Sentencia 9767 de marzo 31 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Delio Gómez Leyva

Ref.: 25000-23-27-000-1998-0353-01. Rad. 9767

Actor: Banco Standar Chartered Colombia

Impuestos Nacionales (sanción)

Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno de marzo de dos mil.

Fallo:

Consideraciones de la sección

EXTRACTOS: «La Sala, debe determinar si el procedimiento empleado por la subdirección de recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en relación con la determinación de la sanción por extemporaneidad en la entrega de información tributaria, durante el período comprendido entre el 1º de julio y el 31 de diciembre de 1995, impuesta al banco actor en su calidad de entidad recaudadora, se ajusta o no a derecho, toda vez que a juicio de ésta para el cómputo de la sanción se debe contabilizar solo los días hábiles y no corrientes como lo hizo la administración; se debe aplicar por cada día de retraso y no por paquete; no se debe aplicar sanción respecto a las cintas 890, 891 porque son correcciones de cintas iniciales; y tampoco se debe aplicar respecto a la cinta 1914, porque ésta corrigió la 1960 que también se sancionó cuya actuación fue confirmada por el Consejo de Estado.

Al respecto, la Sala, se pronuncia en los siguientes términos:

En lo que hace al primer aspecto, esto es, que para el cómputo de los días de atraso para efectos de la sanción sólo se debe tener en cuenta los días hábiles y no corridos como se hizo en la actuación, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 70 del Código Civil subrogado por el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, la Sala, como lo expuso el a quo con fundamento en sentencia de esta corporación, del 30 de octubre de 1998, expediente 9080, magistrado ponente Julio E. Correa, no está de acuerdo con esa posición.

En efecto, se reitera en la presente oportunidad que las reglas contenidas en el artículo citado sólo son aplicables en cuanto al plazo fijado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cumplir con la obligación de enviar información tributaria, en el sentido de que si el plazo es de días, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes; y si el plazo es de meses o años se computan según el calendario, pero si el último día del plazo es feriado o de vacante, se extenderá el plazo al primer día hábil.

No es procedente aplicar tales reglas para efectos de determinar los días de atraso o extemporaneidad para efectos de la sanción de que trata el artículo 676 del Estatuto Tributario, pues en tal evento no se trata de un plazo para el cumplimiento de una obligación; sino se repite, de días de atraso o extemporaneidad en el cumplimiento de una obligación fiscal, que se inicia una vez vencido el plazo otorgado por el Gobierno Nacional para la entrega de la información hasta el día en que la entidad autorizada para recaudar decide cumplir la obligación de presentar la información.

Es que como lo puso de presente la sección en la mencionada sentencia, es un aspecto diferente, “el referente al período de mora para efectos de la sanción, el cual se inicia una vez vencido el plazo otorgado para la entrega de la información y en el cual no es lógico excluir los días antes señalados por cuanto la morosidad es una conducta que debe ser calificada desde el instante mismo en que se incurre en ella, sin que se pueda conceder períodos de gracia a quien ha incurrido (sic) en la obligación impuesta por el ordenamiento jurídico”.

Ahora bien, no está de acuerdo la Sala, con la apreciación de la apoderada judicial de la actora en el sentido de que el artículo 65 de la Resolución 770 de 1995, al señalar que “para efectos de la extemporaneidad en la entrega de información en medios magnéticos y paquetes, la sanción se aplicará contabilizando los días calendarios”, modificó el artículo 676 del Estatuto Tributario, y como dicha resolución no se aplica al período sancionado tal y como lo admitió la administración se debe contabilizar días hábiles; pues es claro, que un acto administrativo no puede modificar la ley, y de otra parte, que en dicha disposición no se está haciendo otra cosa diferente que interpretando el citado artículo 676, por lo que no es de recibo tal argumento.

Por lo demás, la afirmación de la recurrente en el sentido de que la citada resolución no habría entrado a regir porque, según constancia del Ministerio de Hacienda, no ha sido publicada, se encuentra desvirtuada en el proceso con fotocopia de la carátula e índice del boletín “volumen 6 Nº 21 del 20 de junio de 1995, en donde se evidencia que fue publicada en tal documento y oportunidad (fl. 516, cdno ppal).

Por ende, se concluye que la administración al contabilizar los días de atraso en el cumplimiento de la obligación de presentar la información tributaria en forma corrida, se ajustó a lo preceptuado en el artículo 676 del Estatuto Tributario.

Así las cosas, el cargo no está llamado a prosperar, y en consecuencia, la decisión apelada en este punto se mantiene sin modificación.

Respecto al segundo punto, consistente en que a juicio de la actora, la sanción se debe determinar en relación con el total de la información recibida a diario por la entidad, y no respecto de cada paquete de información o cinta en particular, pues en este evento se estaría sancionando dos veces al banco por el mismo hecho, la Sala puntualiza lo siguiente:

Como lo ha puesto de manifiesto la apoderada judicial de la parte demandada, sobre este tema la Sala también se ha pronunciado en varias oportunidades, entre otras, en la sentencia del 19 de junio de 1998, proferida en el proceso 8832, con ponencia del magistrado doctor Germán Ayala Mantilla, cuyas precisiones que recogen jurisprudencia anterior, se reiteran en la presente oportunidad.

Al respecto dijo la Sala lo siguiente:

1.Cálculo de días extemporáneos.

A juicio del apoderado de la actora, la sanción establecida en el artículo 676 del Estatuto Tributario, por cada día de retardo en la entrega de información por parte de la entidad recaudadora a la entidad oficial demandada, fuera de la fecha límite, implica cuantificar el número de días extemporáneos en relación con todos los documentos y cintas correspondientes a un mismo día de recaudo, independiente del hecho de que la entrega de tales documentos ocurra en diferentes fechas, sin que sea posible contar separadamente los “paquetes documentos”, razón por la cual considera que los días sancionables deben ser reducidos 3.926.

No comparte la Sala el planteamiento propuesto por la actora, por las siguientes razones:

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 676 del Estatuto Tributario, “cuando las entidades autorizadas para recaudar impuestos, incumplan los términos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para entregar a las administraciones de impuestos los documentos recibidos; así como para entregarle información en medios magnéticos en los lugares señalados para tal fin, incurrirán en una sanción hasta de veinte mil pesos ($ 20.000), (valores año base 1987), por cada día de retardo”.

Como se resalta en la norma transcrita, el hecho irregular sancionable está referido a la “entrega de los documentos recibidos” por la entidad recaudadora, así como a la “entrega de la información en medios magnéticos”, fuera los términos establecidos por la entidad oficial, entendiéndose lógicamente que la fecha límite de entrega en uno y otro caso, hace relación a la “totalidad” de los documentos recibidos en un día de recaudo”.

Lo anterior significa que, como la sanción se determina según la misma norma “por cada día de retardo” en la entrega de los documentos, con la entrega parcial cesa la extemporaneidad respecto de los documentos entregados, pero continúa la mora en relación con aquellos pendientes de entrega, luego el cómputo de los días extemporáneos en cada caso, debe hacerse desde la fecha en que debió haberse cumplido la obligación hasta el día en que se haga efectiva la entrega.

Ahora bien, según la Resolución 154 de 1988 que reguló inicialmente la recepción de las declaraciones tributarias y el pago de los impuestos a través de la red bancaria, se estableció que para efectos de la entrega de los documentos recibidos por las entidades recaudadoras debían conformarse “paquetes independientes” con un número máximo de 500 formularios en cada uno, correspondientes a la recepción de un mismo día de recaudo y entregarse dentro de la fecha límite fijada para el efecto. En consecuencia, el cómputo de los días extemporáneos deberá hacerse por cada paquete de documentos entregados por fuera de límite establecido, toda vez que en los términos del artículo 676 del Estatuto Tributario, la sanción se aplica por cada día se retardo y en relación con los documentos entregados de manera extemporánea.

Con el criterio expuesto, la Sala recoge lo expresado en anteriores oportunidades entre otras en las sentencias de agosto 15 de 1997, consejera ponente doctora Consuelo Sarria Olcos, actor: Banco de Bogotá y de enero 22 de 1988. Expediente 8675, consejera ponente Mariela Vega de Herrera, que en su parte pertinente expresan:

“...Adicionalmente, es muy razonable lo que afirma la señora abogada de la administración en su alegato de conclusión, basada en un concepto oficial de su propia entidad, en el sentido de que el artículo 676 del Estatuto Tributario no es explícito en cuanto a que la sanción se tase, por días de cada documento o días de cada paquete de documentos o días del total de documentos, prefiriéndose la segunda opción, por su favorabilidad al sancionado”.

“No previéndose, por los artículos 31 y 32 de la citada Resolución 154 de 1988, que la información se suministre o entregue en forma distinta de los “paquetes” de 1 a 500 documentos, “correspondientes a la recepción o recaudo de un (1) mismo día”, la tesis del cómputo de los días extemporáneos por cada paquete de documentos, propuesta y aplicada por la administración, y no la de los días del total de documentos de que habla el actor, es la que realmente se adecua a los requerimientos de la resolución orgánica”. (sent. ago. 15/97, exp. 8371).

“...En cuanto al procedimiento de cálculo de los días extemporáneos, para la Sala no está demostrado que los actos administrativos censurados excedieran los términos de los numerales 5º y 6º del artículo 36 de la Resolución 2495 de 1993, pues si bien el primero de estas normas contempla un factor de temporalidad que se designa como “día hábil de retraso”, que equivale a la expresión más simple del “período sancionado”, no es exacto que dicha circunstancia opere con total prescindencia del número de documentos o de paquetes de documentos entregados tardíamente en la citada fecha, como pretende el banco. A esta conclusión se extrae, con base en el segundo de los aludidos numerales, cuyo cometido es claro en cuanto a que, el “número de documentos reportados extemporáneamente”, debe estar en función del “total recibido en el período sancionado” (es decir, en el mismo referido día, para simplificar el cálculo). De esta manera se establece una porcentualidad específica entre el número de documentos o paquetes de documentos extemporáneos de un lapso dado (un día, p.c.) y el total de éstos recibidos en el mismo interregno”. (sent. ene. 22/98, exp. 8675)”.

De acuerdo con lo expuesto, no es admisible la determinación de los días extemporáneos en la forma propuesta por la actora, y tampoco los determinados por el tribunal con base en la misma tesis, ya que como quedó expuesto “el cómputo de los días extemporáneos deberá hacerse por cada paquete de documentos entregados por fuera del límite establecido, toda vez que en los términos del artículo 676 del Estatuto Tributario, la sanción se aplica por cada día de retardo y en relación con los documentos entregados de manera extemporánea”.

Es de anotar, que el criterio expuesto ha sido reiterado en fallos posteriores, entre otros, el del 27 de agosto de 1999, expediente 9250, actor Citibank Colombia, con ponencia del magistrado doctor Germán Ayala Mantilla, y de septiembre 17 de 1999, expediente 9416, actor, Banco Nacional del Comercio S.A. con ponencia de este despacho, en donde en lo pertinente se expresó:

“Ahora bien en relación con las múltiples sanciones a que hace referencia el demandante, considera la sección que el cómputo (sic) de los días extemporáneos en términos del artículo 676 del Estatuto Tributario, debe hacerse por cada paquete de documentos entregados fuera del límite establecido, aplicando la sanción por cada día de retardo y en relación con los documentos y cintas entregados extemporáneamente (sic).

“En este sentido se ha pronunciado la Sala en anteriores oportunidades, entre otras, sentencia del 15 de agosto de 1997, actor Banco de Bogotá, C.P. Dra. Consuelo Sarria; sentencia del 19 de junio de 1998, expediente 8832, Dr. Germán Ayala Mantilla”.

En consecuencia, y como el tribunal reliquidó la sanción, en relación con el total de documentos o paquetes correspondientes a un mismo día de recaudo, tal proceder debe ser revocado, naturalmente, atendiendo a la petición hecha por la apoderada judicial de la demandada con ocasión del recurso de apelación, oportunidad en la cual, contrario a lo que indica la apoderada de la actora, aquélla no solo cuestionó el argumento del a quo al respecto sino la reliquidación de la sanción, concluyendo en lo pertinente así:

“Por lo anterior, me opongo a la nueva tasación de la sanción que se plantea en la parte considerativa de la sentencia incoada, por cuanto aplica un parámetro que no se ajusta a lo establecido en el artículo 676 del Estatuto Tributario y sus normas concordantes y a lo expuesto reiteradamente por el H. Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en las providencias citadas”.

El tercer punto materia de controversia está relacionado con las cintas 891, 890 y 1914, las que a juicio de la actora no deben ser materia de sanción por extemporaneidad, por cuanto las dos primeras corresponden a correcciones de las cintas 651 y 650; y la última porque es una adicional de la cinta 1690, que ya había sido objeto de la misma sanción.

De manera subsidiaria, y en caso de considerarse sancionables dichas cintas, ha solicitado aplicar a éstas la tarifa de $100.000 por cada día de retraso, por corresponder a la tarifa aplicable para el año de 1994.

La Sala, advierte, que el período por el cual se impuso la sanción por extemporaneidad en la entrega de información tributaria es el correspondiente al 1º de julio al 31 de diciembre de 1995, época para la cual se encontraba en vigencia la Resolución 770 del 22 de marzo de 1995, conforme a la cual “se dará por recibida la información en medio magnético, una vez que haya sido leída, aceptada y devuelta sin observaciones por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (art. 42, par.).

Si como lo admite la demanda y aparece probado en el proceso las cintas 890 y 891 corresponden a correcciones de las cintas 651 y 650, debe entenderse que la entidad recaudadora cumplió con su obligación de presentar la información en la fecha en que presentó las correcciones a las cintas iniciales, pues antes no había sido procesada por la DIAN, y en consecuencia, se encontraba en mora en la entrega de la misma, conducta que cesa una vez entregada correctamente la información, situación que ocurrió en las fechas que señala el pliego de cargos, hasta la cual debe liquidarse la sanción.

Igual consideración cabe en relación con la denominada cinta adicional, producida por requerimiento de la DIAN, cuando la información es defectuosa o ha sido omitida y por lo mismo no ha sido conocida por aquélla, ya que es a la entidad recaudadora a la cual corresponde cumplir con lo ordenado en las normas que regulan la materia entregando de manera completa y correcta la información, so pena de enfrentarse a la extemporaneidad computada desde el día en que debió cumplirse la obligación, pues, se repite, no puede entenderse cumplida la obligación cuando inicialmente se ha incurrido en inconsistencias que impiden procesar la información

Por las razones que anteceden y no por la indicada por el tribunal, es que la sanción debe mantenerse en relación con las citadas cintas.

En cuanto a la petición subsidiaria que plantea la actora en este punto, la Sala, estima, que es procedente, toda vez que evidentemente los días sancionados en los actos acusados no corresponden en su totalidad al período julio-diciembre de 1995, ya que según los cuadros de resumen anexos al pliego de cargos, se encuentran algunos que ocurrieron en 1994, concretamente los relacionados con las cintas en cuestión, en los que se evidencia que parte de ellos ocurrieron en el año de 1994, respecto de los cuales la base monetaria aplicable era la vigente para dicho año según el Decreto 2495 de 1993, o sea, la suma de $100.000 por día de atraso, tal como lo ha precisado la Sala en anteriores oportunidades, ya que la circunstancia de que la entrega de los documentos e información recepcionado por el banco en 1994, es independiente del período al que corresponde la infracción.

Al respecto reitera la Sala lo expresado en la sentencia de agosto 15 de 1995, expediente 8371, consejera ponente doctora Consuelo Sarria O, donde se dijo:

“Por consiguiente, la Sala no comparte los planteamientos de la resolución del recurso gubernativo, de que tratándose de “infracciones continuadas”, como lo eran las sancionadas, cabía aplicar indiscriminadamente, las normas que regían por 1993, respecto del valor monetario, el artículo 1º del Decreto Reglamentario 2065 de 1992 (que fijó dicho valor en $85.000), y referente a la prescripción, el artículo 64 de la Ley 6ª de 1992, según el cual, el período fiscal de referencia era el de cese de la indicada irregularidad. O en otros términos, que la circunstancia de que la entrega de los paquetes de documentos se produjera en el período comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1993, fijaba éste como “período de la infracción”, con prescindencia de cualquier fecha relativa al recaudo o al límite o plazo máximo de entrega”.

Actuando de conformidad con lo expuesto, procede la Sala a determinar los días extemporáneos correspondientes a 1994, teniendo en cuenta los cuadros resumen anexos al pliego de cargos, para efectos de la liquidación de la sanción que se hará en el presente fallo, en razón a la prosperidad de la pretensión subsidiaria propuesta por la actora en el cargo atinente a las cintas en cuestión, respecto de las cuales, se repite procede la sanción, pero aplicando la tarifa de $100.000 por cada día de atraso en los días correspondientes al año de 1994.

Según los anexos al pliego de cargos el número de días extemporáneos sancionados por la DIAN respecto de las cintas 890, 891 y 1914, son:

Número cintaFecha recaudoFecha presentaciónFecha límiteDías extemporáneos
Cinta 89021/02/9412/07/9525/02/94502
Cinta 89122/02/9412/07/9528/02/94499
Cinta 191423/03/9405/10/9513/04/94540
Total días extemporáneos 1.541

Cinta 890:días extemporáneos año 1994-305
Cinta 891:días extemporáneos año 1994-302
Cinta 1914:días extemporáneos año 1994-257
Total días extemporáneos año 1994864
Días extemporáneos año 1995677
Más días extemporáneos año/95 restante información580
Total días extemporáneos año/951257
Total días extemporáneos determinados oficialmente2.121

De acuerdo con lo anterior la liquidación de la sanción es como sigue:

Extemporaneidad 1994
Base monetariaDías extemp.FactorV/r sanción
$ 100.0008640.1748954$ 15.110.963
Extemporaneidad 1995
$ 130.00012570,1748954$ 28.579.657
Total sanción $ 43.690.620

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE parcialmente la sentencia apelada. En su lugar fíjase en la suma de cuarenta y tres millones seiscientos noventa mil seiscientos viente pesos m/cte ($ 43.690.620), el valor de la sanción a cargo del Banco Extebandes de Colombia (hoy, Banco Standar Chartered Colombia), Nit: 860.506.648-5, en relación con la entrega extemporánea de documentos y medios magnéticos durante el período 1º de julio a 31 de diciembre de 1995, de acuerdo con la liquidación incluida en la parte motiva del presente fallo.

2. RECONÓCESE personería a la doctora Martha Liliana Campos Peña, para representar a la Nación, en los términos del poder que obra al folio 518 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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