Sentencia 9425 de junio 25 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

TOMA DE POSESIÓN POR LA SUPERBANCARIA

ES FUERZA MAYOR QUE EXCLUYE PAGO DE INTERESES MORATORIOS AL FISCO

EXTRACTOS: «Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos en virtud de los cuales el liquidador de la sociedad Seguros Universal S.A., en liquidación negó la reclamación formulada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en cuanto al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, a partir del 8 de agosto de 1991, fecha en la cual la Superintendencia Bancaria intervino a la sociedad y se inició el proceso de liquidación forzosa administrativa.

Para la entidad fiscal la pretensión de reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la fecha de intervención de la sociedad contribuyente tiene sustento legal en el artículo 634 del estatuto tributario, según el cual la sanción por mora es aplicable a todos los contribuyentes que no cancelen oportunamente los impuestos, anticipos y retenciones a su cargo, sin consideración a cuáles sean las circunstancias que originan el incumplimiento, pues basta la simple omisión para que la mora se tenga por probada.

Adicionalmente ha considerado la demandante que la citada norma fiscal tiene carácter especial y por tanto debe preferirse respecto de las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero, cuya aplicación se pretende con la actuación administrativa acusada, pues a su juicio no es posible dar el mismo tratamiento en relación con los créditos fiscales por gozar estos de una prelación especial.

Los argumentos expuestos por la actora fueron acogidos por el tribunal al considerar que en efecto el sustento jurídico alegado por ella justifica el reconocimiento de los intereses moratorios, desde la fecha de intervención de la sociedad y hasta cuando se haga efectivo el pago del crédito fiscal reconocido en los actos demandados, sin perjuicio del pago de desvalorización monetaria previsto en los artículos 295 y 300 numeral 15 del Decreto 633 de 1993.

No comparte la Sala la apreciación del tribunal, puesto que como lo sostiene el Ministerio Público, la situación de intervención de la sociedad no puede considerarse configurativa de incumplimiento, ya que en este evento el no pago oportuno de la obligación debida tiene una causa legal derivada del proceso administrativo de liquidación forzosa, circunstancia de fuerza mayor que desvirtúa la situación aparente de mora, por lo que no hay lugar a la sanción moratoria pretendida por la actora con fundamento en el artículo 634 del estatuto tributario.

En efecto, según el artículo 1º de la Ley 95 de 1890, se llama fuerza mayor, el imprevisto a que no es posible resistir, como “los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público” y se define la mora del deudor, según la doctrina y la jurisprudencia, como “el retraso, contrario a derecho, de la prestación por una causa imputable a aquél”.

De acuerdo con el procedimiento establecido en el estatuto orgánico del sistema financiero, el proceso de liquidación forzosa administrativa se inicia con el acto administrativo de toma de posesión expedido por la Superintendencia Bancaria (art. 292), cuyos efectos son entre otros, la disolución de la institución de la cual se tomó posesión; la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo a cargo de la intervenida; la formación de la masa de bienes; la liquidación de su patrimonio; la separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la intervenida (arts. 116 y 292).

Así las cosas, si bien a partir de la providencia administrativa de toma de posesión, las obligaciones de plazo a cargo de la deudora intervenida se convierten automáticamente en exigibles, también lo es que aquélla queda impedida legalmente para cumplir con el pago de las acreencias a su cargo, pues la satisfacción de éstas solo será posible en la medida en que se agoten los trámites procedimentales que la ley ordena para el proceso de liquidación forzosa administrativa, trámites que no dependen de la voluntad de la intervenida sino del funcionario liquidador designado para el efecto, quien a partir de la toma de posesión asume la calidad de administrador de los bienes de la sociedad, y a su vez está obligado a cumplir su gestión dentro de los límites legales, tal como se deduce entre otras de las siguientes disposiciones:

Estatuto orgánico del sistema financiero:

“ART. 292.—Toma de posesión para liquidar.

Medidas preventivas. El acto administrativo que ordene la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una institución vigilada para su liquidación deberá disponer además: (...)

c) La prevención a los deudores de la intervenida que sólo podrán pagar al liquidador, advirtiendo la inoponibilidad del pago hecho a persona distinta, así como el aviso a las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria sobre la adopción de la medida, para que procedan de conformidad;

d) La prevención a todos los que tengan negocios con la intervenida, que deben entenderse exclusivamente con el liquidador, para todos los efectos legales;

e) La advertencia que, en adelante, no se podrán iniciar ni continuar procesos o actuación alguna contra la intervenida sin que se notifique personalmente al liquidador, so pena de nulidad;

f) La comunicación a los jueces que conozcan de procesos ejecutivos contra la entidad en liquidación para los efectos previstos en la letra g del numeral 1º del artículo 116 de este estatuto.

g) La prevención a los registradores para que se abstengan de cancelar los gravámenes constituidos a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación esté sujeta a registro, salvo expresa autorización del liquidador. Así mismo, deberán abstenerse de registrar cualquier acto que afecte el dominio de bienes de propiedad de la intervenida, salvo que dicho acto haya sido realizado por el funcionario mencionado”.

“ART. 300.—Etapas del proceso liquidatorio. (...)

12. Pago de los créditos a cargo de la masa de la liquidación. Constituida la provisión a que se refiere el numeral anterior, en la medida en que las disponibilidades de la intervenida lo permitan, el liquidador fijará, cuantas veces sea necesario, períodos para realizar el pago parcial o total de los créditos a cargo de la masa de la liquidación, con sujeción a la prelación de pagos establecida.

Para los efectos de este artículo, el liquidador podrá realizar las operaciones previstas en el numeral 1º del artículo 301 de este estatuto”.

“ART. 301.—Otras disposiciones (...)

7. Acciones revocatorias. Cuando los activos de la entidad intervenida sean insuficientes para pagar la totalidad de créditos reconocidos, podrá impetrarse por el liquidador la revocatoria de los siguientes actos realizados dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la providencia que ordena la toma de posesión...”.

De otra parte el artículo 242 del Código de Comercio en relación con la liquidación del patrimonio social dispone:

“El pago de las obligaciones sociales se hará observando las disposiciones legales sobre prelación de créditos”.

Se infiere entonces de acuerdo con las anteriores disposiciones, que el pago de las acreencias a cargo de la intervenida está condicionado a que se haya ejecutoriado la resolución que establece el reconocimiento de los créditos y a que exista la disponibilidad de recursos, de suerte que se pueda pagar a todos los acreedores reconocidos, respetando la prelación legal y el principio “par conditio creditorum”.

Ahora bien, según el inciso 2º del artículo 1616 del Código Civil “la mora producida por fuerza mayor o caso fortuito, no da lugar a indemnización de perjuicios”, luego si la toma de posesión por parte de la Superintendencia Bancaria implica la inmediata guarda de los bienes de la intervenida, la separación de sus administradores y su remplazo por el liquidador designado por la autoridad supervisora, es claro que tal medida constituye fuerza mayor a la que no puede resistirse la sociedad objeto de la misma, y esta circunstancia tal como lo declara la norma citada excluye el reconocimiento de intereses moratorios.

En este aspecto reitera la Sala el criterio expuesto en la sentencia de febrero 15 de 1985 proferida por la Sección Cuarta de la corporación en el expediente 8872 con ponencia del doctor Carmelo Martínez Conn, citada por la demandada en defensa de la legalidad de la actuación administrativa acusada, y que en su parte pertinente dice:

“El acto demandado, especialmente la Resolución 4513 de 12 de agosto de 1981, invoca como fundamento legal de la negativa a ordenar el pago de intereses moratorios, el artículo 822 del Código de Comercio, conforme al cual “los principios que gobiernan la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse, serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley establezca otra cosa”, de suerte que como según la ley civil —artículo 1º de la Ley 95 de 1890—, constituye fuerza mayor, “los actos de autoridad ejercidos por funcionarios públicos”, y conforme al inciso 2º del artículo 1616 del Código Civil, “la mora producida por fuerza mayor o caso fortuito, no da lugar a indemnización de perjuicios”, se concluye que la toma de posesión de los haberes y de la administración de una empresa por parte de la Superintendencia Bancaria, constituye fuerza mayor, la que no genera intereses de mora a cargo de la persona intervenida conforme lo declara el citado inciso 2º del artículo 1616 del Código Civil”.

Ahora bien, la especialidad de la norma tributaria contenida en el artículo 634 del estatuto tributario y la prelación del crédito fiscal prevista en el artículo 2495 del Código Civil, no implican como lo entiende la actora, que en el proceso administrativo de liquidación forzosa deba darse un tratamiento distinto al previsto de manera general para todos los demás créditos allí reconocidos, puesto que la ley lo define como un proceso “concursal y universal”, es decir que todos los acreedores participan en igualdad de condiciones de los beneficios y limitaciones legales previstos en la ley para el pago de sus acreencias.

En efecto, reza el artículo 293 del estatuto orgánico del sistema financiero:

“ART. 293.—Naturaleza y normas aplicables de la liquidación forzosa administrativa.

1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos”.

Como se observa la preferencia a determinada clase de créditos, como el fiscal, no implica el desconocimiento a la naturaleza universal del proceso de liquidación forzosa que protege la igualdad entre los acreedores, pues según la norma legal se entiende que salvo la prelación o exclusión de los créditos establecida en el Código Civil, no es admisible ninguna otra clase o forma de tratamiento discriminatorio respecto de los créditos que hubiesen sido aceptados como exigibles en el proceso de liquidación forzosa administrativa.

Ahora bien, dispone en su artículo 300 numeral 15 el estatuto orgánico del sistema financiero:

“ART. 300.—Etapas del proceso liquidatorio. (...).

15. Desvalorización monetaria. Para efectos del reconocimiento y pago de la desvalorización monetaria de que trata la letra p) del numeral 9º del artículo 295 de este estatuto, se aplicarán las siguientes normas:

a) Una vez atendidas las obligaciones presentadas y aceptadas, o el pasivo no reclamado si hay lugar a él, si quedare un remanente de activos se reconocerá y pagará desvalorización monetaria a los titulares de los créditos atendidos por la liquidación, cualquiera sea la naturaleza, prelación o calificación de los mismos, con excepción de los créditos que conforme a lo indicado por el numeral 19 de este artículo correspondan a gastos de administración y de las obligaciones que por derivarse de operaciones de cambio, deban pagarse en la divisa estipulada o en moneda legal al tipo de cambio del día del pago”.

En esta norma se reitera el carácter universal del proceso de liquidación forzosa administrativa al reconocer la valorización monetaria a todos los titulares de los créditos atendidos por la liquidación, cualquiera sea su naturaleza y prelación, lo cual confirma la imposibilidad jurídica de pretender un beneficio distinto al allí previsto para el acreedor fiscal, como lo entiende la actora, pues con ello se estaría quebrantando el principio constitucional de la igualdad, concretado en los términos de las normas legales a que se ha hecho referencia.

De otra parte, resulta irrelevante al proceso la discusión de si los intereses moratorios y la desvalorización monetaria son excluyentes o concurrentes, puesto que el asunto objeto de controversia como lo señala el recurrente, no es la desvalorización monetaria, sino el reconocimiento de los intereses moratorios al margen de aquella.

Adicional a lo expuesto, debe tenerse en cuenta que la supuesta responsabilidad objetiva de las sanciones tributarias en criterio de esta corporación es un concepto limitado por los principios constitucionales de justicia y equidad, de manera que a pesar del carácter abstracto y general de la norma tributaria, ésta no puede entenderse consagratoria de privilegios o castigos desproporcionalmente gravosos, ni de diferenciaciones irrazonables para quienes objetivamente están en imposibilidad legal de cumplir con sus obligaciones tributarias, por lo que el carácter sancionatorio que atribuye el artículo 634 del estatuto tributario a la mora implica que su aplicación está igualmente limitada en los términos de los principios constitucionales enunciados».

(Sentencia de junio 25 de 1999. Radicación 9425. Consejero Ponente: Dr. Daniel Manrique Guzmán).

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