Sentencia 22521 de febrero 27 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. 25000-23-26-000-000-2000-0816-02

Ref. Exp.: 22521

Consejero Ponente:

Dra. María Elena Giraldo Gómez

Apelación auto ejecutivo

Actor Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe.

Bogotá, D.C., veintisiete de febrero de dos mil tres.

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por la Sección Tercera “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 8 de noviembre de 2001, mediante el cual se declaró no probada la excepción previa “de cosa juzgada”, propuesta por la parte ejecutada.

II. Antecedentes

A. El tribunal al negar la prosperidad de la excepción previa de cosa juzgada consideró que el título de recaudo ejecutivo está constituido por las resoluciones 383 del 4 de agosto de 1999 y 649 del 4 de noviembre de 1999, que se presumen legales mientras no hayan sido declaradas nulas por la jurisdicción de lo contencioso administrativa y que si el ejecutado tiene algún reparo de ilegalidad debe demandarlos en ejercicio de la acción ordinaria pertinente (fls. 35 a 37).

B. Esa decisión la recurrió la parle ejecutada en reposición y en apelación; indicó que el fenómeno exceptivo de la cosa juzgada debió declararse probado toda vez que concurrían todos los requisitos para su configuración como son *) el adelantamiento de un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un lado arbitral; *) el nuevo proceso entre las mismas partes; *) el objeto del nuevo proceso idéntico al anterior y *) el adelantamiento del nuevo juicio por idéntica causa a la que originó el anterior. Señaló también que no está atacando la legalidad de las resoluciones constitutivas del título ejecutivo complejo sino que está solicitando que se declare probada la excepción de cosa juzgada (fls. 38 a 58).

III. Consideraciones

Corresponde a la Sala, en virtud de la competencia funcional que le atribuye la ley, decidir el recurso de apelación dirigido contra el auto interlocutorio dictado por el tribunal, en asunto de dos instancias, mediante el cual se declaró no probada la excepción previa de cosa juzgada propuesta por la parte ejecutada (CPC, art. 351, num. 9º, y CCA, art. 129).

Para decidir el recurso de apelación se efectuará el siguiente análisis:

A. Excepción previa de cosa juzgada en el proceso ejecutivo.

El Código Contencioso Administrativo dispone que en el proceso ejecutivo contractual, adelantado ante esta jurisdicción de lo contencioso administrativa, se aplica la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.

Por su parte, el Código de Procedimiento Civil dispone para el proceso ejecutivo de mayor cuantía las excepciones que pueden proponerse: previas y de mérito. Y sobre estas dos clases de excepciones, a su vez, el artículo 97 ibídem intitulado “Limitaciones de las excepciones previas y oportunidad para proponerlas”, dispone en su último inciso, después de enumerar 12 hechos que dan lugar a excepcionar previamente, que “También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción y caducidad”.

La cosa juzgada en los procesos ejecutivos a favor del ejecutado está atada, necesariamente, a una sentencia anterior en firme que haya declarado prósperas las excepciones de mérito, por disposición expresa del artículo 512 del Código de Procedimiento Civil. Tal sentencia con esa declaración de aceptación de las excepciones de mérito, por su naturaleza, deja ver que ese proceso ejecutivo se tornó, a su vez, en cognoscitivo o de conocimiento, por ende contencioso.

En materia de cosa juzgada sobre proceso contencioso el Código de Procedimiento Civil dispone lo siguiente:

“ART. 332.—La sentencia proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores morfis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos.

La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes.

Los efectos de la cosa juzgada en procesos que se ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

Con dicho fundamento legal se colige que la cosa juzgada se estructura como excepción con la satisfacción de los siguientes supuestos:

• que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto,

• que se funde en la misma causa que el anterior, y

• que entre ambos juicios haya identidad jurídica de partes.

E igualmente la doctrina (1) indica que en el proceso ejecutivo es alegable la cosa juzgada como excepción, y en tal caso el proceso se convierte en contencioso o de cognición; al respecto dice:

(1) Juicio Ejecutivo. Jorge D. Donato, segunda edición actualizada. Editorial Universidad, pág. 634, Buenos Aires. 1993.

“La excepción sub examine es viable, en primer término, cuando, habiéndose rechazado la ejecución en razón de haber progresado una excepción perentoria (falsedad de título, prescripción, pago, compensación, etc.), el ejecutante promueve una nueva pretensión ejecutiva fundada en el mismo título que la anterior”.

Y agrega que la excepción de cosa juzgada deviene improcedente,

“( ) si la denegación de la ejecución se debe a la circunstancia de haberse acogido una excepción dilatoria (incompetencia, falta de personería, inhabilidad de título por plazo no vencido, espera, etc.), pues en tales casos cabe una vez reparado el defecto que determinó la excepción, la continuación del juicio o la promoción de uno nuevo.

Tampoco es viable la excepción que nos ocupa si las resoluciones pronunciadas en el otro proceso se refieren a las medidas preparatorias de la pretensión ejecutiva (C. Civ. 2º cap., JA, t. 45, p. 601) o si aquél concluyó por desistimiento de la pretensión o caducidad de la instancia”.

Y resalta, enseguida, que sí procede esa excepción de cosa juzgada en el proceso ejecutivo, “… si, existiendo identidad de sujetos, objeto y causa, aquélla se funda en una sentencia recaída en un proceso de conocimiento o en un laudo arbitral”. (Negrillas en las transcripciones, por fuera del texto original).

B. Caso concreto

El apelante dice que existe cosa juzgada para este proceso ejecutivo, que apenas empieza, y la propone como excepción previa porque para él concurren todos los requisitos legales de configuración. Y por su parte el tribunal a quo estimó que ello no es cierto y así lo declaró, en el auto que denegó el hecho propuesto, por considerar que las resoluciones administrativas de liquidación del contrato —que constituyen con otros documentos el título ejecutivo complejo— se presumen legales y que si el ejecutado estima que aquellas resoluciones son ilegales las debe demandar a través de las acciones ordinarias. El problema jurídico que se le plantea es el relativo a determinar si, efectivamente, se estructuran los elementos constitutivos de la cosa juzgada. La Sala al estudiar el expediente, para verificar si esos supuestos se satisfacen, advierte, en primer lugar, que el ejecutado no aportó la prueba del laudo arbitral respecto al cual enfrenta la cosa juzgada para este juicio ejecutivo y, en segundo lugar, que si bien existiría identidad de partes no habría identidad de objeto ni de causa. Se dice habría o existiría bajo el hipotético de que las afirmaciones del ejecutado son ciertas, pues como ya se advirtió no se probó la existencia del laudo.

De las afirmaciones del ejecutado no se evidencia que este proceso ejecutivo versa sobre el mismo objeto (2) que el anterior, ordinario contractual, fallado por árbitros, porque las pretensiones que se plantearon ante los árbitros son, según el dicho del ejecutado, distintas a las pedidas en este juicio ejecutivo. Así: mientras en el ordinario contractual, proceso anterior, se pretendió la declaración de certeza sobre la vigencia del contrato de fiducia en este nuevo juicio, ejecutivo contractual, se depreca la ejecución de derechos de crédito a favor de la administración.

(2) Al respecto el doctor Hernán Fabio López Blanco afirma: “Tal como lo dice con particular acertó nuestra Corte, el objeto de la demanda consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia, que son precisamente los puntos sobre los cuales versa la parte resolutiva de la sentencia”. Procedimiento Civil General, octava edición, Editorial Dupré, Bogotá, 2002.

Por otro lado tampoco existe identidad en la causa jurídica entre el proceso ordinario contractual y el ejecutivo por cuanto los hechos que originaron las demandas son diversos.

Lo anterior permite concluir que el auto apelado se confirmará pero por razones distintas. La cosa juzgada propuesta exigía un análisis para concluir que no se configuraba. Y si bien el a quo acertó al denegar la prosperidad de la excepción previa, su estudio no se dirigió a verificar o no su existencia sino que giró a otro punto, tocado tangencialmente por el ejecutado y relativo a las calificaciones de ilegalidad dirigidas contra el acto de liquidación del contrato (de fiducia expedido por el Inurbe), que hace visible que indirectamente el ejecutado critica la validez de algunos de los documentos que conforman el título ejecutivo complejo.

Finalmente el Consejo de Estado resalta que el señalamiento que hizo el tribunal respecto a que sólo el ataque de la legalidad de las resoluciones administrativas —que con otros documentos conforman el titulo ejecutivo— sólo puede hacerse en proceso ordinario, no es de recibo legal; y para ello se remite a la sentencia dictada el día 13 de septiembre de 2001 (3) .

(3) Expediente 17.952. Actor: Departamento del Casanare.

"a) Discusión en el proceso ejecutivo contractual estatal sobre la validez de los actos administrativos contractuales, que con otros documentos integra título de ejecución. Debe recordarse que como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, el Consejo de Estado interpretó (4) que el artículo 75 le dio competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativa para el proceso de ejecución derivado de los contratos estatales. Tal situación hizo posible, porque antes no lo era, que esta justicia conozca de esos juicios.

(4) Auto de 29 de noviembre de 1994. Expediente S414 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Actor: Arenas Olmos Rigoberto. Archivo Secretaría tomo 1. Año 95. Folios 18 a 55.

Igualmente con anterioridad a la aplicación de esa ley, de una parte, la jurisdicción ordinaria era la que conocía —entre otros— de la ejecución de las acreencias contractuales de los particulares respecto de los contratos estatales —por regla general— y, de otra, la jurisdicción coactiva era la que tenía competencia para la ejecución de acreencias estatales, por lo general.

Cuando el ejecutado, a su vez en el proceso ordinario había demandado con anterioridad ante la justicia contencioso administrativa la nulidad del acto o contrato —que integraban con otros documentos el título ejecutivo— le correspondía pedir en el proceso ejecutivo, antes de que se dictara sentencia, la suspensión del juicio por prejudicialidad contencioso administrativa (CPC, art. 170). Y esto era así, debido a que en el proceso de ejecución que lo adelantaba la justicia ordinaria no se podían invocar como excepciones la nulidad del acto o contrato, porque dicha jurisdicción carecía de competencia, por lo general, para pronunciarse sobre esos medios exceptivos. Recuérdese que el precitado artículo dice:

ART. 170.—Suspensión del proceso. El juez decretará la suspensión del proceso:

(...).

2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley.

No obstante el proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquél, que verse sobre la validez o autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción.

3. (...)”.

Es por lo mismo que la jurisdicción ordinaria en los procesos de ejecución no conocía de las excepciones de validez del “acto administrativo o del contrato” del Estado, salvo que tratándose de este último tuviera la naturaleza jurídica de privado de la administración y no contuviera cláusula de caducidad. Pero esta división del conocimiento judicial desapareció con el advenimiento de la Ley 80 de 1993 porque, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativa es juez del acto administrativo y del contrato, éstos que a su vez son documentos que integran con otros, el título ejecutivo contractual estatal (5) .

(5) Sentencia proferida el día 24 de agosto de 2000. Exp. 11.318. Actor: Hernando Pinzón Ávila.

Por consiguiente esas referencias histórico jurídicas, pasadas y actuales, sirven para comprender hoy el sentido de los artículos 170 y 306 del Código Procedimiento Civil para los efectos que se investigan:

• Si una persona pública o privada —natural o jurídica— tiene a su cargo una deuda derivada de un contrato estatal de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, reconocida en un acto administrativo o en un contrato o con otros documentos, si considera que cualquiera de estos actos jurídicos no es válido puede ejercitar, dentro del término de caducidad, la acción ordinaria.

• Si la misma persona no ha demandado esos actos por la vía ordinaria, y es demandada por vía de ejecución, siempre que no haya caducado figurativamente la acción ordinaria, puede proponer como excepción de mérito de invalidez de esos actos en el proceso de ejecución.

• Si la misma persona fue demandada ejecutivamente, después de que accionó por la vía ordinaria contra la presunción de validez del acto o contrato, que integran con otros documentos el título de ejecución, puede proponer también en el proceso ejecutivo como excepciones, entre otros, la nulidad del acto administrativo con el cual integra título ejecutivo, y si triunfa en esa proposición de nulidad, la sentencia en firme del ejecutivo que declara la prosperidad de la excepción de nulidad, podrá darla a conocer en el juicio ordinario para que con base en ella se declare probado el hecho exceptivo de cosa juzgada, respecto de la pretensión de nulidad (CPC, art. 512).

Sobre ese tipo de excepciones —nulidad del acto o del contrato— el Código de Procedimiento Civil enseña que sí pueden ser objeto de estudio en el proceso ejecutivo; además debe tenerse en cuenta, como lo dice la doctrina, que el juez de la ejecución debe tener competencia para conocer “sobre la excepción de nulidad del acto o contrato”. Al respecto su artículo 306 ibídem, sobre resolución de excepciones dice:

Cuando se proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato: en caso contrario se limitará a declarar si es o no fundada la excepción” (inc. 3º).

Y en lo atinente con el juicio ejecutivo expresa:

“ART. 510.—Trámite de excepciones: ( )

Expirado el término para alegar, el juez dictará sentencia, y si prospera alguna excepción contra la totalidad del mandamiento ejecutivo, se abstendrá de fallar sobre las demás, pero en este caso el superior deberá cumplir lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 306.

c) (...)”.

Igualmente, el Código de Procedimiento Civil en otros artículos señala que la sentencia deberá tener decisión expresa no sólo sobre las pretensiones sino sobre las excepciones respecto de las cuales proceda resolver, etc. Lo anterior significa que, desde otro punto de vista, la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones y con las excepciones que aparezcan probadas (arts. 304 y 305).

Esa previsión legislativa importante, sobre la pertinencia de pronunciamiento sobre excepciones cuyo contenido ataquen el acto o contrato materia del proceso ha sido objeto amplio desarrollo doctrinal a nivel nacional. Así:

• El juez en el proceso ejecutivo lo puede hacer cuando “tenga jurisdicción y competencia para resolver sobre la excepción en el mismo proceso, como sobre la nulidad del título o la extinción de la obligación que se cobra en el proceso ejecutivo” (6) .

(6) Devis Echandía. Derecho Procesal. Editorial ABC Bogotá. Tomo I. Pág. 532. Citando a Manzini.

• En el proceso ejecutivo “Si el juez, en la sentencia, acoge una excepción que desvirtúe el título ejecutivo completamente, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 306 inciso 2º del Código Procedimiento Civil, podrá abstenerse de examinar las restantes excepciones, siempre que esa excepción conduzca a que se rechacen todas las pretensiones del ejecutante, lo cual ocurrirá, como ya se dijo, cuando se invalide totalmente el título” (7) .

(7) Nelson R. Mora G. Procesos de ejecución. Editorial Temis. Página 198 y ss.

• “El medio principal de que dispone el ejecutado para ejercer la defensa en el proceso ejecutivo son las que el Código de Procedimiento Civil denomina excepciones, pues permite que el ejecutado en virtud de las de mérito, pueda enervar o dejar sin fundamento el título base del recaudo o la obligación contenida en él por cualquier medio (...). Las excepciones determinan que el proceso o el título ejecutivo o la obligación contenida en él se controviertan y, por ende, que su carácter de pretensión cierta se pierda para adoptar la calidad de incierta. Surge esencialmente una etapa de conocimiento (...). Las excepciones propiamente dichas, esto es, que atacan la obligación material del recaudo ejecutivo y que entrañan su desconocimiento total o parcial, incluye a todas las que se ajustan a las modalidades de lo que en la doctrina se llaman impeditivas, modificativas y extintivas, según se dirijan respectivamente, a desconocer la existencia de la obligación, concretamente del acto de donde proviene, o a darle una calificación o modalidad diferente de la presentada por el ejecutante, o, sin desconocerla, invocar circunstancias que impidan su extinción (...). Dentro de las excepciones que se pueden invocar están la nulidad absoluta y la de simulación del acto o contrato del cual emana la obligación materia del recaudo, las cuales, además, determinen que adopten la condición de pretensión, por imponerse su declaratoria cuando las partes en el ejecutivo son las mismas que intervinieron en el acto o contrato afectado, conforme a lo dispuesto en el artículo 306, inciso 3º del Código Procedimiento Civil (...). Cuando la excepción propuesta es la de nulidad o la simulación del acto o contrato del cual se deriva la obligación cuyo cumplimiento se persigue, el juez se limita a reconocerla con ese carácter o calidad, salvo que en el proceso intervengan quienes fueron parte en el acto o contrato, pues entonces adoptan la condición de pretensión y, por ende, se impone declararlas, como lo preceptúa el artículo 306 inciso 3º del Código de Procedimiento Civil” (8) .

(8) Azula Camacho. Procesos ejecutivos, tomo V, Editorial Temis. Páginas 77, 79 y 91.

(...) cuando se propongan las excepciones de nulidad o simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida, en todo proceso el juez se pronunciará en la sentencia expresamente sobre tales fenómenos, siempre que en aquel sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; vale decir que declarará concretamente la nulidad o la simulación del acto o contrato, como si hubieren propuesto como pretensión, a fin de que en el futuro exista declaración específica, con sus consecuencias sustanciales (negrillas del texto original).

Esa tesis jurisprudencial fue reiterada, recientemente, el día 5 de diciembre de 2002, expediente 17.951 (actor: Latinoamericana de Seguros S.A. vs. departamento del Casanare).

Lo anterior conduce a la confirmatoria del auto apelado, pero por razones jurídicas diversas.

Por lo expuesto se

RESUELVE:

CONFÍRMASE el auto recurrido proferido el día 8 de noviembre de 2001 por la Sección Tercera “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese y devuélvase. Publíquese.

ACLARACIÓN DE VOTO

Comparto la decisión de la Sala, pero, con todo respeto, manifiesto que aclaro el voto en cuanto se reitera la posibilidad de examinar la legalidad de los actos administrativos, como excepción, en el proceso ejecutivo.

Como las consideraciones que la Sala estimó atendibles para proferir esta providencia son, esencialmente, las mismas que se tuvieron en cuenta en el fallo de 13 de septiembre de 2001, expediente 17.952, Actor: Departamento de Casanare, del cual fue ponente la misma consejera, en cuanto se refieren a la posibilidad de proponer la excepción de ilegalidad en los procesos ejecutivos, resultan igualmente pertinentes los razonamientos del salvamento de voto que suscribí en esa oportunidad, en conjunto con el consejero Ricardo Hoyos Duque:

“2. A partir de la página 12 del fallo, se examina la legalidad de la Resolución 1359 de 4 de agosto de 1997, por medio de la cual se liquidó el contrato 358 de 1986, la cual, si bien inicialmente no prospera (pág. 26), no hay duda de que sus argumentos sirvieron, en parte fundamental, para declarar, de oficio, la excepción de ilegalidad de la misma resolución”.

Sostiene el fallo que la suspensión del proceso por la causal prevista en el ordinal 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil en relación con los actos administrativos contractuales, tenía justificación, antes de la vigencia de la Ley 80 de 1993, en el hecho de que quien conocía del proceso ejecutivo era la jurisdicción ordinaria que no podía resolver sobre la validez de dichos actos; pero que, al trasladar ese conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa (L. 80, art. 75), no existe impedimento para que, en el proceso ejecutivo, se realice el examen de validez del acto administrativo unilateral, de lo cual se extraen estas hipótesis:

“Si la persona no ha demandado esos actos por la vía ordinaria, y es demandada por vía de ejecución, siempre que no haya caducado figurativamente la acción ordinaria, puede proponer como excepción de mérito de invalidez de esos actos en el proceso de ejecución.

Si la misma persona fue demandada ejecutivamente, después de que accionó por la vía ordinaria contra la presunción de validez del acto o contrato, que integran con otros documentos el título de ejecución, puede proponer también en el proceso ejecutivo como excepciones, entre otros, la nulidad del acto administrativo con el cual integra título ejecutivo, y si triunfa en esa proposición de nulidad, la sentencia en firme del ejecutivo se declara la prosperidad de la excepción de nulidad, podrá darla a conocer en el juicio ordinario para que con base en ella se declare probado el hecho exceptivo de cosa juzgada, respecto de la pretensión de nulidad (CPC, art. 512)”. (Pág. 17).

Con sentido similar, sostiene que el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, sólo es aplicable a los procesos ejecutivos fundados en providencia judicial y no para los títulos ejecutivos no judiciales, de lo que concluye:

“Resulta claro, de una parte, que los actos administrativos contractuales o los contratos que contienen créditos o deudas pueden ser atacados dentro del plazo legal por vía de acción ante esta jurisdicción, por regla general y, de otra parte, que esos mismos actos pueden ser excepcionados en su legalidad por la vía de la ejecución de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil (CCA, arts. 306 ibíd. y 170).

Cuando se proponga la excepción de nulidad del acto o contrato dentro del proceso ejecutivo habrá lugar a analizarla siempre y cuando al momento de su proposición no haya transcurrido, como ya se dijo, el término de caducidad para impugnar el respectivo acto o contrato” (pág. 23).

Finalmente, con fundamento en los artículos 306 del Código de Procedimiento Civil y 164 del Código Contencioso Administrativo, el fallo dice declarar, de oficio, probada “la excepción de nulidad” (pág. 27 del fallo) de algunas disposiciones del acto de liquidación unilateral del contrato.

Nosotros en cambio, pensamos que no es posible, en el estado actual de nuestra legislación procesal, que el ejecutado proponga la excepción de ilegalidad (o de nulidad, como dice el fallo), del acto administrativo, en el proceso de ejecución que busca su cumplimiento, como tampoco es posible que el juez decrete, de oficio, dicha excepción.

Incluso la propia providencia, de la cual nos separamos incurre en una impropiedad, que va más allá de los términos, al confundir la “excepción de nulidad” a la cual se refiere el Código de Procedimiento Civil, con la “excepción de ilegalidad” que atañe exclusivamente a los actos administrativos unilaterales y cuya consagración se ha encontrado siempre en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, y cuyo texto prescribe:

“ART. 12.—Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución y a las leyes ni a la doctrina legal más probable”. (Las expresiones en negrilla fueron declaradas inexequibles por Sent. C-37/2000).

3. Estimamos que el particular tiene a su disposición la acción del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para cuestionar la legalidad del acto administrativo que lo lesiona, lo cual le impide, si no lo ha hecho, proponer posteriormente, la excepción de ilegalidad en el proceso de ejecución; por ello, es aplicable, en su integridad, el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, como en otras oportunidades lo ha reiterado la Sala (1) ; dicha norma, en el inciso 2º dispone:

(1) Auto de 12 de agosto de 1999, 15803.

“Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida. Cuando la ejecución se adelante como lo dispone el inciso primero del artículo 335, no podrán proponerse excepciones previas”.

La Sala ha entendido, en antecedentes recientes, que el vocablo “providencia” inserto en la norma transcrita, abarca no solamente las judiciales, como lo restringe este fallo, sino también los actos administrativos que tienen una vía de discusión y control, en el procedimiento gubernativo, y mecanismos de impugnación ante los organismos jurisdiccionales, lo cual no impide que, una vez en firme, se puedan ejecutar por el procedimiento correspondiente, en el cual las únicas excepciones de recibo son las enlistadas en este precepto.

Así, lo ha entendido también la doctrina. Por ejemplo, el profesor Carlos Betancur Jaramillo señala:

“Definitivamente liquidado el impuesto puede el Estado, dada la ejecutoriedad del acto administrativo, iniciar el proceso compulsivo. En éste tiene nuevamente el contribuyente oportunidad para defenderse, mediante la formulación de excepciones; oportunidad que comprende el término de diez o cinco días contados desde la notificación del mandamiento ejecutivo, según se trate de ejecuciones de mayor o de mínima cuantía.

Pero ya en esta tercera etapa la amplitud en el debate se restringe hasta el punto que por mandato del inciso 2º del artículo 561 del Código de Procedimiento Civil, en este proceso “no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”.

Es de simple lógica esta exigencia, puesto que el único control legal posible que permite la actuación gubernativa una vez agotada es el de la acción jurisdiccional, la cual cumple el papel de instancia revisora. El fundamento de esta solución no es otro que el carácter de orden público que tienen las normas que organizan los distintos procedimientos.

Y así como no puede el contribuyente iniciar una acción de restablecimiento (segunda etapa defensiva) sin haber agotado la vía gubernativa, por impedírselo la ley, tampoco puede presentar durante el juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva aquellas excepciones que atacan el nacimiento mismo de la obligación impositiva o su cuantía real, porque precisamente para debatir estos extremos establecía la Ley 167 el proceso de impuestos con sus fines claramente determinados en su artículo 271 y regula hoy la acción de restablecimiento (art. 85, inc. final).

d) Excepciones dentro del juicio ejecutivo. No quiere decir lo anterior que el contribuyente no pueda formular excepciones durante el juicio ejecutivo. Él puede hacerlo pero sin olvidar estos dos supuestos: a) Si interpuso oportunamente la acción fiscal con el objeto de impugnar el nacimiento mismo de la obligación o su cuantía y no fueron acogidas sus pretensiones, no podrá volver a insistir sobre estos aspectos en el incidente de excepciones, por impedírselo la cosa juzgada; b) Si no instauró la acción de impuestos, bien porque la dejó caducar o porque no agotó debidamente la vía gubernativa, el acto se convirtió en definitivo o irrevisable jurisdiccionalmente en cuanto al nacimiento mismo de la obligación y a su cuantía.

Basados en los supuestos precedentes, podemos concluir: En el juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva no pueden proponerse, por regla general, sino aquellas excepciones perentorias que miren a la extinción de las obligaciones, no las que traten de desconocer su existencia. Se dice por regla general, porque en esa oportunidad también pueden discutirse los requisitos del título ejecutivo, en relación no sólo con la persona del ejecutado, o su forma, sino también en cuanto a que la obligación que se cobre sea clara, expresa y exigible.

Esta última exigencia la precisa el nuevo código en su artículo 68, el que además enumera los títulos ejecutivos que prestan mérito en esta jurisdicción. Dicha norma derogó así el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil.

Es evidente también que la extinción que se alegue puede estar configurada por hechos anteriores, concomitantes o posteriores con el objeto de la misma. Así pueden proponerse, entre otras excepciones, las de pago, compensación, prescripción, transacción, etc.” (2) .

(2) Betancur Jaramillo Carlos. Derecho procesal administrativo, quinta edición, Señal Editora. Págs. 327 y 328.

La aplicación de estas consideraciones al proceso ejecutivo que se adelanta en esta jurisdicción es evidente, pues, para ser completamente elementales, digamos que se trata de procesos que, antes de la Ley 80 se tramitaban por jurisdicción coactiva y, después de ella, por el proceso ejecutivo ante el juez administrativo.

4. Por todas estas razones, sigue manteniendo vigencia, para estos casos, el artículo 170, numeral 2º del Código de Procedimiento Civil, según el cual, el juez decretara la suspensión del proceso:

“2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley”.

No resulta procedente alegar la excepción de ilegalidad, tal y como lo dispone el inciso 2º del mismo artículo porque el ejecutado tiene la carga de impugnar, por vía de acción, la legalidad del acto mediante el instrumento procesal consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

Si cuanto hasta aquí se ha dicho corresponde a una correcta inteligencia de nuestro ordenamiento procesal, con mayor razón resulta inadmisible que el juez del proceso ejecutivo disponga de potestad legal para declarar de oficio la excepción de ilegalidad del acto administrativo de cuya ejecución se trata, pues, de aceptar dicha tesis, por este camino se habrían eliminado todos los términos de caducidad existentes para la impugnación de los actos administrativos por móviles particulares.

La situación varía en tratándose de contratos del Estado, los cuales merecen, en el fallo, idéntico tratamiento que el de los actos administrativos y, por consiguiente, con razones también idénticas.

Es que la Ley 80 de 1993, de manera expresa, en el artículo 45, así como el inciso 3º del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, autorizaron al juez para declarar la nulidad absoluta del contrato a condición de que la causal estuviese plenamente probada y que las partes del contrato concurrieran al proceso de que se tratara. Con esta base legal, no hay duda que, concurriendo tales condiciones, puede el juez administrativo, de oficio, declarar la nulidad absoluta del contrato, sin importar el proceso de que se trate. (Exp. S-025 de 6 de sep./99. Sala Plena y exp. 12387 de oct. 7/99. Sección Tercera).

De modo que las dos situaciones son bien diferentes y merecen, por lo mismo, un tratamiento diverso”.

Respetuosamente,

Alier Eduardo Hernández E. 

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