoria incluye al juez, quien por principio general no puede poner en duda el contenido del documento, razón por la cual debe declarar plenamente probados los hechos o declaraciones emitidas a través del mismo.

No se puede predicar lo mismo de los documentos privados, entendiendo por éstos, aquellos que no son considerados públicos El privado no posee ningún valor frente a las partes ni adquiere oponibilidad frente a terceros, a no ser que se predique de él la autenticidad. El documento es auténtico cuando hace plena fe contra su deudor, pues la autenticidad es aquella característica que permite determinar el origen del documento y saber a ciencia cierta si fue firmado, elaborado o extendido por el deudor, es decir, no se presume su autenticidad. En términos generales, este tipo de documento es redactado por las partes interesadas, con testigos o sin ellos, pero sin intervención de notario o funcionario público que le dé fe o autoridad. Probadas estas circunstancias se entiende que el documento proviene del deudor y hace plena prueba contra él.

El valor probatorio de los documentos privados, se basa, en primer término, en su autenticidad y, en segundo lugar, depende de lo que resulte de aplicar al contenido las normas de la sana crítica. No basta para esta especie de documentos que se haya demostrado su autenticidad para que deba dársele el valor de plena prueba a su contenido. Tal cosa no ocurre sino en los documentos públicos cuando el funcionario se refiere a hechos ejecutados por él mismo o que documenta en ejercicio de sus funciones.

Partiendo de las anteriores premisas, como ya se advirtió en apartes anteriores el título ejecutivo que se controvierte dentro de esta actuación está conformado por varios documentos: el acto administrativo que declaró el siniestro, es decir, las resoluciones 1110 (sic) de enero 22 de 1999 y 490 de mayo 20 de 1999, como el contrato 1331, tienen el carácter de documentos públicos; la póliza 7203456 de diciembre 22 de 1997 y el certificado de modificación expedido el 30 de septiembre de 1998, por el contrario, son documentos privados.

En vista de lo anterior, considera oportuno la Sala precisar cómo la autenticidad de un documento público o privado se predica de su original o, en su defecto, de copia auténtica, en los eventos de que trata el artículo 254 del Código Procedimiento Civil.

La anterior disposición, señala los casos en que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original así:

“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

“2. Cuando sean autenticadas por notario previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

El artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, señala que:

"Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.

“La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294”.

En guarda de tales principios, era necesario que el actor aportara el original o copia auténtica del contrato 1331 de 1997 suscrito entre el Fondo Financiero Distrital de Salud y la Fundación Pro-América, pues este documento hace parte del título ejecutivo complejo que se controvierte en la demanda.

El tribunal en el auto de noviembre 16 de 2000 (fl. 9, cdno. 1) al resolver el recurso de reposición que interpuso Cóndor S.A. compañía de seguros generales, presume auténticos los documentos que se allegaron, de conformidad con las previsiones del artículo 12 de la Ley 446 de 1998 que a la letra dice: “Título ejecutivo. Se presumirán auténticos los documentos que reúnan los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, cuando de ellos se pretenda derivar un título ejecutivo".

La Sala no comparte la posición del tribunal, por cuanto el contrato 1331 de 1997 no reúne el requisito formal de autenticidad, toda vez que se allegó fotocopia informal como ya se advirtió.

Así mismo, el mencionado documento carece de las firmas de quienes lo suscribieron, lo que impide establecer si podían esas personas en representación del Fondo Financiero Distrital de Salud y de la Fundación Pro-América contratar.

En consecuencia, se negará el mandamiento de pago librado por el a quo, solicitado por el Fondo Financiero Distrital de Salud.

Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. REVÓCASE la providencia impugnada, esto es, la proferida el 19 de mayo de 1999, por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Niégase el mandamiento de pago solicitado por el Fondo Financiero Distrital de Salud, librado por el a quo en contra de la compañía de seguros generales Seguros Cóndor S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. En firme este proveído, DEVUÉLVASE el proceso al tribunal de origen.

Cópiese y notifíquese. Cúmplase.

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