Sentencia AP-547 de octubre 24 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expedientes acumulados 25000-23-26-000-2001-9404-01 y 01-547, oct. 24/2002.

M.P. Camilo Arciniegas Andrade

Acción popular

Actores: Lenin Francisco Saavedra Saavedra y Sara Isabel Ríos

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, STT, contra la sentencia de 14 de mayo 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de las demandas acumuladas correspondientes a los procesos 01-9494 y 01-547.

I. Proceso 940401

1.1. La demanda.

Lenin Francisco Saavedra Saavedra instauró acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (IDU y STT), con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad pública, el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a que los desarrollos urbanos den prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

1.1.1. Hechos.

El actor los plantea así:

• Debido al tránsito vehicular las personas que se desplazan diariamente de oriente a occidente y viceversa exponen sus vidas y su integridad personal al cruzar la carrera décima con la Avenida Jiménez y la calle 15, por lo que es imperativo colocar un semáforo peatonal en las mencionadas direcciones y unas cebras que indiquen el cruce peatonal.

• El cruce de la acera occidental al separador de la carrera décima con Avenida Jiménez permite el tránsito peatonal por cuanto cambia el semáforo a rojo; no ocurre lo mismo con el separador de la acera oriental por cuanto el semáforo está en rojo para el desplazamiento vehicular norte - sur - sur - norte y están en verde para el desplazamiento vehicular occidente - norte que toma necesariamente la carrera décima, sin que haya una franja reservada para el paso de los peatones.

• Los jueces, abogados litigantes y otras personas que concurren a las sedes de los juzgados civiles del Circuito, civiles municipales y a las oficinas de administración judicial localizadas en la carrera 10 Nº 14-33 (antigua sede del Banco de Bogotá) exponen sus vidas y su integridad personal al atravesar la carrera décima con la Avenida Jiménez y la calle 15.

• Es un hecho notorio la gran afluencia de personas, de buses de servicio público y vehículos particulares en el mencionado lugar.

1.1.2. Pretensiones.

a) Que se ordene a la STT a demarcar las cebras que indican el cruce peatonal.

b) Que se ordene a la STT colocar un semáforo peatonal en la carrera 10ª con Avenida Jiménez y en la carrera décima con calle 15.

1.2. La contestación.

1.2.1. La STT se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que la acción se fundamenta en apreciaciones subjetivas y no en hechos.

Relata que tan pronto conoció el problema solicitó a la dirección de semaforización de la ETB estudiar la viabilidad de instalar un semáforo peatonal en la mencionada dirección.

Señala que la subsecretaría técnica de la STT no consideró viable la demarcación con cebra del cruce peatonal de la carrera décima con calle 15, porque debe acompañarse de una regulación semafórica, que para la ETB no es viable.

Manifiesta que la alternativa de demarcación de un sendero peatonal que no requiere apoyo del semáforo para que los peatones crucen sin riesgo, tampoco resulta viable, ya que a 129 metros al sur del sitio mencionado existe un paso semaforizado con fases peatonales exclusivas, al igual que a 220 metros al norte en la carrera 10 con calle 17.

Sostiene que para que la administración pueda ser declarada responsable es necesario que se haya producido una actuación que le sea imputable, que exista un perjuicio cierto, real, y directo en cabeza de los sujetos titulares de los intereses afectados, así como un nexo causal entre el perjuicio y la conducta desplegada por la administración.

Manifiesta que no es dable a las acciones populares para alterar procedimientos y competencias administrativas, y que en últimas el accionante pretende que se ordene la realización de obras que no están presupuestadas.

1.2.2. El IDU se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que la señalización o instalación de semáforos para controlar el tráfico en la ciudad no es de su competencia.

II. Proceso 01-547

2.1. La demanda.

Sara Isabel Ríos también instauró análoga acción contra la Alcaldía Mayor de Bogotá – STT, con miras a la protección de los derechos colectivos a la seguridad pública y al goce del espacio público, para lo cual adujo los siguientes:

2.1.1. Hechos.

• El tráfico en la zona de la Avenida Jiménez con carrera décima fue reorganizado a partir de la entrada en funcionamiento del sistema Trasmilenio.

• A partir de ese día la Avenida Jiménez entre carrera décima y novena quedó solo en sentido occidente-oriente.

• La Alcaldía Mayor de Bogotá - STT no reorganizó los semáforos peatonales, atendiendo el nuevo funcionamiento de los semáforos para vehículos.

• Los peatones en ningún momento encuentran los vehículos detenidos para poder cruzar las calles sin poner en riesgo su seguridad.

• Cualquier ciudadano que transite por el lugar de manera ocasional o permanente expone su seguridad personal, pues pede ser atropellado por la cantidad de buses, busetas, taxis y vehículos particulares.

• La STT no ha tomado las medidas adecuadas y de carácter permanente para poner fin a ese hecho.

2.1.2. Pretensiones.

a) Que se declare responsable a la Alcaldía Mayor de Bogotá – STT de la violación de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública.

b) Que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá – STT instalar un semáforo peatonal y sincronizar la luz verde para que los peatones tengan el tiempo suficiente para transitar sin poner en peligro su vida.

c) Que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá – STT en su defecto construir un puente peatonal.

2.2. La contestación.

El IDU mediante apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:

La señalización o instalación de semáforos para el control de tráfico en la ciudad, no es de su competencia.

Propone las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de improcedencia de la acción popular por ausencia de hechos violatorios de derechos colectivos, ya que no es posible que los ciudadanos la empleen para propósitos ajenos a los que inspiraron su consagración.

III. Coadyuvancia

La Defensoría del Pueblo coadyuvó la acción popular por estimar que la STT ha violado los derechos a la seguridad pública y a la previsión de desastres previsibles técnicamente ya que es cierto que algunos de los cruces de la Avenida Jiménez carecen de semáforos que indiquen el paso de peatones, lo que expone a éstos a alto riesgo de accidentes.

Considera que para proteger la seguridad de los peatones deben instalarse semáforos peatonales sincronizados que concedan tiempo suficiente a los peatones para cruzar la carrera décima sin riesgo para sus vidas.

IV. La audiencia de pacto de cumplimiento

La audiencia tuvo lugar el 31 de agosto de 2001. El demandante reiteró las pretensiones de la demanda, ya que la falta de un sistema que asegure el paso a los peatones ha creado una situación de inseguridad que amenaza sus vidas. Adjunta un memorial suscrito por 159 personas, servidores públicos que coadyuvan esta solicitud.

El apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de la STT manifestó que la acción no es procedente porque ya existen semáforos y cebras en dichas zonas para el tránsito de peatones, amén de que no se ha hecho un estudio técnico que demuestre que es necesario semaforizar el área objeto del sub lite.

La STT sugirió la posibilidad de reprogramar el semáforo ubicado en la calle 14 con carrera décima para que los peatones que atraviesan hasta el separador de la carrera décima por el costado norte puedan cruzar con seguridad hacia el oriente.

El actor por su parte plantea que se repinte el paso peatonal existente en el costado norte de la Avenida Jiménez carrera décima, y que se establezca una cebra al frente de la calle Jiménez para que se indique a los conductores de buses que por ese sitio pueden transitar los peatones cuando el semáforo de la Jiménez está en rojo o que se establezca al frente de la calle 15 un reductor de velocidad.

Las partes sugieren suspender la diligencia para consultar las medidas propuestas con las autoridades distritales.

Se resolvió excluir al DAMA y al IDU en razón a que las acciones eventuales que se han precisado para proteger los derechos colectivos aducidos como violados, son competencia exclusiva de la STT.

Posteriormente el 31 de agosto de 2001 continuó la audiencia. En ella el apoderado de la Alcaldía de Bogotá presenta una propuesta técnica que excluye la reprogramación del semáforo y la colocación de reductores de velocidad y contempla la señalización del sendero peatonal.

El actor manifiesta no estar de acuerdo con la propuesta planteada por el apoderado de la Alcaldía de Bogotá.

El Ministerio Público solicita que se declare fallida la audiencia, ya que las partes no llegaron a ningún acuerdo y seguir el trámite de la acción.

La Defensoría del Pueblo solicita que para establecer la vulneración de los derechos e intereses colectivos, se practique una inspección judicial al lugar pues aunque el actor tenga la carga de la prueba, es deber del a quo acopiar todos los elementos de juicio que l e permitan adoptar una decisión ajustada a derecho.

En esas condiciones, se declaró fallida la audiencia y se decretó la práctica de la inspección judicial.

V. La inspección judicial

El 8 de octubre de 2001 se realizó la inspección judicial en la carrera 10 entre Avenida Jiménez y la calle 15. Concurrieron el magistrado conductor del proceso, el actor, el apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la STT, funcionarios de la STT y un ingeniero de reprogramación de semaforización de la ETB.

En ella se constató que al costado nor-oriental de la carrera décima con Jiménez existen unos maletines que dificultan el paso de los peatones; que el tiempo de los semáforos escasamente permite a las personas atravesar la carrera décima por el costado nor-oriental en dos tiempos; y que en la carrera décima con calle 15 los andenes y separadores son muy altos.

Durante la práctica de esta diligencia el a quo solicitó que el departamento técnico del IDU realizar un estudio sobre la viabilidad técnica de construir un puente peatonal similar al que existe en la Avenida Circunvalar entre las calles 40 y 50 y desplazar los materiales del costado nor-oriental para facilitar el paso de los transeúntes.

El representante del IDU manifestó que el costo del puente peatonal es muy alto y que técnicamente no es posible construirlo sobre la carrera décima.

VI. Alegatos de conclusión

6.1. El apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá considera que en el proceso no se ha demostrado elemento que pueda dar origen a la responsabilidad de la administración bien sea por vía de acción u omisión, toda vez que en la zona existen todas las señalizaciones, demarcaciones y medidas de control policivo para manejar el tránsito.

Sostiene que muchos peatones asumen voluntariamente el riesgo de no cruzar por las esquinas de las intersecciones y de irrespetar el semáforo, y que es imposible ubicar un semáforo en cada esquina o construir un puente peatonal ya que la infraestructura del terreno no le permite.

Señala que en el proceso no se demostró el hecho u omisión de la administración que amenace o ponga en peligro los derechos e intereses colectivos de la comunidad. Pone de presente que, por el contrario, a través del programa “Misión Bogotá”, la administración distrital ha implementado acciones educativas para conductores y peatones que complementan las medidas de carácter policivo de la STT.

6.2. El demandante, la Defensoría del Pueblo y la apoderada del IDU reiteraron los argumentos que se expusieron en la demanda y en la contestación.

VII. La providencia impugnada

Mediante sentencia de 14 de mayo de 2002, el tribunal acogió las pretensiones de la demanda por considerar que las autoridades distritales están en la obligación de tomar todas las medidas necesarias para preservar la seguridad y la vida de los peatones que transitan la carrera décima en los puntos señalados.

En concepto del a quo las razones de conveniencia, presupuestales y técnicas deben ceder necesariamente ante el imperativo de preservar la vida y la seguridad de los peatones quienes están en condiciones de absoluta inferioridad y peligro inminente frente a la circulación de vehículos de servicio público.

El tribunal impartió las siguientes órdenes a la STT

• Aumentar el tiempo de cruce del semáforo peatonal establecido en el costado nor-occidental para que los peatones puedan transitar en su totalidad la carrera décima en el costado norte en una sola etapa. Por tal razón ordenó a la STT coordinar con la ETB —dirección de semaforización— para que los semáforos instalados en la intersección se sincronicen.

• Restablecer el semáforo indicador peatonal en el costado nor-oriental de la carrera décima con Jiménez.

• Instalar un semáforo peatonal sobre los dos costados de la carrera décima con calle 15, semáforos que por ser de naturaleza peatonal serán accionados por los peatones cuando requieran atravesar la carrera décima. Dispuso que esta medida fuera complementada con la señalización de un paso peatonal serán accionados por los peatones cuando requieran atravesar la carrera décima. Dispuso que esta media fuera complementada con la señalización de un paso peatonal con reductores de velocidad y con indicativos establecidos en ambas partes de la vía de la carrera décima para que los conductores de buses y busetas estén advertidos de que se trata de un paso peatonal.

El tribunal ordenó al IDU:

• Reorganizar los maletines de concreto que se han colocado sobre la Avenida Jiménez para impedir el cruce de vehículos, reubicándolos de tal manera que la distancia entre uno y otro no sea inferior a 80 cm., para que permitan, sin ninguna dificultad, el paso de personas obesas o discapacitadas.

• Disminuir la altura de los separadores de la intersección de la Avenida Jiménez con carrera décima costado norte y con carrera 15 para que no represente un obstáculo para los peatones.

• Disminuir la altura del separador de la carrera décima que mide 40 cm, a la altura necesaria para que puedan los peatones transitar fácilmente por dicho separador.

Para la verificación del cumplimiento de este fallo, la Sala comisionó al personero de Bogotá, quien deberá designar un agente para rendir un informe.

VIII. La impugnación

8.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de apoderado impugnó la sentencia de 14 de mayo de 2002 por las siguientes razones:

El tribunal hizo caso omiso de los argumentos técnicos expuestos por la STT y adoptó las decisiones a su arbitrio, pese a que el Consejo de Estado ha señalado que en materia de intervención del espacio público el juez está obligado a sustentar sus decisiones en criterios técnicos.

Censura el fallo por contradictorio al afirmar que no es viable la instalación de un semáforo en la calle 14 pero sí 50 metros más adelante, y sugerir la construcción de un puente peatonal y la instalación de semáforos en un lugar que carece de las condiciones de infraestructura y de la distancia mínima que requieren tales obras; y objetó dejar la operación del semáforo al arbitrio de los peatones, lo que causaría mayores traumatismos frente a otro tipo de derechos, con lo que en últimas cohonesta la falta de civismo de algunos ciudadanos.

Considera que el fallo vulnera el principio de legalidad del gasto público y que no se probó la omisión de la Alcaldía Mayor de Bogotá - STT en la vulneración de derechos o intereses colectivos.

8.2. Para la apoderada del IDU el fallo apelado adolece de toda clase de imprecisiones, amén de que sus conclusiones no se fundamentan en conceptos técnicos propios de la ingeniería civil, la arquitectura, el urbanismo y la ingeniería de tráfico, pues en la etapa probatoria no se aportó un dictamen o concepto de una persona autorizada sobre dichos temas.

El tribunal ignoró los fundamentos de la planeación urbana y del gasto público, pasó por alto los recursos invertidos en la definición del esquema de las vías, e ignoró los criterios técnicos con fundamento en los cuales la administración ha determinado la altura de los sardineles.

IX. Concepto de la Procuraduría

Para la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado la decisión del tribunal debe ser revocada parcialmente, en cuanto ordenó como medida de protección la instalación del semáforo peatonal sobre los dos costados de la carrera décima con calle 15, su señalización y la construcción de reductores de velocidad, al igual que la disminución del sardinel en dicho tramo.

En su lugar, considera que debe ordenarse a las entidades demandadas que dispongan la señalización y coordinación semafórica necesaria para la adecuada protección de los peatones que transitan entre los costados occidental y oriental de la carrera décima a la altura de la Avenida Jiménez con el fin de que puedan adecuadamente cruzar la vía, así como la presencia permanente de agentes de tránsito de la Policía Nacional.

Sostiene que si bien la implementación de semáforos debe estar precedida de un estudio técnico, lo cierto es que la inspección judicial realizada en la Avenida Jiménez y la calle 15 con carrera décima permitió constatar que los peatones deben hacer el cruce en los semáforos de la Avenida Jiménez en dos tiempos contando con escasos 8 segundos, lo que ponen en riesgo su seguridad.

Similar circunstancia se presenta en la calle 15 con carrera décima, donde el paso se dificulta por la altura del separador y no existe señalización de semáforos ni demarcación del paso peatonal.

La administración distrital debe proteger los derechos de la colectividad, independientemente de que las disposiciones de orden técnico restrinjan la toma de determinada medida, pues la entidad pública deberá buscar la forma para protegerlos.

Por esa razón considera que la administración debe regular el control semafórico en la Avenida Jiménez con carrera décima, y disponer la presencia de agentes de policía para permitir a los transeúntes atravesar las vías del sector en un solo tiempo sin tener que detenerse en el separador por causa de la habilitación del paso vehicular en dirección norte-sur.

X. Consideraciones

El artículo 88 de la Constitución Política, dispone que:

“La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones populares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 del 25 de agosto de 1998, cuyo artículo 2º define las acciones populares como:

“Los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”.

El inciso segundo del artículo 2º señala:

“Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Es procedente la presente acción popular porque se encamina a la protección y defensa del derecho a la seguridad pública, el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a que los desarrollos urbanos den prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (literales d), g), l) y m) del artículo 4º, de la Ley 472 de 1998).

10.1. El caso concreto.

Las pruebas aportadas al proceso evidencian la vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción. En efecto, en el acta de la inspección judicial practicada por el tribunal se hizo constar:

“De las constataciones realizadas in situ por el magistrado instructor durante la diligencia de inspección judicial, es evidente que el cruce de los peatones de la carrera décima con Jiménez en el costado norte y de la carrera décima con calle quince, es bastante traumático y caótico, y que los peatones frecuentemente están expuestos a ser atropellados por los buses y busetas que transitan por la carrera décima, por no haberse señalizado un pasto peatonal en la calle quince con carrera décima, y por no haberse dejado un tiempo suficiente, para que los peatones atraviesen con seguridad la carrera décima con Jiménez por el costado norte en una sola etapa; pues el tiempo del semáforo en el costado norte es de solo ocho segundos, lo que necesariamente no les permite pasar sino hasta el separador; separador que a pesar de tener una amplitud de dos metros no es lo suficientemente amplio para albergar al sinnúmero de peatones que atraviesan la carrera décima en las horas pico; además de ser este separador bastante peligroso para las personas que durante el cambio del semáforo deben permanecer ahí, pues al conglomerarse la gente en ese separador, pueden ser objeto de la acción de los delincuentes y raponeros que abundan en el sector.

En efecto cuando se aglomeran muchas personas en el separador, los amigos de lo ajeno hacen de las suyas aprovechando el paso de los buses por los dos costados de la carrera décima que impide la acción efectiva de los agentes de la policía que normalmente se ubican en el costado occidental de la avenida décima, y que por el paso de los buses no pueden controlar la acción de los delincuentes en el separador.

Por ser inseguro el separador, los peatones prefieren lanzarse a cruzar en un solo tiempo la carrera décima, por lo que en la mitad del trayecto son embestidos por los buses y busetas. En otras palabras, para poder atravesar la carrera décima con Avenida Jiménez, costado norte o para poder atravesar la carrera décima por la calle quince, el peatón requiere ser un experto “toreador” de buses y busetas, ocasionándose en muchas ocasiones que éstos sean atropellados por los conductores de buses y busetas del sector de la carrera décima que no tienen ningún respeto por el peatón, y que siempre por la “guerra del centavo” no están dispuestos a ceder ni un centímetro a peatones ni a los otros automotores”.

Y en la inspección judicial practicada el 8 de octubre de 2001 consta lo siguiente:

“El personal de la diligencia se traslada a la carrera décima entre calles 13 a quince, zona centro de Bogotá, con el fin de verificar los hechos objeto de esta acción popular. Al sitio objeto de esta acción popular de la carrera décima (10), con Jiménez, se permaneció de las 12:30 hasta la 1:00 p.m. de la observación de los hechos el suscrito magistrado constató: 1. los buses que corren de norte a sur por el costado occidental de la carrera décima una vez atraviesan la intersección de la Jiménez suelen recoger gente en este punto que no está permitido y generan congestión por cuanto represan todo el tráfico vehicular. Para solucionar esta situación se encontró en el momento de la diligencia un policía de tránsito situado en la intersección de la Jiménez con décima costado nor-occidental cuya función principalmente es parar los buses antes de que cambie el semáforo para así dar tiempo a los buses que pararon a recoger gente que atraviesan la Jiménez. 2. En el costado nor-oriental de la Jiménez con décima se encontró que no existe lámpara que indique a los peatones cuándo pasar, cuándo quieren atravesar la carrera décima con Jiménez por el costado norte de oriente a occidente y que además el andén de la intersección de la Jiménez con décima costado nor-oriental es bastante alto que no permite el paso de una silla de ruedas, pues hay un gran bloque de concreto llamado “maletín de concreto” ubicado en el costado oriental en la mitad de la Jiménez y el espacio entre el maletín de concreto y el andén es de aproximadamente de 30 cm. 3. Se constató que evidentemente la Secretaría de Tránsito ha previsto un tiempo de 8 segundos, tiempo que sería suficiente para una persona joven para atravesar la carrera décima en dos tiempos, esto es el peatón está obligado a no atravesar la carrera décima en un solo tiempo sino a parar necesariamente en la mitad del separador de la carrera décima con Jiménez costado norte. 4. Se observó que los peatones en esa zona son muy poco disciplinados y siempre tratan de atravesar la carrera décima en un solo tiempo, lo que necesariamente pone en riesgo sus vidas, pues cuando están cruzando ya se ha dado vía a los buses que transitan de occidente a oriente por la Avenida Jiménez y voltean para coger la carrera décima con dirección norte. 5. Sucedió también en la calle quince con carrera décima que a pesar de no ser un paso habilitado para peatones, muchos de éstos atraviesan la carrera décima en sentido oriente occidente y viceversa, con grave riesgo para sus vidas porque el flujo de buses es tal que no permite atravesar la vía en forma tranquila y segura. De lo observado el despacho concluye que aun cuando del punto de vista técnico se hayan tomado tiempos razonables en la semaforización que permitan el paso de peatones en la práctica por las malas costumbres de los bogotanos el paso peatonal es a menudo arriesgado para las personas que entran a atravesar la carrera décima en un solo tiempo y por la congestión que generan los buses que recogen pasajeros en el costado sur occidental, y que aun cuando los tiempos son razonables no son propios para todo tipo de personas, especialmente para los ancianos. A juicio de este despacho, dadas las costumbres de los peatones y de los conductores de buses en esa zona, la verdadera solución del problema sería la construcción de un puente peatonal, pues al medio día y el flujo vehicular de buses es supremamente alto, pues se tiene entendido que por la carrera décima circula del 40 al 50% de rutas de transporte público de Bogotá, según estudios de la Secretaría de Tránsito transitan un promedio de 2000 buses por hora en las horas pico. De los hechos objeto de la diligencia se tomó una filmación, cuyo contenido consta en un cassette de video ocho. A continuación se le concede la palabra a los técnicos de tránsito que participaron en la diligencia para que de lo observado en la misma, manifiesten sus conclusiones: se le concede el uso de la palabra a Carlos Adolfo García técnico de la ETB, efectivamente como se pudo corroborar en la diligencia en el costado nor oriental de la intersección no existe la señalización semafórica del paso peatonal, situación esta originada por las obras que actualmente se adelantan en la avenida Jiménez, pero que dado la importancia de la misma se llevará a cabo su implementación, de igual manera por ocasión de las obras mencionadas de la Avenida Jiménez fueron dispuestos maletines de concreto en el acceso oriental de la intersección de la avenida Jiménez con carrera décima, dicha disposición de elementos obstaculiza el paso peatonal.

(...).

Por último la calle quince con carrera décima es un sitio en el cual se advierte un paso peatonal a riesgo toda vez de que no existe en el mismo ningún tipo de regulación o infraestructura que garantice el paso seguro del peatón.

(...)

A continuación se le concede la palabra al ingeniero Elver Pérez de la Secretaría de Tránsito que la intersección de la Avenida Jiménez con carrera décima dispone de la señalización horizontal (pasos peatonales) conforme a las fases peatonales que presenta la intersección, como otro punto de marcar un paso peatonal en la carrera décima con calle quince en las condiciones en que se encuentre es bastante riesgoso para el peatón ya que no se dispone de un elemento que brinde seguridad al paso del peatón por lo que recomienda que el paso de peatones se haga en la intersección de la Jiménez con décima la cual se encuentra a 130 metros al sur aproximadamente y le brinda seguridad al peatón. A continuación se le concede la palabra al capitán Mauricio Pava que manifiesta lo siguiente: abonado en las exposiciones por parte de los miembros de la Secretaría de Tránsito y Semaforización es mi deseo dejar también este lugar y se considera imprescindible; sin ayuda del talento humano allí sería aún más difícil el cruce peatonal y sería mayor aun la accidentalidad”.

Mediante inspección en la zona se constató que pese a que ya fueron removidos los maletines de concreto, el tiempo de verde efectivo para el paso peatonal de los semáforos en las intersecciones de la carrera 10 con Avenida Jiménez es todavía insuficiente para que los peatones puedan cruzar el costado oriente-occidente en un solo tiempo, lo que debe garantizarse dado el riesgo a que se exponen cuando permanecen en el separador ya que éste no tiene ni la capacidad ni las condiciones de una zona de espera segura.

Se pudo igualmente constatar que es indispensable sincronizar los semáforos en las intersecciones del sector mencionado, y asegurar un tiempo de verde efectivo para el paso peatonal sobre la calzada oriental y occidental de la carrera 10, interrumpiendo el tráfico vehicular en sentido occidente-norte.

De ahí que acertara el tribunal al ordenar a la STT coordinar con la ETB – dirección de semaforización la adopción e implementación de estas medidas. En este aspecto se confirmará el fallo apelado.

La inspección de la zona también evidenció que la imprudencia e indisciplina de los peatones es causa eficiente puesto que exponen sus vidas al no hacer los cruces por las esquinas de las intersecciones ni por las cebras que demarcan el sendero peatonal.

Se constató igualmente que la amenaza a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción también es el resultado de la indisciplina de los conductores de buses y busetas que paran a dejar y recoger pasajeros sobre las cebras e intersecciones, lo que hace más difícil que los peatones empleen las zonas demarcadas para cruzar.

También se advirtió que a ello contribuye la insuficiente demarcación de los senderos peatonales en las intersecciones de la carrera 10 con Avenida Jiménez; la insuficiencia de los existentes cuyo tamaño no alcanza a atender el volumen de peatones que deben permanecer estacionados en un lugar seguro durante la circulación de vehículos; la falta de demarcación de los paraderos de transporte público en el sector y la falta de un dispositivo preventivo de tipo policivo con personal de policía que organice y controle el tráfico peatonal y vehicular, prevenga la comisión de infracciones de tránsito, vigile que peatones y conductores observen las normas de tráfico y sancione a los contraventores. En estos aspectos se adicionará la sentencia impugnada.

De otra parte, le asiste razón a la entidad demandada en censurar el fallo apelado en cuanto impartió órdenes de construcción y de demolición de obras sin un sustento técnico apropiado, que lejos que proteger los derechos colectivos introduce caos y anarquía en los esquemas de planeación urbana y altera los que se han trazado para la ciudad en consonancia con el plan de ordenamiento territorial.

No tuvo razón en aducir falta de disponibilidad presupuestal pues ya esta Sala ha señalado que no deslice la vulneración de los derechos colectivos ni enerva las pretensiones cuando ésta se ha demostrado plenamente.

En sentencia de 25 de octubre de 2001 (exp. 0512, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), al decidir una acción popular esta Sala consignó el criterio jurisprudencial que por su pertinencia para el caso presente en esta oportunidad reitera:

“La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular”.

Y en su más reciente pronunciamiento sobre el tema, en sentencia (1) de 5 de septiembre de 2002, reiteró que:

(1) Expediente 0303. Actor: Adalberto Castro Meléndez.

“... La falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades... que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos”.

Cosa diferente es que para la construcción y demolición de obras deben adelantarse los estudios técnicos por expertos en su área de especialidad, por lo que no es dable al juez hacer caso omiso de las razones técnicas aportadas, como ocurrió en este caso, donde prescindió de considerar las razones técnicas que expuso la administración para señalar que las órdenes impartidas por el a quo no resultaban viables desde el punto de vista técnico. En este aspecto la sentencia del a quo será revocada.

La circunstancia de que las obras públicas solo puedan adelantarse con fundamento en estudios técnicos y cuando exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales señalen en los respectivos planes de desarrollo, no significa en modo alguno que puedan dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos.

Acertó también el tribunal al distribuir el monto del incentivo entre los actores populares teniendo en cuenta la actividad procesal que desplegaron, pues ciertamente el expediente da cuenta que el ciudadano Lenin Saavedra participó en las diferentes audiencias de pacto de cumplimiento e intervino activamente en las diligencias de inspección judicial que se practicaron, en tanto que la actuación de la ciudadana Sara Isabel Ríos Gast cesó con la interposición de la demanda, lo que hace razonable que haya ordenado a la STT – Alcaldía Mayor de Bogotá pagar al primero la suma de ocho (8) salarios mínimos legales vigentes y al IDU pagar a la segunda la suma de dos (2) salarios mínimos legales vigentes, dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria del fallo. En este aspecto el fallo será confirmado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral segundo de la sentencia de 14 de mayo de 2002 en cuando ordenó:

“... Adelantar la instalación de un semáforo peatonal sobre los dos costados de la carrera décima con calle 15, semáforos que por ser de naturaleza peatonal serán accionados por los peatones cuando requieran atravesar la carrera décima, medida esta que debe ser complementada con la señalización de un paso peatonal con reductores de velocidad y con indicativos establecidos en ambas partes de la vía de la carrera décima para que los conductores de buses y busetas estén advertidos de que se trata de un paso peatonal. Esta medida será acompañada con la disminución de la altura de la carrera décima que en este punto es de unos 40 cm., a la altura necesaria para que pueda transitar fácilmente cualquier peatón a pié por dicho separador.

(...).

De igual manera, el IDU.. asimismo deberá adaptar los separadores de la intersección de la Avenida Jiménez con carrera décima costado norte, y con carrera quince, disminuyendo su altura para que no representen un obstáculo para los peatones.

(...).

Para el establecimiento de los semáforos peatonales en la calle quince con carrera décima, la construcción de la cebra con reductores de velocidad y la instalación de los avisos indicativos, la Sala concede a la Secretaría de Tránsito, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, y al IDU, un plazo de tres meses.

(...)”.

En su lugar, se dispone:

1. ORDÉNASE al Alcalde del Distrito Capital y al comandante de la Policía Metropolitana del Distrito Capital que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la ejecutoria del presente fallo adopten las medidas que aseguren que a más tardar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes:

a) Las autoridades del Distrito Capital prosigan la campaña educativa para que los peatones crucen las calles por las cebras y las intersecciones y aborden el servicio de transporte público en los paraderos habilitados; para que los conductores no dejen ni recojan pasajeros en las intersecciones y respeten las cebras y para que unos y otros conozcan las sanciones que acarrea la transgresión de las normas de tránsito.

b) Implementen en el sector de la carrera 10ª con Avenida Jiménez y con calle 15 en forma permanente un operativo de policía de tránsito que organice y controle el tráfico peatonal y vehicular; y que prevenga que la comisión de infracciones de tránsito ponga en riesgo la vida e integridad personal de los peatones, debiéndose conminar a los peatones para que crucen las calles por las intersecciones empleando las cebras y para que aborden el servicio de transporte público en los paraderos habilitados; y a los conductores para que no dejen y recojan pasajeros en las intersecciones ni estacionen sobre las cebras. De igual modo, deben implementarse operativos con efectivos que sancionen eficazmente a los contraventores.

2. ORDÉNASE a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá que a más tardar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación del fallo en la carrera 10ª con Avenida Jiménez efectúe la señalización y amplíe la demarcación de las zonas de tránsito peatonal; señalice las zonas de paradero y demarque las zonas de prohibición y para que en coordinación con la ETB efectué la reprogramación del tiempo verde efectivo suficiente para el paso peatonal y sincronice los semáforos de modo que se programe el necesario para que los peatones crucen las calzadas oriente a occidente en un solo tiempo, inclusive en los períodos de mayor demanda vehicular y peatonal.

3. PREVÉNGASE a las autoridades del Distrito Capital de Bogotá para que se abstengan de volver a incurrir en las omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 24 de octubre de 2002.

Magistrados: Gabriel E. Mendoza Martelo, presidente—Camilo Arciniegas Andrade—Olga Inés Navarrete Barrera—Manuel S. Urueta Ayola.

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