Sentencia 25000-23-27-000-12180-01-9080 de octubre 30 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

SANCIONES TRIBUTARIAS QUE SE LIQUIDAN POR DÍAS

NO SE EXCLUYEN LOS DÍAS INHÁBILES

EXTRACTOS: «El debate en la presente instancia se concreta en determinar si para la liquidación de la sanción por extemporaneidad en la entrega de información por el incumplimiento de las entidades autorizadas para recaudar impuestos de los términos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público consagrada en el artículo 676 del estatuto tributario se deben incluir como días de retraso los días inhábiles o feriados o si por el contrario, el conteo debe hacerse por los días calendarios como lo liquidó la administración en los actos administrativos acusados.

El artículo 676 del estatuto tributario dispone lo siguiente:

“ART. 676.—Extemporaneidad en la entrega de la información. Cuando las entidades autorizadas para recaudar impuestos, incumplan los términos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para entregar a las administraciones de impuestos los documentos recibidos; así como para entregarle información en medios magnéticos en los lugares señalados para tal fin, incurrirán en una sanción hasta de veinte mil pesos ($ 20.000) (año base 1987), por cada día de retraso”.

A juicio del apelante, la interpretación de la expresión “cada día de retraso” son los días hábiles, pues por tratarse de un “término”, debe acudirse a lo que dispone el artículo 70 del Código Civil, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 70.—Subrogado. CRPM, art. 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.

En atención a la disposición transcrita, a juicio de la Sala, la norma no es aplicable al caso concreto debatido en el presente proceso, pues si bien es cierto el artículo 676 habla de plazo para el cumplimiento del deber de entregar la información por parte de las entidades recaudadoras, también lo es que dicha disposición establece la sanción como consecuencia del incumplimiento en el envío de la mencionada información.

Por ello, la norma es aplicable sólo en cuanto que el contribuyente esté dentro del plazo fijado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cumplir con la obligación de enviar la información, plazo dentro del cual es lógico que sí deba observarse el mandato contenido en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, excluyendo los días feriados y vacantes.

Aspecto diferente es, desde luego, el referente al período de mora para efectos de la sanción, el cual se inicia una vez vencido el plazo otorgado para la entrega de la información y en el cual no es lógico excluir los días antes señalados por cuanto la morosidad es una conducta que debe ser calificada desde el instante mismo en que se incurre en ella, sin que se pueda conceder períodos de gracia a quien ha incurrido en la obligación impuesta por el ordenamiento jurídico.

Si la interpretación anterior no fuese la valedera sería otorgar períodos de exculpación a quien, seguramente por esta concesión podría resultarle beneficioso el incumplimiento, según el período de tiempo que lo favoreciera en cuanto a la sanción se refiere.

Al respecto, a juicio de la Sala no puede aducirse que por el principio de justicia se excluyan los días inhábiles en la liquidación de la sanción, pues en aras a proteger precisamente el bien jurídico tutelado, el concepto de justicia debe comprender tanto los derechos de los administrados como los derechos del Estado.

Es evidente para la Sala que con la tardanza en la entrega de una información por parte de las entidades recaudadoras de los impuestos, la administración y por ende el interés público, sufre un perjuicio en cuanto a que los ajustes necesarios que deba realizar la entidad administrativa para el cumplimiento de la finalidad que con dicha reglamentación se pretende, se efectuarían tardíamente, en detrimento de la seguridad económica y jurídica tanto para los administrados como para el Estado mismo.

Por ello, la sanción como sistema coercitivo impuesto por la normatividad tributaria para el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los administrados, debe aplicarse de manera restrictiva y limitada, sin que pueda tener alcance una aplicación analógica de una norma que además no comporta el mismo supuesto de hecho de la ley que la contempla.

Al respecto, estima la Sala necesario advertir que el tiempo en que la entidad recaudadora incurra en mora de la entrega de la información, no es establecida ni depende de la regulación legal o de autoridad, sino de su misma conducta, bien porque no pueda o porque no quiera ajustar su voluntad a lo impuesto por el ordenamiento jurídico.

Siendo esto así, cuando se impone una sanción por cada día de retraso, dicho período de tiempo no puede ser considerado, como equivocadamente lo considera la parte actora, como la fijación de un término, por cuanto éste depende para los efectos del cómputo de su monto de la conducta realizada por el administrado.

En este orden de ideas, a juicio de la Sala no asoma motivo alguno de duda en cuanto a la base de la liquidación de la sanción, como para que se tuviera que resolver a favor del administrado, pues se considera que el plazo que fija la autoridad, en este caso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el cumplimiento del deber de informar, comprende un término prudencial y justo, que una vez vencido por la conducta omisiva de la entidad recaudadora, genera una sanción que debe abarcar todos los días de su retardo, inclusive los inhábiles, como se dejó establecido anteriormente».

(Sentencia de octubre 30 de 1998. Expediente 25000-23-27-000-12180-01-9080. Consejero Ponente: Dr. Julio E. Correa Restrepo).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «La decisión de mayoría se fundamenta más en razones de una supuesta conveniencia de la sanción que en las establecidas por las normas aplicables. En efecto, es un hecho evidente que la norma legal que ha de aplicarse es el artículo 676 del estatuto tributario y que dicho texto, al tipificar la sanción, dispuso que la misma es “hasta de veinte mil pesos ($ 20.000) por cada día de retraso”. Es igualmente evidente que en el estatuto tributario no se halla norma que reglamente el tema de si los plazos o términos en él contemplados, que hacen referencia a días (como ocurre con el artículo 676), deben entenderse como comunes o solares. Siendo ello así, es obligada la aplicación de las normas legales de carácter general que tratan el tema, así como aquellas que han reiterado los principios establecidos en las mismas.

La norma que en general regula la materia es el Código de Régimen Político y Municipal, que a partir del artículo 59 se refiere a “todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal...”, la época en que ellos empiezan y terminan, así como también la forma de computarlos. Sobre este último aspecto que importa a la decisión de la cual me aparto, el artículo 62 del citado código es de especial claridad al establecer que “en los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y vacantes, a menos de expresarse lo contrario”. La norma citada ha sido reiterada, entre otros, por los artículos 121 del Código de Procedimiento Civil y 829 del Código de Comercio.

No cabe duda que el texto citado es aplicable al caso, ya que se hace referencia a la aplicación de la sanción pecuniaria “por cada día de retraso”, sin que el estatuto tributario hubiera establecido norma distinta para indicar en ella que debían suprimirse los días de vacancia o feriados. La ley lo hubiera podido hacer, caso en el cual la decisión de mayoría tendría razón en lo expuesto como fundamento para mantener la validez integral de los actos administrativos impugnados. No obstante, en parte alguna del estatuto tributario se encuentra norma exceptiva a la disposición general y por lo mismo es necesario aplicarla.

Tampoco es posible aceptar el planteamiento expuesto en la decisión de mayoría (pág. 19, inc. 2º) según el cual la conducta realizada por el administrado es capaz de cambiar la naturaleza de las disposiciones legales. Al respecto considero que si la ley se refiere a la sanción de veinte mil pesos por cada día de retraso, es obvio que está haciendo alusión a un lapso que, aunque inicialmente sólo es determinable, al momento de imponer la sanción se logra su determinación total. Si el estatuto tributario hubiera querido que la sanción comprendiera también los días comunes así lo hubiera establecido en forma expresa. Es al legislador y no al juez a quien compete determinar la forma de computar los plazos o términos, pues en general a este último le está vedado conceder plazos o cambiar la naturaleza de los mismos (C.C., art. 1551), máxime si lo hace con el propósito de hacer más gravosa la sanción establecida en la ley, como ocurre en la decisión de la mayoría. En esta materia no proceden ni las interpretaciones extensivas ni las aplicaciones analógicas. Debo señalar que tampoco comparto el que el artículo 62 pueda aplicarse, con respecto al 676, por partes, sólo para la primera proposición, en tanto que se niega la posibilidad de aplicación para la segunda.

La decisión de cuyo contenido me aparto rechaza la “aplicación analógica” del artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, porque dicha norma “no comporta el mismo supuesto de la ley que lo contempla” (pág. 18). Fuera de no compartir esta manera de entender el procedimiento analógico, considero que resulta enteramente improcedente pretender que la aplicación del artículo 62 citado sea la consecuencia de dicho procedimiento. La analogía se aplica sólo en el caso en que “no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido” y en el caso en estudio existe no sólo una, sino varias disposiciones (arts. 62 del CRPM, 151 del CPC y 829 del C.Co.) que regulan la materia, a las cuales debe someterse el juzgador por disposición legal (C.C., art. 28). En consecuencia, frente al caso se está en presencia de normas generales que regulan la manera como se deben computar “los plazos” o límites establecidos por la ley, por lo que no existe “vacío legal” o “laguna” que deban ser colmados a través del procedimiento analógico».

Daniel Manrique Guzmán. 

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