Sentencia 12486 de agosto 29 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000-23-27-000-1999-0817-01

Ref. Interno 12486

Consejera Ponente:

María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Intalpel S.A.

Apelación sentencia de 16 de mayo de 2001 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección “A” en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal. Impuesto predial unificado.

Año gravable 1997.

Fallo

Bogotá, D.C., agosto veintinueve de dos mil dos.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso la controversia se contrae a decidir sobre la legalidad o no de la liquidación oficial de revisión 649 de 29 de julio de 1999 por medio de la cual se modificó la declaración del impuesto predial unificado a la sociedad actora por el año gravable 1997 del predio ubicado en la carrera 68D Nº 18-10 de Bogotá.

Los antecedentes administrativos dan cuenta de lo siguiente:

El 24 de abril de 1997 la actora presentó la declaración del impuesto predial unificado, en la que fijó la base gravable en $ 864.031.000 y determinó un impuesto a cargo de $ 8.640.000 (fl. 25).

Previo oficio persuasivo Nº SH.98.432.GF01 de 30 de julio de 1998 (fI. 18) y requerimiento especial 09-10489 de noviembre 23 de 1998 (fls. 16 a 17) la administración a través de la liquidación oficial de revisión 649 de julio 29 de 1999 modificó el denuncio privado tal como lo había propuesto y así determinó oficialmente el impuesto predial unificado sobre el valor del avalúo catastral vigente a 1997 ($ 1.969.244.000) en la suma de $ 14.644.000 e impuso la sanción por inexactitud anunciada ($ 9.606.000) (fls. 19 y ss.).

La sociedad prescindió del recurso de reconsideración para acudir de manera directa ante la jurisdicción.

La demandante funda sus pretensiones en que debió notificársele personalmente o por correo el avalúo catastral resultante del proceso de formación que fue tomado como base gravable por la administración tributaria distrital, ya que a la fecha de presentación del denuncio privado desconocía el valor del nuevo avalúo.

El tribunal declaró la nulidad del acto liquidatorio y en firme la declaración privada.

La administración sustenta el recurso de apelación en que son diferentes los procesos de “levantamiento del censo catastral” y de “determinación de los impuestos distritales”, por ende los actos administrativos que se profieren en roles procesos y sus efectos jurídicos son asimismo diferentes, por lo tanto los vicios que afectan a los actos proferidos en aquél, como sería la falta de notificación del reajuste del avalúo catastral, no pueden ser causal de nulidad de los actos que se dicten en éste porque se presume que en la etapa respectiva fueron objeto de contradicción.

Se precisa que en el caso la controversia versa sobre la base gravable del impuesto predial unificado a cargo de la sociedad actora por el predio de su propiedad ubicado en la “carrera 68 D Nº 18-10” de la ciudad de Bogotá, tributo regulado por el Decreto-Ley 1421 de 1993 y que al respecto el artículo 155 dispone lo siguiente:

“...La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.

“…”.

De la norma transcrita se infiere que el contribuyente es quien debe establecer la base gravable, pero dentro de los parámetros previstos en la norma, esto es, el mayor valor entre el avalúo catastral o el autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior.

Con la demanda se anexa fotocopia autenticada del boletín de información expedido por el Distrito Capital enviado al contribuyente con el formulario de su declaración en el que se indica el autoavalúo incrementado en el 18% en la suma de $ 864.031.000 (v. fl. 24), con anotaciones manuscritas dentro de las cuales se advierte “de verificar los avalúos catastrales” tal como acepta el libelista en la demanda.

En el caso, la actora en su denuncio privado correspondiente al año gravable 1997 determinó el valor de tributo en cuestión sobre la suma de $ 864.031.000 que corresponde al autoavalúo del año anterior ($ 732.230.000) incrementado en el lPC (18.00%).

Sin embargo según certificación catastral que obra a folio 14 del cuaderno de antecedentes el avalúo catastral del predio antes citado vigente para 1997, era de $ 1.969.244.000.

Así las cosas, de conformidad con la norma antes transcrita para el período 1997 la base gravable del impuesto cuestionado sería el valor del avalúo catastral del año inmediatamente anterior incrementado en el IPC y no el fijado por la contribuyente, toda vez que se estaría desconociendo el artículo antes transcrito.

En cuanto a lo alegado por la demandante en el sentido de no conocer el avalúo catastral a la fecha de presentación de la declaración tributaria, la Sala considera procedente citar lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia T-377 de 1971 sobre la función catastral y las garantías procesales en el trámite que culmina el proceso de formación catastral, en la que precisó:

“a) La función catastral y el proceso especial administrativo de formación catastral.

“…

“En términos generales, la función catastral, constituye una función pública desarrollada por autoridades públicas encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país según la normatividad que para el efecto se expida. Luego de un amplio desarrollo normativo la regulación vigente se encuentra, principalmente, contenida en la Ley 14 de 1983, con la cual se pretendió fortalecer los fiscos de las entidades territoriales estableciendo algunas reformas a la actividad catastral y su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988, de la dirección general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que reglamentó los procesos de formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional. En tales disposiciones, los catastros vienen a configurarse como los inventarios o censos, debidamente actualizados y clasificados, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, a fin de obtener su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica (D.R. 3496 de 1983, arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º), aspectos que pretenden determinar las siguientes características de los inmuebles:

“1. El aspecto físico (...); 2. el aspecto jurídico (...); 3. el aspecto fiscal (...); y 4. el aspecto económico (...).

“Con el propósito de estructurar esos catastros y mantenerlos actualizados y vigentes, la normatividad en vigor consagra tres actuaciones administrativas de naturaleza catastral que consisten en lo siguiente:

“En primer término, el proceso de formación catastral pretende conseguir la información de un predio en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico mediante el avalúo de la formación catastral, para las zonas homogéneas geoeconómicas según los valores unitarios que determinen las autoridades catastrales tanto para las edificaciones como para los terrenos, y culmina con la resolución que, de un lado, ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y, de otro, establece que el proceso de conservación se inicia al día siguiente a partir del cual el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo, según lo señalado en el artículo 9º de la Ley 14 de 1983.

“Vale la pena destacar que acerca del acto que culmina ese proceso y ordena la inscripción de los predios formados, el Consejo de Estado ha señalado que configura un acto que no pone fin a un proceso catastral sino que constituye un simple acto con el cual se finaliza una etapa dentro de ese proceso, el cual no es susceptible de recursos ni acciones (1) .

(1) Consejo de Estado. Sentencia del 7 de febrero de 1991, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo.

“Adicionalmente, la etapa de la actualización de la formación catastral cuyo fin es renovar los datos de la formación catastral con base en los cambios en los aspectos físico y jurídico del catastro, eliminando cualquier inconsistencia en el económico por las alteraciones causadas por alteraciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones del mercado inmobiliario, y se concreta en el avalúo de la actualización de la formación catastral, el cual se obtiene de las correcciones operadas al avalúo catastral para eliminar las disparidades por esos cambios. Culmina con una resolución que ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios sujetos a actualización y ordena que el proceso de conservación comienza al día siguiente, en el cual el propietario o poseedor podrán pedir la revisión del avalúo en los términos del artículo 9º de la Ley 14 de 1983.

“Por último, la conservación catastral permite mantener vigente la información de los documentos catastrales respecto de los cambios que presente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Comienza al día siguiente de la inscripción de la formación o la actualización de la formación del catastro; allí resulta el avalúo de la conservación catastral y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de esas transformaciones en los respectivos inmuebles (2) .

(2) Ver la sentencia del Consejo de Estado del 26 de febrero de 1988, C.P. Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.

“De lo anterior se desprende que la función catastral, dada su finalidad y actividades que la caracterizan, constituye un procedimiento especial administrativo consagrado en la normatividad mencionada, el cual se encuentra previsto en el inciso 2º del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo (D. 01/84) y no está sujeto a los procedimientos administrativos ordinarios que regula dicho ordenamiento administrativo sino en lo no contemplado y siempre y cuando resulte compatible.

“La anterior situación ha sido corroborada en diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado al señalar que “...Las normas catastrales establecieron un procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función catastral” (3) .

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. 7 de febrero de 1991. C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.

“En este orden de ideas, la formación, conservación y actualización de la formación catastral revisten una naturaleza administrativa especial que se concreta en una regulación legal propia para los distintos aspectos que requiere su desarrollo, como ocurre con la determinación de las garantías procesales específicas destinadas a proteger los derechos de los afectados con las características que a continuación se señalan;

“b) Garantías procesales en la actuación que culmina la formación catastral.

“Partiendo del supuesto de que el proceso catastral es un procedimiento administrativo especial con unos fines determinados y una regulación particular, resulta necesario entrar a revisar las garantías para la defensa de los derechos fundamentales existentes en la etapa de la formación catastral, respecto de las decisiones que allí se adopten.

“Las etapas de formación catastral, conservación catastral y actualización de la formación catastral consagradas en los artículos 11, 12 y 13 del Decreto 3496 de 1983, poseen una regulación específica sobre garantías procesales para que los propietarios o poseedores afectados controviertan las decisiones allí adoptadas ante las autoridades que las profirieron, como lo ha establecido la Sección Primera del Consejo de Estado, en la forma que se anota en el siguiente texto jurisprudencial (4) :

(4) Ídem.

“Por su parte, los artículos 29 a 40 del mismo decreto [D.N. 3496 de 1983], regulan detalladamente lo referente a la “revisión” de los avalúos y a la vía gubernativa aplicable en ese caso.

“En ese sentido, el artículo 29 prevé que “las autoridades catastrales informarán por medios usuales de comunicación, sobre la fecha de inscripción catastral y de vigencia de los avalúos obtenidos por formación o por actualización de la formación”.

“A su vez, el artículo 3º insiste en que “el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio” y repite que “dicha revisión se dará dentro del proceso de conservación catastral”. Agrega, además, que “el propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el catastro acompañándola de las pruebas que la justifiquen”.

“A continuación los artículos 31 a 40 regulan lo referente a la notificación de los cambios ocurridos durante la conservación catastral, las instancias que tiene el procedimiento gubernativo en el catastro, los recursos de reposición y apelación contra la resolución que desata la solicitud de revisión, la forma y términos de los recursos, la no obligatoriedad del recurso de reposición, el carácter directo o subsidiario del recurso de apelación, el agotamiento de la vía gubernativa, los plazos para resolver sobre las solicitudes de revisión y los recursos y los sitios donde debe presentarse la solicitud de revisión.

“De ahí que, la normatividad en mención ofrezca la posibilidad de que los avalúos catastrales resultantes del sometimiento de un predio aun proceso de formación catastral o de actualización de la formación catastral puedan ser revisados mediante el mecanismo legalmente establecido de la revisión del avalúo dentro del proceso de conservación catastral, el cual se inicia al día siguiente de la clausura del proceso de formación catastral o de la actualización de la misma (L. 14/83, art. 9º, el D.R. 3496/83, art. 30, y la Res. 2555/88, art. 129).

“Como lo señala esa misma regulación, a través de esa revisión, los propietarios o poseedores de los predios objeto de la formación o de la actualización, en forma directa o por conducto de sus apoderados o representantes legales, pueden solicitar ante la autoridad catastral de la jurisdicción en que se encuentre ubicado el respectivo inmueble o en su defecto ante el tesorero municipal, que la administración revise la decisión adoptada durante esas etapas, con el propósito de que la modifique, siempre y cuando se demuestre por el interesado que el avalúo asignado no se ajustó a las características y condiciones del predio formado o actualizado mediante las pruebas necesarias, tales como planos, certificados de autoridades administrativas, financieras, declaraciones extrajuicio, etc., que una vez decretadas se practicarán en un término de 10 días. Esas características y condiciones hacen referencia a los límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes.

“La efectividad en la utilización de ese instrumento depende de un lado, de la apertura de la etapa de conservación catastral que debe ser ordenada por la autoridad catastral competente en la resolución que culmina el proceso de formación catastral o de la actualización de aquella y, de otro, del conocimiento oportuno que puedan tener los interesados de las decisiones adoptadas por dichas autoridades en las citadas actuaciones, por lo que las mismas están obligadas a informar por los medios usuales de comunicación la fecha de la inscripción catastral y de la vigencia fiscal de los avalúos obtenidos durante la formación catastral (D.R. 3496/83, art. 29) (se destaca).

“Ahora bien, la decisión que resulte de esa revisión admite su impugnación mediante una regulación especial que consagra un trámite que permite el ejercicio de los recursos de reposición, ante el mismo funcionario que pronunció la providencia, y el de apelación, ante el inmediato superior, con el objeto de que se aclare, modifique o revoque. En los demás casos, y siempre que no haya modificaciones del avalúo, como por ejemplo en el cambio de nombre, etc., las autoridades catastrales actúan en única instancia. La forma y términos para formular los recursos, plazos para decidir, entre otros, claramente se encuentran regulados en el Decreto Reglamentario 3496 de 1983, artículos 32-40 y en la Resolución 2555 de 1988, el título V, capítulo I.

“En cuanto a la notificación de las providencias que se expidan en la conservación catastral, ésta se hará en la forma prevista en el inciso 4º del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, salvo las providencias que decidan peticiones en interés particular como, v. gr., la de revisión de los avalúos, que se notifica personalmente o por edicto, de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo (Res. 2555/88, art. 138).

“…

“De otro lado, la Corte Constitucional en varios pronunciamientos se ha referido a los presupuestos básicos que deben reunir las actuaciones administrativas a fin de dar efectividad al derecho fundamental al debido proceso, como se puede observar en la Sentencia T-467 de 1995, con ponencia del magistrado doctor Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se expresó lo siguiente:

““El debido proceso debe entenderse como una manifestación del Estado que busca proteger al individuo frente a las actuaciones de las autoridades públicas, procurando en todo momento el respeto a las formas propias de cada juicio. El artículo 29 del ordenamiento constitucional lo consagra expresamente “para toda clase de actuaciones judiciales o administrativas”.

“Así entonces, las situaciones de controversia que surjan de cualquier tipo de proceso, requieren de una regulación jurídica previa que límite los poderes del Estado y establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley o los reglamentos”.

““(...)

““En lo que se refiere a las actuaciones administrativas, éstas deben ser el resultado de un proceso donde quien haga parte del mismo, tenga oportunidad de expresar sus opiniones e igualmente de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos, con la plena observancia de las disposiciones que regulan la materia, respetando en todo caso los términos y etapas procesales descritas”.

“Lo anterior significa que cualquier actuación de naturaleza administrativa tendrá que realizarse dentro del marco constitucional antes descrito, en aras de la prevalencia del derecho fundamental de los administrados al debido proceso administrativo consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.

“En el presente caso, la Sala observa que el mecanismo de revisión del avalúo de los resultados de las etapas de formación y actualización de la formación catastral, de origen legal (L. 14/83, art. 9º), detenta toda la entidad jurídica para asegurar que los cuestionamientos que resulten de las decisiones adoptadas por las autoridades catastrales se tramiten con observancia de los derechos al debido proceso y defensa (C.P., art. 29) y con protección de los derechos e intereses de los administrados, en el entendido de que se desarrolla bajo los mandatos de los principios de publicidad, doble instancia, contradicción de la prueba, revisión de la decisión, impugnación de la providencia que desata la solicitud de revisión, en la forma y términos previamente establecidos.

“Su vigencia, además, presenta una regulación específica que en concepto de la Sala garantiza los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben imperar en el ejercicio de la función administrativa (C.P., art. 209)”.

Además, la Ley 14 de 1983 dispone que los avalúos establecidos de conformidad con los artículos 4º, 5º, 6º y 7º de la misma ley, entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados, lo cual significa que los avalúos entran en vigencia por ministerio de la ley y surten los efectos fiscales en la fecha señalada, por otra parte el Acuerdo 15 de 1987 del Concejo Distrital de Bogotá, en cuanto a los avalúos catastrales dispone:

“ART. 11.—Para los efectos del impuesto predial los avalúos catastrales provenientes de la formación, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, se entenderán notificados el día en que se efectúe su incorporación en el archivo magnético correspondiente del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, en cumplimiento de la resolución del director del citado departamento administrativo, que ordena la inscripción de que trata el artículo 87 de la Resolución 660 del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”.

“PAR.—Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de incorporación de los avalúos de formación se publicará en el registro distrital y en dos (2) periódicos de amplia circulación, un (1) aviso mediante el cual se dará a conocer a la ciudadanía que se ha dictado la resolución fijando avalúos catastrales en la formación, correspondiente a una determinada zona, con su demarcación perimetral, número y fecha de la resolución”.

De lo transcrito se concluye que los procesos de formación, actualización y conservación catastral y de revisión de los avalúos catastrales se rigen por normas especiales, por consiguiente debe aplicarse el inciso 2º del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo que dispone que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se rigen por éstas, por lo tanto la notificación del avalúo catastral de conformidad con las normas antes indicadas se entiende surtida en la fecha en que se efectúe la anotación correspondiente, pues se trata de un acto de inscripción, razón por la cual no se requería la notificación personal o por correo como lo pretende la demandante.

De otra parte al revisar la certificación catastral que obra a folio 14 del cuaderno de antecedentes se advierte que la vigencia del proceso de formación es “1995”, sin embargo el demandante de manera alguna demostró que no se hubiera dado la publicación necesaria del acto de inscripción, pues sólo se limitó a alegar que dicho avalúo debió notificársele personalmente o por correo, pero sin siquiera argumentar que la notificación, tal como la dispone el inciso 4º del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, no se hubiera surtido.

Así las cosas, se dará prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, toda vez que el proceso de determinación del impuesto predial es independiente del que fija el valor del avalúo catastral, proceso este que como se precisó, se tramita bajo una normatividad especial y que frente a la notificación de las decisiones prevé que deben surtirse de conformidad con lo previsto en el inciso 4º del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y no personalmente o por correo como lo pretendía la sociedad demandante.

De lo dicho se concluye que el contribuyente del impuesto predial unificado al realizar el “autoavalúo”, para establecer de manera correcta la base gravable debe tener conocimiento de los siguientes factores: (1) valor del “avalúo catastral” que puede obtener ante las autoridades catastrales; (2) del “autoavalúo del año anterior” que corresponde al declarado el año inmediatamente anterior y, (3) de la variación porcentual del “índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior”, que es aquel certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, para así contar, en ese momento con los elementos suficientes que le permitan dar aplicación exacta a lo previsto en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 de obligatorio cumplimiento.

Por lo anterior, para la Sala el procedimiento seguido por la administración para determinar la base gravable fue el correcto, por lo que el impuesto liquidado oficialmente debe mantenerse.

Respecto a la sanción por inexactitud, el artículo 101 del Decreto 422 del 26 de junio de 1996 “por el cual se actualiza el Decreto 807 de 1993”, dispone:

“Constituye inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias, la omisión de ingresos, de impuestos generados por las operaciones gravadas de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como la inclusión de deducciones, descuentos, exenciones inexistentes, y en general, la utilización en las declaraciones tributarias, o en los informes suministrados a las oficinas de impuestos, de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un menor impuesto o saldo a pagar, o un mayor saldo a favor del contribuyente o declarante. Igualmente constituye inexactitud, el hecho de solicitar compensación o devolución anterior, sobre suma a favor que hubieren sido objeto de compensación o devolución”.

La demandante en su denuncio privado fijó la base gravable en $ 864.031.000 que corresponde al valor del autoavalúo del año inmediatamente anterior ($ 732.230.000) incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor del año calendario anterior (18%), es decir, tomó uno de los factores previsto en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, circunstancia que no amerita la aplicación de la sanción por inexactitud, amén que utilizó la información que la misma administración le suministró en un volante (C.P., fl. 24), que acompañó al formulario que le remitió.

Por lo expuesto se revocará la decisión de primera instancia estimatoria de las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará la nulidad de la liquidación oficial de revisión 649 de 29 de julio de 1999 en cuanto impuso sanción por inexactitud la cual se levantará y en lo demás se declarará ajustada a derecho.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia de 16 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.

2. En su lugar, declárase la nulidad de la liquidación oficial de revisión 649 de 29 de julio de 1999 en cuanto impuso sanción por inexactitud.

3. En lo demás se deniegan las súplicas de la demanda por estar el mencionado acto liquidatorio ajustado a derecho.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y envíese el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

_________________________________