Sentencia T-333 de mayo 4 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Sent. T-333, mayo 4/2001.

Exp. 25000-23-25-000-2001-0200-01-333

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Actor: Angelina Lozano Correa y otros

C/ Registraduría Nacional del Estado Civil

Organización electoral

Asuntos constitucionales - acción de tutela

Fallo

Se decide la impugnación contra la providencia de marzo 23 de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por los ciudadanos Angélica (sic) Lozano Correa, Armando Novoa García y Antonio Navarro Wolf.

Invocaron los accionantes la protección al derecho constitucional fundamental a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, conforme a lo establecido en el artículo 40 de la Carta Política, en concordancia con los artículos 103, 375, 1º y 2º del mismo ordenamiento y con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada por Colombia, como parte de la legislación interna mediante la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972.

Antecedentes

Interponen la presente acción los ciudadanos Armando Novoa García, Angelina Lozano Correa y Antonio Navarro Wolf, en su propio nombre y también como promotores y voceros del comité de referendo constitucional, en nombre de quienes firmaron las planillas no contabilizadas en calidad de agentes oficiosos.

Dijeron los accionantes que el 25 de abril de 2000, el ciudadano Manuel José Cepeda Espinosa en su condición de vocero designado del comité de promotores del “referendo contra la corrupción 02”, presentó ante la organización electoral – Registraduría Nacional del Estado Civil, una solicitud de referendo constitucional contra la corrupción y junto con la solicitud de inscripción se aportaron 178.774 apoyos o firmas de las cuales, luego del estudio técnico grafológico correspondiente dispuesto por la registraduría, se invalidaron 10.213 por grafología y 29.480 por otros requisitos, quedando 139.081 apoyos válidos.

Observaron los accionantes que estos apoyos fueron recogidos en formatos entregados por la Registraduría Nacional del Estado Civil al vocero y los promotores.

Agregaron que una vez acreditados los requisitos para la inscripción de la iniciativa, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la Resolución 2119 del 15 de mayo de 2000 “por la cual se inscribe el comité de promotores, el vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional”. Como parte del comité de promotores se inscribieron los ciudadanos Armando Novoa García, Angelina Lozano Correa y Antonio Navarro Wolf quienes actúan como solicitantes en la presente acción de tutela.

Que el 20 de octubre de 2000, luego de adelantado el proceso de recolección de firmas y apoyos en todo el país, sometidos a los correspondientes exámenes técnicos, quedaron 877.030 apoyos válidos al trámite de la iniciativa y el 15 de noviembre de 2000, fueron entregados a la Registraduría Nacional 134.103 nuevos apoyos, de los cuales se validaron 108.920. Que el día 15 de diciembre, el grupo de promotores entregó otras 31.390 firmas que no fueron tenidas en cuenta por la organización electoral por cuanto en su entender, así fueran válidas no lograban acreditar el 5% del censo electoral que corresponde a 1’068.337 firmas o apoyos.

Finalmente dijeron que los dos últimos apoyos sumados arrojaron la cifra de 985.950 firmas válidas sin contar las 139.081 firmas recolectadas para la inscripción inicial de la solicitud, ni las 31.390 firmas aportadas el día 15 de diciembre. Y que el día 18 de diciembre de 2000, el Registrador Nacional del Estado Civil certificó por escrito sobre la inscripción, el trámite y los resultados finales de la campaña adelantada por los ciudadanos que se identificaron con el referendo, en esta certificación aparecen los datos de los apoyos válidos señalados anteriormente y se anotó que a los promotores del referendo constitucional, les venció el plazo definitivo para la recolección de firmas el día 15 de diciembre de 2000 y no acreditaron el número mínimo requerido de que trata el artículo 33 de la Ley 134 de 1994. En consecuencia la solicitud de referendo fue archivada de conformidad con el inciso 2º del artículo 22 de la misma ley.

Por lo anterior, expresaron que el día 17 de enero de 2001, la vocera del referendo 002, Angélica (sic) Lozano Correa, solicitó que además de los 985.950 apoyos válidos recaudados y acreditados ante la registraduría, la organización electoral tuviera en cuenta los 139.081 inicialmente presentados y certificados por esa institución, pues contabilizados éstos se cumpliría con el requisito del 5% del censo electoral nacional de que trata el artículo 375 de la Constitución, que para el caso consiste en la suma de 1’068.337 apoyos o firmas, lo que significa que sumadas las cantidades anteriores, el comité de referendo Nº 002 rebasó el requisito establecido por el artículo 375 de la Constitución por 56.694 firmas y no obstante lo anterior, afirmaron, según comentario de los accionantes, que la Registraduría Nacional a través de la directora de gestión electoral, dio respuesta negativa a la solicitud al considerar, sin mayor explicación, que no era posible adicionar los apoyos recolectados en las dos etapas mencionadas dado que: “…las dos etapas son independientes y para cada una de ellas la ley exige el cumplimiento de ciertos requisitos sin los cuales no es posible continuar con el proyecto de reforma constitucional”.

Sostuvieron que en ninguna parte el artículo 375 de la constitución política establece que los apoyos recolectados para la solicitud del referendo constitucional en sus distintas etapas no pueden sumarse entre sí; tampoco lo hace de manera expresa o tácita la Ley 134 de 1994 y si lo hiciera, una restricción de esa naturaleza estaría en contradicción con la norma constitucional y con el principio útil que debe regir la interpretación de las normas que califican las acciones en favor de la participación ciudadana. Los dos textos en los que se recogieron los apoyos para la inscripción de la iniciativa como para adelantar el trámite posterior, son idénticos en su contenido, de manera que cuando los ciudadanos y ciudadanas suscribieron uno u otro texto lo hicieron apoyando la misma iniciativa.

Por todo lo anterior, afirmaron que la organización electoral —Registraduría Nacional del Estado Civil—, al no contabilizar la totalidad de los apoyos válidos recolectados por el comité de promotores del referendo 002 desconoció y vulneró el derecho fundamental a la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político contenido en el artículo 40 de la Constitución.

Respecto a la procedencia de la acción de tutela, expusieron que la tutela, aunque se dirige contra un acto de carácter particular y concreto contra la cual procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85), según el artículo 25 de la Ley 134 de 1994, los promotores disponen de veinte días a la notificación de la decisión con el objeto que se declare la nulidad del certificado y se ordene tener en cuenta las firmas anuladas, en donde circunscribe la procedencia de esta acción a los eventos estipulados en el artículo 19 de la referida ley y no contempla otros casos para la impugnación de la certificación expedida por la Registraduría, como es el del presente caso en el que no se contabilizan adecuadamente los apoyos obtenidos en la etapa de inscripción o trámite de la solicitud, por lo que únicamente es procedente la acción de tutela de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

Petición

Solicitaron:

“De conformidad con el artículo 23 del Decreto 2591 de 1991 y para garantizar el ejercicio pleno del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político consagrado en el artículo 40 de la Constitución, solicitamos se ordene a la organización electoral —Registraduría Nacional del Estado Civil— que en el término de 48 horas y para efectos de continuar con los trámites que establecen los artículos 375 de la Constitución y 33 de la Ley 134 de 1994 contabilice los 139.084 apoyos certificados para la inscripción del comité de promotores, el vocero y de la solicitud del referendo”.

Contestación

En respuesta, el director de gestión electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil envió certificación sobre los siguientes hechos:

1. Que según Resolución 2119 del 15 de mayo de 2000, se inscribió el comité de promociones, el vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional.

2. El número de apoyos válidos aportados para la inscripción del referendo contra la corrupción 002 fueron 139.081.

3. El número de apoyos válidos aportados para el trámite del referendo contra la corrupción 002 fueron 985.950.

4. El censo electoral nacional para el mes de abril de 2000 era de 21’366.758 y para el mes de diciembre del mismo año era de 22’919.242.

El fallo impugnado

El tribunal declaró improcedente la acción por cuanto existe una decisión administrativa contenida en la respuesta de la directora de la gestión electoral, Dra. Gloria Ruiz Moya, a la vocera del comité de promotores del referendo contra la corrupción Dra. Angélica (sic) Lozano Correa frente a la cual existen otros mecanismos de defensa judicial en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contenida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, más aún cuando la acción de tutela no se presentó como mecanismo transitorio. No le quedó duda al tribunal de que la solicitud interpuesta por la vocera del referendo, un mes después de haberse expedido la certificación del 18 de diciembre de 2000, por el Registrador Nacional del Estado Civil, fue una petición nueva que nada tiene que ver con la anulación o no de los votos necesarios para la solicitud de referendo, porque se trata de un planteamiento nuevo como vocera del comité de promotores de la iniciativa y ante todo como ejercicio del derecho de petición.

Prosiguió, que esa solicitud o petición fue atendida en términos por la Registraduría Nacional del Estado Civil como consta en el expediente y esta decisión administrativa que niega lo pedido, que es precisamente lo que no comparten y censuran los accionantes, no tiene en manera alguna las restricciones de que trata el artículo 25 de la Ley 134 de 1994, para ser demandada ante la jurisdicción contencioso administrativa en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es una decisión muy diferente a la certificación que había proferido el señor Registrador el día 18 de diciembre de 2000, en donde simplemente da cuenta de lo sucedido en el trámite de referendo constitucional contra la corrupción, y cuántos fueron los votos válidos y explica que la solicitud será archivada de conformidad con el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 134 de 1994; afirmó el tribunal que esta certificación no fue cuestionada por los accionantes en vía gubernativa en cuanto a los datos que se certifican. Simplemente un mes después se hizo una propuesta para que se acumulen unos apoyos o votos con base en las propias cifras suministradas por la certificación que expidió el Registrador.

Adicionó que “tampoco en esta vía judicial se está cuestionando la certificación. Por el contrario, de manera sistemática, se censura la negativa de la directora de gestión electoral a contabilizar y sumar la totalidad de los apoyos válidos recolectados tanto en la etapa de inscripción del comité de promotores y el vocero, así como de inscripción de la iniciativa; como en la etapa de solicitud del referendo. Basta observar los hechos de la demanda a partir del numeral 15 y los fundamentos jurídicos de la acción para comprobar sin duda alguna que lo no aceptado por los accionantes es la negativa a sumar los votos de las dos etapas porque eso es lo que consideran flagrantemente violatorio del artículo 40 de la Constitución Política de 1991 y de las demás normas de orden constitucional y legal que citan en el acápite II de la acción”.

Finalmente expuso que los hechos que narran los demandantes en esta tutela y las normas que citan violadas, no son sólo de orden constitucional sino también legal, lo cual amerita un estudio y decisión de fondo considerando en su conjunto la normatividad aducida como infringida. Para ello, consideró el tribunal en este caso concreto, que sí es idóneo el mecanismo judicial de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

Impugnación

Los accionantes señalan los motivos de inconformidad así:

Frente a los argumentos del tribunal, sostienen que es necesario tener en cuenta el carácter y la naturaleza de la acción de tutela, así como la vía utilizada para hacer valer los derechos fundamentales que se defienden mediante este procedimiento.

Hacen referencia al artículo 374 de la Constitución Política en donde se establece que la Constitución puede ser reformada por el pueblo, mediante referendo y, a su vez del artículo 375 que señala que “podrán presentar proyectos de acto legislativo … los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente”.

Afirman que la tutela se refiere a la interpretación y aplicación que la Registraduría Nacional del Estado Civil le ha dado a estas dos disposiciones, en consonancia con los artículos 40 y 103 de la misma Constitución porque la carta fundamental es explícita en señalar que es un derecho de los ciudadanos presentar proyectos de acto legislativo para reformar la Constitución mediante referendo, siempre que la iniciativa se encuentre apoyada por el 5% del censo electoral. Y aseguran que el alcance que le ha dado la Registraduría a esta disposición es arbitrario, pues al no tener en cuenta los apoyos recolectados en la etapa de inscripción del comité de promotores, elevó el requisito constitucional del 5% del censo electoral nacional al 5.5% del mismo, interpretación que es abiertamente contraria a la disposición que se comenta.

Sobre el argumento del tribunal que señala que existe el mecanismo judicial de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sostienen que debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela no es compatible con la acción contencioso administrativa y que esta última acción debe ser adecuada al efecto que se persigue, esto es, la protección del derecho fundamental. Y en este caso, la acción contencioso administrativa aunque en principio podría ser la vía para impugnar el acto administrativo, contenido en la certificación en mención, no tendría el alcance de disponer el envío de la solicitud de referendo al Congreso de la República.

Consideraciones de la Sala

Pretenden los impugnantes que por el mecanismo de la presente acción de tutela se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil, contabilizar los 139.081 apoyos certificados para la inscripción de promotores de referendo constitucional, o sea el cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral vigente para la época de la inscripción, con el número de apoyos o firmas que respaldan la solicitud de referendo.

A continuación la Sala hace las siguientes precisiones:

I. Legitimación

Están legitimados para actuar los accionantes en su condición de ciudadanos y como miembros del comité de promotores de iniciativa ciudadana de referendo constitucional, pero no están legitimados como agentes oficiosos de los ciudadanos que consignaron sus firmas en los formularios de la iniciativa, ya que resulta improcedente cuando se trata de actuar a nombre de comunidades o de sectores indeterminados de la población, y aunque los accionantes sustentan que éstos pueden ser determinados, ocurre que como ellos mismos lo afirman no podrían ser convocados a suscribir de manera personal la presente acción, pues se trata de ciudadanos que habitan diferentes ciudades y regiones del país, aquí estamos más bien frente al caso típico de los derechos colectivos que no han sido propuestos. Por lo demás, la acción de tutela se puede interponer por otro, cuando el afectado se encuentre en condiciones que no la pueda interponer por sí mismo (D. 2591/91, art. 10). Así mismo lo ha manifestado la Corte Constitucional en Sentencia T-029 de enero 28 de 1994, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa cuando dice:

“Si bien es cierto en el artículo 86 superior se reconoce la agencia oficiosa al permitir que la acción de tutela sea interpuesta no sólo por toda persona, sino también "por quien actúe en su nombre", advierte la Corte que dicha agencia resulta improcedente en aquellos casos en que se trate de actuar a nombre de comunidades o de sectores indeterminados de la población, casos estos para los cuales, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, y así lo determina la Constitución, lo que procede es la acción popular o las acciones de grupo”. La agencia oficiosa procede, en cambio, cuando, en casos como el sometido a su examen, el afectado o los afectados no puedan por sí mismos interponer la acción de tutela, ya que se trata, en la presente situación, de un grupo identificable de menores abandonados y que carecen de representante legal reconocido…” .

II. Derecho a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P., art. 40)

El derecho a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, es un derecho constitucional fundamental de aplicación inmediata, tal como es consagrado en los artículos 40 y 85 de la Carta Política. La Corte Constitucional en Sentencia T- 353307 de 1998 lo define, así:

“Consiste básicamente en aquellas personas llamadas a ejercerlo, pues para ello se requieren ciertas condiciones, para que puedan hacerse presentes y participar en todos los procesos de toma de las decisiones que les interesen, tales como elecciones, plebiscitos, referendos, ingresar o conformar partidos políticos e, incluso, la posibilidad de ejercer control sobre las personas u órganos que detentan el poder político.

“Es un claro desarrollo del preámbulo y los artículos 1º y 2º del estatuto fundamental, en los cuales el constituyente expresamente le señala un “marco jurídico y participativo”, con la finalidad de, entre otras, “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”, lo cual guarda estrecha relación con el aspecto político del Estado, consistente en las múltiples relaciones de poder que se desenvuelven en el interior de la comunidad. Así, un Estado constitucionalmente denominado “democrático”, lo menos que puede garantizar es la injerencia de quienes van a ser afectados con el ejercicio de tales relaciones de poder, traducidas generalmente en decisiones con incidencia sobre sus libertades, derechos, patrimonio y demás ámbitos propios del desenvolvimiento en sociedad.

“(…)”·

Entonces, en el caso en estudio estamos frente al análisis de una manifestación de ese derecho fundamental que es el referendo como mecanismo de participación de los ciudadanos para reformar la Constitución.

III. Violación al derecho de participación

Acusan los accionantes al Registrador Nacional del Estado Civil y a la directora de gestión electoral de vulnerar el derecho a la participación ciudadana, al no tener en cuenta los apoyos ciudadanos acreditados para la inscripción de la solicitud de referendo constitucional contra la corrupción (Res. 2119, mayo 15/2000), sostienen que en ninguna parte del artículo 375 de la Constitución Política, ni la Ley 134 de 1994 establecen en forma expresa o tácita “que los apoyos recolectados no pueden sumarse entre sí… y si lo hiciera, una restricción de esa naturaleza estaría en contradicción con la norma constitucional y con el principio útil que debe regir la interpretación de las normas que califican las acciones en favor de la participación ciudadana”.

Ahora bien, el artículo 375 de la Constitución Política prescribe que “podrán presentar proyectos de actos legislativos “… los ciudadanos en un número equivalente al cinco por ciento del censo electoral vigente”; el artículo 103 de la Carta dice que “son mecanismos de participación del pueblo, en ejercicio de su soberanía”, entre otros “el referendo”, así mismo indica que “la ley los reglamentará””.

En desarrollo de estos preceptos constitucionales, para el caso que nos ocupa, “el referendo” , se expidió la Ley 134 de 1994 (mayo 31) “Por la cual se dictan normas sobre participación ciudadana”. Como esta ley es estatutaria, tuvo su control previo de constitucionalidad (C. Const., sent. C-180, abr. 14/94).

Al hacer el análisis de los hechos que generan la acción, a juicio de la Sala se tiene lo siguiente:

a) No le asiste razón a los impugnantes en cuanto a la suma de firmas solicitadas porque la etapa de inscripción de promotores y voceros de referendo, es diferente a la etapa de solicitud de referendo, se manejan independientemente y tienen una finalidad distinta. En efecto, existen varias diferencias entre una etapa y otra, a saber:

1. Para ser promotores y voceros de la iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo se requiere “ser ciudadano en ejercicio y contar con el cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral” “...Deberán constituirse en comité e inscribirse como tales ante la Registraduría del Estado Civil …” (L. 134/94, art. 10).

Diferente a lo anterior, tanto el artículo 375 de la Constitución Política como el 33 de la Ley 134 de 1994 establecen que “a iniciativa del gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al cinco por ciento del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley…”.

2. La misma ley le está dando el alcance a cada selección de firmas con un formulario diferente. El formulario para la inscripción de iniciativas legislativas y normativas o solicitudes de referendo, será elaborado por la registraduría del estado civil correspondiente y deberá aparecer, en lugar visible, el número de firmas que deberán ser recogidas para que los promotores puedan presentar e inscribir la iniciativa legislativa y normativa o solicitud de referendo…” (art. 11).

El formulario para el trámite de iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo deberá ser un formulario diferente a aquel con el cual se efectuó la inscripción en la registraduría correspondiente (art. 16).

Los requisitos para la inscripción de iniciativas legislativas y normativas o de solicitudes de referendo al momento de su inscripción, el vocero del comité de promotores deberá presentar formulario que le entregó el registrador diligenciado con la siguiente información: a) el nombre completo y el número de documento de identificación de los miembros del comité de promotores y de su vocero, previamente inscritos ante la registraduría correspondiente; b) exposición de motivos de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo que promueven y el resumen del contenido de la misma; c) el título que describa la esencia de su contenido y el proyecto de articulado”, etc.

— El formulario para el trámite de iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo contendrá por lo menos lo siguiente: a) el número que la Registraduría del Estado Civil le asignó a la iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de referendo; b) la información requerida en el formulario presentado para la inscripción de la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo, de conformidad con los artículos 11 y 12 de la presente ley, y c) el resumen del contenido de la propuesta y la invitación a los eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo…” (art. 16).

Registro de iniciativas legislativas y normativas y de solicitudes de referendo. El registrador correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a las iniciativas legislativas y normativas, así como las solicitudes de referendo , en el que se indicará el orden en que éstos han sido inscritos y la fecha de la inscripción…” (art. 14).

— Plazo para la recolección de apoyos. “Inscrita la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo ante la registraduría del estado civil correspondiente, el registrador del estado civil, dispondrá de quince días para la elaboración y entrega de los formularios a los promotores, éstos contarán, desde ese momento, con seis meses para la recolección de firmas de quienes apoyan estos procesos de participación…” (art. 18).

De lo anterior se tiene que la ley mencionada, separa la etapa de la inscripción de promotores y voceros de la solicitud de referendo con la de los apoyos de la solicitud de referendo, que existen dos etapas distintas, independientes una de la otra, por lo que lleva a la Sala a concluir que no se observa que el actuar del Registrador Nacional del Estado Civil, sea arbitrario, ni que con su negativa a contabilizar las firmas o apoyos aducidos, vulnere el derecho constitucional fundamental invocado, no está impidiendo la participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político, o algún otro derecho constitucional fundamental; por el contrario, esta autoridad pública, ha cumplido con lo dispuesto en los artículos 103 y 375 de la Constitución Política, así como con el trámite establecido en la Ley 134 de 1994.

Tampoco se advierte en modo alguno, que el accionado esté exigiendo el 5.5% del censo electoral vigente, porque en la primera etapa de inscripción de promotores y voceros de solicitud de referendo, como se vio, se exige el cinco por mil de las firmas o apoyos del censo electoral vigente y en la segunda etapa, la norma (art. 18) señala que, desde el mismo momento de la entrega de formularios, los promotores “contarán, desde ese momento, con seis meses para la recolección de firmas de quienes apoyan estos procesos de participación (art. 18), es decir, el cinco por ciento del censo electoral vigente.

IV. Oportunidad de la acción de tutela

También procede la negación de la protección solicitada, pues la tutela no se solicitó en oportunidad.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y el artículo 86 de la Constitución Política dice que procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el presente caso los hechos que motivaron la acción de tutela, se resumen en que, según los accionantes, se vulneró el derecho a la participación ciudadana, que se traduce en la negativa de la directora de gestión electoral, a contabilizar los 139.084 apoyos certificados para la inscripción del comité de promotores, el vocero, con los de la solicitud de referendo, con los cuales sobrepasaría el 5% requerido (C.P., art. 375) del censo electoral vigente, equivalente a 1.068.337 firmas o apoyos.

Ahora bien, la Ley 134 de 1994 (mayo 31), “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”, tiene por objeto regular la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto. Por ser esta ley estatutaria tuvo su control constitucional previo (Sent. C-180, abr. 14/94).

Teniendo en cuenta que el artículo 25 de la Ley 134 de 1994, expresa que ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los promotores podrán interponer las acciones a que haya lugar contra la certificación expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, “cuando por la anulación de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido”, en dicha disposición no se contemplan otras posibilidades para la impugnación de tal certificación, ni de la respuesta dada el 19 de enero de 2001, por la directora de gestión electoral de la registraduría, de la negativa a contabilizar los apoyos obtenidos en la etapa de la inscripción o del trámite de la solicitud, la norma solamente se refiere a aquellos casos de anulación de firmas contemplados en el artículo 19 de la Ley 134 de 1994, a saber: a) cuando la fecha, nombre o número de la cédula de ciudadanía son ilegibles o no identificables; (sic) 2. Cuando la firma se hace con datos incompletos, falsos o erróneos; 3. Cuando las firmas son de la misma mano; 4. Cuando la firma no es manuscrita; 5. Cuando no se está inscrito en el censo electoral. Y el previsto en el artículo 16 de la ley, que se refiere a “las formalidades del formulario para el trámite de iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo”.

Significa que sí existe otro mecanismo judicial para la protección del derecho fundamental, pero éste, considerado frente al momento de producción del resultado, no es eficaz y sería inocua su formulación para el trámite de un mecanismo de participación popular que, como en el presente caso, obedece a las circunstancias sociopolíticas del momento, a la coyuntura del momento. Una acción de nulidad y restablecimiento, daría al traste con el impulso democrático, pues el tiempo requerido para el desenvolvimiento procesal de la acción, harían en la práctica que dejara de ser un medio oportuno para obtener la decisión popular.

Lo anterior conduce a determinar que el mecanismo de tutela hubiera sido idóneo, siempre que se hubiera formulado en su oportunidad, y siempre que los afectados hubieran ejercido los medios disponibles en oportunidad, pues también es cierto que la tutela no puede ejercerse para revivir términos caducados ni en reemplazo de la acción natural que corresponde por designación legal. Tal afirmación adquiere su mayor relevancia cuando se dan hechos que la acción oportuna pudo evitar y que ya la tutela no puede restablecer, lo que tiene que ver con la existencia presente o futura de la violación, por lo cual se exige que para la protección del derecho fundamental, la amenaza o su violación no haya pasado. Como lo ha manifestado la Corte Constitucional, “Es por eso que la disposición citada, en relación con este tema, diferencia claramente dos situaciones, a saber: cuando el hecho se ha consumado antes de la iniciación de la acción de tutela, caso en el cual debe aplicarse la causal de improcedencia descrita en el numeral 4º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, salvo que “continúe la acción u omisión violatoria del derecho”. Y de otro lado, cuando en el momento de expedir la sentencia el juez advierte que el acto o la omisión impugnadas se hubieren consumado en forma que no sea posible restablecer los derechos quebrantados, caso en el cual debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 24 del decreto mencionado, para simplemente prevenir “a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela” (C. Const., Sent. T-235/98. M.P. Fabio Morón Díaz).

Observa la Sala en el caso que se discute, que el artículo 25 de la ley tantas veces mencionada, dice que “una vez la registraduría correspondiente haya expedido el certificado a que se refiera el artículo anterior, conservará los formularios por veinte (20) días. Durante este término, los promotores podrán interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa las acciones a que haya lugar, cuando, por la anulación de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido. Y en el inciso segundo, agrega: “Cuando se haya interpuesto alguna acción contra la decisión de la registraduría, los formularios deberán conservarse mientras ésta se resuelve” “...”.

Los accionantes no entablaron la acción pertinente ante la jurisdicción contencioso administrativa, según dejan entrever porque afirman que su discrepancia con la accionada no es por la anulación de firmas sino por la negativa de la directora de gestión electoral (ene. 19/2001) a contabilizar los apoyos o firmas para la inscripción de promotores, (respuesta dada al derecho de petición interpuesto por los accionantes); la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil fue expedida el 18 de diciembre del año 2000, en donde ordenó archivar la solicitud de referendo, por no acreditar el 5% mínimo de apoyos del censo electoral vigente.

Ahora bien, si se tiene en cuenta que la acción de tutela fue interpuesta por los accionantes el 6 de marzo de 2001, el término de los veinte días previsto en la ley, para la destrucción de formularios, se encuentra más que vencido, por lo que el hecho que hoy se alega se consumó antes de interponerse la acción de tutela, puesto que por ley los formularios a la fecha de presentación de la tutela debieron ser destruidos y no habría como hacer la confrontación.

En efecto, el juez de tutela no podría entrar a ordenar al Registrador del Estado Civil que contabilice los 139.081 apoyos o firmas recolectados en el proceso preliminar a la inscripción de la iniciativa ante dicha entidad, sin que previamente este funcionario verificara, si de este número de apoyos o firmas (139.081), hubieren firmas repetidas (en la segunda etapa) (art. 19), por lo que después de la destrucción de formularios es imposible una nueva confrontación y por lo mismo se tornaría imposible restablecer al accionante el goce del derecho presuntamente conculcado. Solamente al juez de tutela le correspondería prevenir a la autoridad pública para que en ningún caso volviera a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, tal como lo dispone el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991.

Visto lo anterior, se revocará el fallo del 23 de marzo del año 2001, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda— Subsección “C” en que se declaró improcedente la tutela y en su lugar se denegará la protección solicitada.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el fallo impugnado. En su lugar,

DENIÉGASE la solicitud interpuesta por los señores Angélica (sic) Lozano Correa, Armando Novoa García y Antonio Navarro Wolf, en calidad de ciudadanos y como integrantes del comité de promotores del referendo contra la corrupción 2.

Dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y envíese copia al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

Magistrados: Juan Ángel Palacio Hincapié, Presidente—Germán Ayala Mantilla—Ligia López Díaz—María Inés Ortiz Barbosa.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria.

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