Sentencia AP-653 de febrero 27 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Rad. 25000-23-24-000-2002-00653-01, feb. 27/2003.

Ref.: Número interno 833

Actor: Luis Carlos Montoya González

Apelación sentencia de 15 de octubre de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “B“.

Acción popular contra el Consorcio Aseo Capital S.A. y otros.

Fallo

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de las sociedades Consultoría Colombiana S.A. y Compañía de Proyectos Técnicos CPT S.A. (antes Ltda.), contra sentencia de 15 de octubre de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B“, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada.

Antecedentes

El abogado Luis Carlos Montoya González, interpuso acción popular contra el consorcio Aseo Capital S.A., la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las sociedades Consultoría Colombiana S.A., Ingenieros Consultores y Compañía de Proyectos Técnicos Ltda. en su calidad de interventores por “la violación directa y/o permitir la violación por omisión“ de los derechos colectivos al saneamiento ambiental, a gozar de un ambiente sano, a la salubridad pública, al uso y disfrute debido del espacio público y a la eficiente y oportuna prestación del servicio público de aseo.

A continuación se sintetizan los hechos que motivaron la acción popular:

Afirmó que entre el Distrito Capital y el Consorcio Aseo Capital, en 1994 se celebró un contrato para la prestación del servicio de aseo urbano en la localidad cuarta (San Cristóbal), por término de 5 años, el cual se prorrogó por 2 años más en octubre de 1999. Indicó que en la actualidad sobre tal contrato ejercen la interventoría las firmas Consultoría Colombiana S.A., Ingenieros Consultores y Compañía de Proyectos Técnicos Ltda. y la vigilancia está a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Expresó que Aseo Capital no ha realizado “actividades y/o campañas“ tendientes a “disminuir el volumen de basuras que los transeúntes arrojan a las calles públicas“; a manera de ejemplo se refirió a “dotar a la localidad de San Cristóbal de cestas o canastillas para la basura” “en cantidad y capacidad suficiente“, pues ello contribuiría a prevenir la contaminación por la proliferación de virus y bacterias que ocasiona el arrojar basuras y desperdicios de comida al suelo, a garantizar el saneamiento básico en la prestación del servicio público de recolección de basuras y al mejoramiento del medio ambiente en general.

También estimó necesario promover campañas educativas para alertar a la ciudadanía sobre los peligros que genera el arrojar basuras al piso y para instruir sobre el uso adecuado de las canecas que se llegaren a instalar.

Manifestó que ni la Alcaldía Mayor ni las empresas interventoras del contrato han requerido a Aseo Capital para que de manera diligente y preventiva minimice tal factor de contaminación. Afirmó que las empresas interventoras no están ejerciendo en debida forma sus funciones de vigilancia y control, omisión que permite la violación de los derechos e intereses de la colectividad.

Indicó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tampoco ha ejercido el debido control y vigilancia sobre el consorcio prestador del servicio de recolección de basuras, pues no ha solicitado a Aseo Capital adoptar soluciones frente al manejo de las basuras que los peatones arrojan a las vías de la localidad de San Cristóbal.

Mediante el ejercicio de esta acción popular el accionante pretende se ordene al consorcio Aseo Capital S.A. a que “realice campañas educativas y seminarios de formación para disminuir el arrojo de basuras a las calles públicas” y que “contrate la realización de los estudios idóneos para establecer la cantidad y capacidad de las cestas o canastillas de almacenamiento de basuras para que los transeúntes de la localidad cuarta de San Cristóbal de esta ciudad, las puedan depositar y no contaminen más”; además se condene a Aseo Capital S.A., a dotar de “cestas o canastillas de basura para transeúntes en la cantidad y capacidad acorde a los resultados que arrojen los estudios en la localidad cuarta de San Cristóbal“ dentro de un término que “no exceda de sesenta (60) días calendario“. Además solicitó se condene a Aseo Capital S.A. a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Empresa Consultoría Colombiana S.A. a la Compañía de Proyectos Técnicos Ltda. y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a pagar, cada una, el incentivo legal de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y las costas del proceso previstas en el artículo 38 ibídem.

La demanda fue presentada inicialmente ante la Oficina Judicial de Bogotá el 29 de mayo de 2001 y por reparto le correspondió al juzgado 29 civil del circuito, despacho que la rechazó por falta de jurisdicción y remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sometida a reparto el 21 de noviembre de 2001 y luego el magistrado de conocimiento ordenó darle el trámite previsto en la Ley 472 de 1998.

La oposición

La apoderada de las sociedades Consultoría Colombiana S.A. y Compañía de Proyectos Técnicos CPT S.A. (antes Ltda.) integrantes del Consorcio que ejerce la interventoría sobre el contrato Nº 019 de 1994 suscrito entre Bogotá, Distrito Capital y el consorcio Aseo Capital, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de improcedencia de la acción popular e inexistencia de la vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos“.

Respecto a los hechos aceptó que es función de ese consorcio vigilar y controlar el cumplimiento por parte del contratista de todas las obligaciones consignadas en los documentos que integran el contrato. Afirmó que Aseo Capital ha realizado actividades preventivas y educativas con las comunidades de la localidad de San Cristóbal “para aconductar a los transeúntes“ en relación con el manejo de las basuras y desechos abandonados en espacios públicos y sobre temas relacionados con la cultura del aseo y la recuperación de puntos críticos, tal como se puede corroborar con “el registro histórico“ del consorcio sobre estos aspectos.

En cuanto a la proliferación de virus y bacterias dijo atenerse a lo que se demuestre en el proceso, pues la procedencia de las acciones populares se supedita a la prueba de la inminencia, actualidad o certeza de los daños colectivos, agregó que en el caso no existen elementos probatorios que confirmen tal hecho.

Precisó que el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, instaló “un buen número de canastillas“ en esa localidad y el Departamento Administrativo del Espacio Público el 19 de enero de 2001 suscribió un contrato de concesión para “el diseño, fabricación, puesta en marcha, mantenimiento, conservación y explotación comercial del mobiliario urbano de Bogotá“; indicó que las canastillas o cestas a que se refiere el artículo 58 del Decreto 605 de 1996 hacen parte del mobiliario contratado para la ciudad, en número de 3000 y concluyo que estas últimas complementarán las ya instaladas en la localidad.

Argumentó que el Distrito Capital directamente y a través de la interventoría ha controlado la ejecución del contrato tanto en lo relacionado con la recolección de basuras, como en lo que se refiere a las campañas de prevención y educación en los barrios y a la instalación de cestas de basura, tal como lo señala el informe de actividades de Aseo Capital durante el 2001. Argumentó que ese consorcio no ha considerado necesario requerir a Aseo Capital para que minimice “el factor de riesgo de contaminación” porque la actividad desplegada cumple a cabalidad con las expectativas del Distrito en cuanto a campañas de tipo preventivo y educativo.

Como razones de la defensa manifestó que si el contrato que dio origen a la presunta violación de derechos colectivos fue celebrado en 1994, a éste no podría aplicársele el Decreto 605 de 1996 de conformidad con lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

Explicó que la Administración Distrital en relación con el cumplimiento de dicha norma a través del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público suscribió el contrato de concesión Nº 001 de 19 de enero de 2001 para la instalación de cestas para el almacenamiento de basuras en las calles.

Señaló que el contratista ha adelantado campañas preventivas y educativas respecto al manejo de basuras. Indicó que correlativamente a las obligaciones del Estado en materia de prestación de servicios públicos, existe el deber legal de los ciudadanos de cumplir con ciertas normas de convivencia, dentro del marco de los principios de solidaridad, confiabilidad, civismo, autorregulación, responsabilidad ambiental e identidad territorial establecidas en la Constitución y en el Código Distrital de Policía.

La unidad ejecutiva de servicios públicos de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., a través de apoderado señaló que los particulares sin excepción no sólo son titulares de derechos sino también de obligaciones que permiten la convivencia social, tal como lo consagra la Constitución y la ley, por consiguiente tienen la obligación de velar por la conservación de un ambiente sano (C.N., art. 95-8) y de no arrojar en las vías y sitios públicos desperdicios de cualquier naturaleza (Ac. 18/89, art. 131).

Precisó que el objeto del contrato 019 de 1994 (ampliado posteriormente en oct. 11/2001) es “la prestación del servicio de aseo urbano, en sus componentes de recolección de basuras, barrido y limpieza de vías y demás áreas públicas en las zonas identificadas con los números 4 y 6 en que se ha dividido el Distrito Capital (...)“. En cuanto a la dotación a la localidad de San Cristóbal de cestas o canastillas para la recolección de residuos producidos por los transeúntes, aclaró que dicha obligación no está a cargo del concesionario y que la entidad encargada del manejo del mobiliario urbano dentro del cual están las canastillas es la Defensoría del Espacio Público.

Argumentó que en cumplimiento del contrato de concesión y del Decreto 609 de 1994, el consorcio Aseo Capital ha adelantado programas con la comunidad tendientes a que los ciudadanos tomen conciencia sobre el no arrojar basuras a las vías públicas.

Indicó que los hechos que expone el actor corresponden a un panorama ficticio que no se compadece con la realidad actual de la ciudad ni el proceder cívico de la mayoría de los ciudadanos.

Expresó que ni la Alcaldía Mayor ni las empresas interventoras están en la obligación de requerir a la concesionaria para que minimice el factor de contaminación representado por los desechos sólidos que se encuentran en las vías y zonas públicas, pues sostuvo que tal factor está debidamente controlado con las actividades de barrido y limpieza que se ejecutan en la zona de San Cristóbal y en toda la ciudad.

Aclaró que las canastillas de basuras ubicadas en sitios públicos están destinadas únicamente para el depósito de basuras producidas por los transeúntes tales como papeles, empaques de productos de confitería, y no para el almacenamiento de residuos sólidos domiciliarios, razón por la cual no se entiende cómo los primeros pueden generar la proliferación de virus y bacterias, como lo afirma el demandante. Agregó que a pesar del maltrato y vandalismo a los que son sometidos los botes de basuras, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público viene implementando planes para la reposición y ampliación de la cobertura de las canastillas.

Explicó que contrario a lo sostenido por el accionante, lo que realmente constituye un “hecho notorio”, es el mejoramiento de la calidad en la prestación del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá y sobretodo la inexistencia de basuras y desperdicios arrojados en cantidades tales que produzcan un daño ambiental negativo, garantizando así la protección de los derechos colectivos señalados como vulnerados. Agregó que el concesionario de servicio Aseo Capital no está obligado ni por decreto ni por el contrato a instalar las canastillas para la basura, además su instalación no garantiza por sí sola la protección de los derechos de la colectividad.

El consorcio Aseo Capital S.A. empresa de servicios públicos de carácter privado “Aseo Capital S.A. ESP“ a través de apoderado informó que el accionante ha instaurado “por lo menos” siete acciones populares con iguales pretensiones contra diferentes operadores del servicio de aseo en el Distrito Capital dentro de las cuales están las que se tramitan en la Sección Primera, Subsección B (exp. 01-109) y Sección Segunda, Subsección B (01.107) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en las que fueron negadas las pretensiones de la demanda.

Propuso las excepciones de “improcedibilidad de la acción popular por no existir peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos”, “no existe obligación legal ni contractual de instalar canastillas de basuras” y “falta de prueba de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.

Argumentó que la obligación contenida en el artículo 58 del Decreto 605 de 1996 de “instalar canastillas o cestas de basuras en número y capacidad que estén de acuerdo con la intensidad del tránsito peatonal y vehicular” no está en cabeza del consorcio porque: (1) el contrato de concesión Nº 019 de 14 de octubre de 1994 no establece dicha obligación, toda vez que el mencionado decreto fue expedido el 27 de marzo de 1996, es decir, dos años después de haberse suscrito aquél y expresó que si por ley estuviera obligado a hacerlo se tendría que modificar el objeto y el valor del indicado contrato para garantizar el principio del equilibrio financiero que debe regir la contratación estatal; y (2) porque la oficina encargada del diseño e instalación de las canastillas o cestas de basuras es la de espacio público de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

De otra parte, con cita de los artículos 88 de la Constitución Nacional y 2º de la Ley 472 de 1998 expresó que las pretensiones y hechos contenidos en la demanda no son propios de la acción popular, pues no existe relación entre la presunta carencia de canastillas o de programas educativos con la también presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por el accionante, como quiera que “la existencia o no de canastillas o programas educativos impide el goce del espacio público, la utilización de los bienes de uso público y pone en peligro la seguridad y salubridad públicas“.

Adujo que Aseo Capital presta el servicio de aseo a todos los usuarios de la zona en cuestión de manera eficiente y oportuna.

Resaltó que las acciones populares instauradas por el actor serían procedentes si se instauraran no contra las empresas prestadoras del servicio público de aseo sino contra las personas que arrojan las basuras a la calle y con ello violan lo establecido en el artículo 105 del Decreto 605 de 1996.

Indicó que precisamente la existencia de basuras en la calle hace que el servicio de aseo esté conformado por el barrido y limpieza de vías y áreas públicas, lo que garantiza que no haya lugar a la proliferación de insectos y plagas.

Concluyó que no existe vulneración alguna de los derechos e intereses colectivos invocados por el accionante.

El pacto de cumplimiento

La audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se citó para el día 4 de junio de 2002, pero se declaró fallida por la inasistencia de la parte demandante, el consorcio Aseo Capital y el Distrito Capital.

Solicitud del accionante

A folio 314 obra memorial suscrito por el señor Luis Carlos Montoya González, el accionante, en el cual solicita dar por terminado el trámite de la acción popular. Dicha petición dijo hacerla porque el Consejo de Estado mediante sentencia proferida dentro del trámite de una acción de cumplimiento “resolvió favorablemente pretensiones similares a la de esta acción, pero que de todas formas permiten garantizar el bienestar y salubridad pública de los más de siete millones (7.000.000) de habitantes, de esta ciudad con relación a la basura que pulula por nuestras calles“.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B“ mediante providencia de octubre 15 de 2002 declaró probada de oficio, la excepción de cosa juzgada.

Señaló el a quo que la demanda se fundamenta en una “supuesta” obligación adquirida por parte de la empresa de recolección de basura, sin que se defina en qué apartado del contrato de concesión o de sus prórrogas se consignó aquélla o la norma que la contiene.

Indicó que sólo en el decurso del proceso se pudo establecer que el compromiso de las empresas prestadoras del servicio de aseo en relación con la colocación de cestas de basura, se encuentra en el Decreto 605 de 1996, razón por la que consideró improcedente la acción popular, con fundamento en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de agosto de 2002, número interno 1458, magistrado ponente Jesús María Lemus, en la que se expresó que “corresponde a las empresas privadas que prestan el servicio de aseo, colocar cestas en las vías públicas para colectar basuras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 del Decreto 605 de 1996, norma reglamentaria de la Ley 142 de 1994 y que junto con la Ley 689 de 2001 constituyen la normatividad del régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

Sin embargo concluyó que la anterior decisión generó cosa juzgada para los propósitos de la demanda que se decide, pues lo que se pretendía con la presente acción era ordenar a la empresa que presta el servicio de aseo en la localidad cuarta (San Cristóbal), la colocación de cestas de basura, obligación que tanto la aquí demandada como las demás entidades que prestan dicho servicio deben ahora cumplir.

SALVAMENTO DE VOTO

La doctora Ligia Olaya de Díaz se apartó de la decisión mayoritaria, al respecto sostuvo que de conformidad con lo establecido en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para que exista cosa juzgada deben cumplirse los siguientes requisitos: que los procesos versen sobre el mismo objeto, se funden en la misma causa y exista identidad jurídica de las partes.

Precisó que la sentencia citada en el fallo fue proferida dentro de una acción de cumplimiento en la que se concluyó, entre otros aspectos, que la obligación de colocar cestas de basura en las vías públicas está a cargo de las empresas prestadoras del servicio de aseo; y que el proceso que se tramita corresponde a una acción popular cuyo objeto es el amparo de derechos colectivos y con este fin pretende se ordenen los “estudios idóneos para establecer la cantidad y capacidad de las cestas o canastillas de almacenamiento de basuras” para la localidad de San Cristóbal.

Resaltó que en esta acción no se discutía el deber legal de la demandada de instalar tales elementos, sino determinar de acuerdo a las exigencias de la localidad la cantidad y capacidad de estos, lo cual debió efectuarse en el proceso y establecer si existía o no vulneración de los derechos colectivos indicados.

El recurso de apelación

La apoderada del consorcio que ejerce la interventoría sobre el contrato Nº 019 de 1994, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual sustentó en los siguientes términos:

Señaló que no se cumplen con las condiciones previstas en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil para que se configure la cosa juzgada, pues la naturaleza de las acciones, la decidida en la sentencia invocada por el a quo y la que dio origen al presente, es diferente, por ende persiguen pretensiones distintas, lo que hace que el objeto sea disímil y no se funden en las mismas causas.

Destacó que no existe identidad jurídica de las partes en los procesos, pues ni el Distrito Capital ni el consorcio interventor son parte de la acción de cumplimiento, por lo que los estimó sustancialmente diferentes, pese a que el accionante sí es el mismo.

Indicó que el fallo objeto de apelación atenta contra el derecho de justicia de sus representadas, pues no existe consonancia entre los hechos y pretensiones de la demanda, y las alegaciones y pruebas aportadas al proceso.

Consideraciones de la Sala

El consorcio conformado por las sociedades Consultoría Colombiana S.A. y Compañía de Proyectos Técnicos CPT S.A. (antes Ltda.), por intermedio de apoderada, apelan la sentencia mediante la cual el tribunal declaró probada la excepción de cosa juzgada.

Las inconformidades con la decisión expuestas por los apelantes se contraen a que ésta atenta contra el principio de justicia, puesto que no está en consonancia con los hechos, pretensiones de la demanda, alegaciones y pruebas aportadas al proceso; además, porque los procesos son sustancialmente diferentes y no reúnen las condiciones para que se configure la excepción de “cosa juzgada”.

Se precisa que el consorcio recurrente es el que ejerce interventoría sobre el contrato de concesión Nº 019 de 14 de octubre de 1994 “para la recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas en las zonas 4 y 6 del Distrito Capital ...“, celebrado entre la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital y el consorcio Aseo Capital (v. fls. 93 a 122, cdno. ppal.).

Se aclara que no obra en el expediente la providencia en que funda el tribunal su fallo, sin embargo, del texto tanto de la petición del accionante que obra a folio 314 del cuaderno principal, como el de la decisión mayoritaria y del salvamento de voto, se establece que se trata de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de agosto de 2002, dentro del proceso radicado bajo el número “2002-026201“, número interno: 1458, actor Luis Carlos Montoya González, magistrado ponente Jesús María Lemos, que al resolver el recurso de apelación dentro del trámite de una acción de cumplimiento, ordenó a las empresas prestadoras del servicio de aseo dar cumplimiento a la obligación contenida en el artículo 58 del Decreto 605 de 1996.

La Sala procederá a analizar si en el caso la decisión enunciada reúne los requisitos legales para tener por probada la excepción de cosa juzgada, declarada de oficio por el a quo.

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el 332 del Código de Procedimiento Civil, aplicables por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, dispone:

ART. 332.—La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

“(...)”.

Las decisiones de los funcionarios del poder judicial, luego de los trámites previstos en el ordenamiento jurídico adquieren las características de imperatividad, inmutabilidad y coercibilidad, ya que agotado el procedimiento legal la decisión no es susceptible de modificación alguna e impide que el asunto sea nuevamente objeto de debate judicial, es decir, hacen tránsito a cosa juzgada.

La doctrina distingue entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material. La primera hace referencia a cuando la sentencia queda ejecutoriada y la segunda al evento en que no existe posibilidad de recurso alguno, porque precluyeron los términos para interponer los recursos extraordinarios, o porque éstos no son procedentes, o porque si se utilizaron fueron decididos de manera desfavorable.

Sin embargo, y de conformidad con la norma antes transcrita para que se configure el fenómeno de “cosa juzgada“ y sea oponible como excepción en un nuevo proceso se requiere:

1. Identidad de objeto, es decir que lo pretendido en el nuevo proceso corresponda a lo solicitado y declarado en el que se dictó el fallo.

2. “Identidad de causan, esto es, que el motivo o razón que sirvió de fundamento a la primera demanda, se invoque nuevamente en la segunda.

3. “Identidad jurídica de partes”, hace referencia a que los sujetos pasivo y activo de la nueva acción sean los mismos que figuren como tales en el proceso decidido.

Las acciones de cumplimiento y populares están consagradas en los artículos 87 y 88 de la Constitución Política y desarrolladas por las leyes 393 de 1997 y 472 de 1998, respectivamente.

En cuanto al objeto de las mencionadas acciones constitucionales se observa que:

El artículo 1º de la Ley 393 de 1997, dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.

A su vez el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 prevé que las acciones populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4º de la misma ley y que éstas “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible“; es decir que el objetivo esencial de esta acción “es la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible“, como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, magistrada ponente Dra. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.

Del texto de la normativa citada se concluye que el objeto de la acción de cumplimiento y de la popular es distinto, pues mientras la primera busca que a través de orden judicial se haga cumplir una obligación contenida en una ley o en un acto administrativo, la segunda tiene como fin el amparo de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados.

Respecto a la procedibilidad de las acciones las citadas leyes disponen:

La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad o de particulares que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos (L. 393/97, art. 8º). Además para su procedencia se requiere que el accionante acredite la renuencia.

Por su parte, las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares que violen o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (L. 472/98, art. 9º).

De lo mencionado se colige que mientras al instaurar la acción de cumplimiento se debe probar el incumplimiento de una obligación contenida en acto administrativo o ley y la renuencia a cumplirla, al incoar la acción popular se debe probar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, de lo cual se deduce que las causas para formular estas acciones son disímiles, pues en el primer caso lo sería la renuencia a cumplir una obligación que se pretende se ejecute y en el segundo, la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos que se pretenden amparar con la decisión.

De conformidad con las normas señaladas se concluye que no es posible hablar de identidad de objeto y causa en procesos iniciados en uso de las acciones de cumplimiento y populares, por lo tanto tampoco podría predicarse la existencia de cosa juzgada con la decisión de una acción de cumplimiento frente a una acción popular, porque no se cumplirían los requisitos previstos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, antes indicados.

En el caso, mediante el ejercicio de la acción popular el accionante pretende el amparo de los derechos e intereses colectivos al saneamiento ambiental, a gozar de un ambiente sano, a la salubridad pública, al uso y disfrute debido del espacio público y a la eficiente y oportuna prestación del servicio público de aseo y para el efecto solicita se ordene al consorcio Aseo Capital S.A. que “realice campañas educativas y seminarios de formación para disminuir el arrojo de basuras a las calles públicas” y “que contrate la realización de los estudios idóneos para establecer la cantidad y capacidad de las cestas o canastillas de almacenamiento de basuras para que los transeúntes de la localidad cuarta de San Cristóbal de esta ciudad, las puedan depositar y no contaminen más”; además se condene a Aseo Capital S.A., a dotar de “cestas o canastillas de basura para transeúntes en la cantidad y capacidad acorde a los resultados que arrojen los estudios en la localidad cuarta de San Cristóbal“ dentro de un término que “no exceda de sesenta (60) días calendario”. Además solicitó se condene a Aseo Capital S.A., a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Empresa Consultoría Colombiana S.A. a la Compañía de Proyectos Técnicos Ltda. y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a pagar, cada una, el incentivo legal de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y las costas del proceso previstas en el artículo 38 ibídem.

De conformidad con el objeto de las acciones de cumplimiento previsto en la Ley 393 de 1997 y de lo dicho por el tribunal luego de referirse a la sentencia citada, se establece que esa decisión determinó quiénes estaban obligados a cumplir el deber contenido en el artículo 58 del Decreto 605 de 1996.

Así las cosas el objeto y la causa de la presente acción y la decidida por medio de la sentencia de 22 de agosto de 2002, expediente “2002-026201” que sirvió al tribunal para declarar de oficio la excepción de cosa juzgada, no son idénticos, como lo consideró el magistrado que se apartó del criterio mayoritario.

Además se observa que el consorcio interventor, según lo afirma en el recurso de apelación, no fue parte en la acción de cumplimiento, por lo que mal podría decirse que hay identidad jurídica de partes en los procesos, así hubieran intervenido en él el mismo actor y las demás entidades demandadas, pues tratándose de acciones de cumplimiento la sentencia sólo se extiende a quienes actuaron en ese proceso y al no haber intervenido el consorcio recurrente, desaparece la identidad de partes.

Por lo expuesto, se concluye que en caso la decisión citada por el tribunal no reúne los requisitos para que se configure la excepción de “cosa juzgada” por lo que se dará prosperidad al recurso de apelación interpuesto por el consorcio interventor y en consecuencia procede el análisis de fondo de la acción popular.

La problemática planteada hace relación a la basura que arrojan los transeúntes en las vías públicas de la localidad 4ª (San Cristóbal) de Bogotá.

A juicio del accionante el consorcio Aseo Capital vulnera los derechos e intereses de la colectividad por no dotar de canastillas o cestas de basura en cantidad y capacidad suficiente a la localidad de San Cristóbal y por no promover campañas educativas para alertar a la comunidad sobre las consecuencias de arrojar basuras a las vías públicas e instruirla sobre el uso adecuado de las canecas que se llegaren a instalar.

Aduce además que la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las sociedades Consultoría Colombiana S.A., Ingenieros Consultores y Compañía de Proyectos Técnicos Ltda. en su calidad de interventores, vulneran los derechos e intereses colectivos al no ejercer efectiva vigilancia y control sobre la entidad prestadora del servicio público de aseo, ya que no la han requerido para que de manera diligente y preventiva adopte las indicadas medidas y así minimizar el factor de contaminación.

Observa la Sala que las apreciaciones del accionante no cuentan con sustento probatorio que demuestre la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados (al saneamiento ambiental, a gozar de un ambiente sano, a la salubridad pública, al uso y disfrute debido del espacio público y a la eficiente y oportuna prestación del servicio público de aseo), pues si bien alega que el consorcio que presta el servicio de aseo no ha dotado a la localidad de San Cristóbal de canastillas o cestas de basura en número y capacidad suficientes , no precisa en qué consiste la vulneración o amenaza, ni de qué manera tal omisión infringe los mencionados derechos, ni demuestra de manera alguna que el arrojar basura o desperdicios a la vía, en el caso, haya vulnerado o sea de tal magnitud que la conducta amenace los derechos e intereses de esa colectividad.

Por lo que respecta a que la falta de promoción de campañas educativas sobre las consecuencias de arrojar basuras a las vías públicas y la forma de utilización de las canastillas o cestas de basura, asimismo considera la Sala es sólo un concepto subjetivo del accionante sin que de manera alguna éste precise en qué consiste la amenaza o vulneración de los derechos invocados ni se aporten elementos de juicio que así lo demuestren.

Para la Sala, las pretensiones del actor no son viables en el sub examine, pues para que las acciones populares incoadas prosperen se debe en cada caso demostrar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos que mediante sentencia se garantizarían con la adopción de las medidas necesarias con el fin de protegerlos y de prevenir para que se incurra en las mismas acciones y omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del accionante.

Se destaca que mediante sentencia de 15 de febrero de 2002, esta Sección confirmó la providencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, proferida dentro del expediente 25000-23-24-000-2001-0107-01, proceso que instauró también el ahora accionante con similares hechos y pretensiones pero respecto de la localidad 5ª de Usme.

Adicionalmente, la Sala considera pertinente anotar que la decisión aquí adoptada en nada influye en la sentencia que ordenó el cumplimiento de una obligación de carácter legal (D. 605/96, art. 58), pues, se reitera, la sentencia que se profiere dentro del trámite de una acción de cumplimiento tiene efectos interpartes y sólo resuelve el asunto puesto a consideración del juzgador, esto es el cumplimiento o no de una obligación contenida en una ley o en un acto administrativo.

Por lo anterior y ante la inexistencia de omisión o acción de la autoridad que pueda considerarse causa que atente, amenace o ponga en peligro derecho o interés colectivo alguno, pues ni se precisó en qué consistía la amenaza o vulneración, ni de los hechos alegados se deduce, la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia que declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada y en su lugar, se denegarán las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República,

FALLA:

1. Revócase la sentencia de 15 de octubre de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección Primera Subsección B, objeto de apelación.

2. En su lugar, deniéganse las súplicas de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Ligia López Díaz—Germán Ayala Mantilla—María Inés Ortiz Barbosa—Juan Ángel Palacio Hincapié.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria.

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