Sentencia 14438 de octubre 12 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente. 25000-23-27-000-2000-00959-01- 14438

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Bogotá, D.C., octubre doce de dos mil seis.

Actor: Santafé de Bogotá D.C. C/ municipio de Funza (Cundinamarca)

Cobro coactivo impuesto predial 1989 -1996

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto, mediante apoderado por el municipio de Funza (Cundinamarca), en su calidad de parte demandada, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones 4 de 11 de enero de 2000 y 014 de 23 de marzo del mismo año, por medio de las cuales se rechazaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago expedido contra Bogotá D. C., dentro del proceso administrativo de cobro del impuesto predial correspondiente al predio “Parque La Florida” por los años gravables 1989 a 1996. Declaró en consecuencia que no había lugar al cobro del mencionado tributo.

En primer lugar, advierte la Sala que para proferir la sentencia objeto del presente recurso de apelación, el Tribunal Administrativo tuvo como fundamento el fallo proferido por esa misma corporación que declaró la nulidad de los actos administrativos de liquidación del impuesto predial (título ejecutivo), por lo tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 66 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, los actos de cobro del mencionado tributo habían perdido su fuerza ejecutoria por haber desaparecido el fundamento jurídico para ello.

Si bien, el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio demandado no presenta controversia alguna sobre ese aspecto, salvo lo relacionado con el cobro del porcentaje ambiental, la Sala por economía procesal se referirá en primer lugar a ese tema, teniendo en cuenta que de ser correcta la decisión del tribunal no habría lugar a estudiar sobre los puntos de apelación.

Decide el tribunal declarar la pérdida de fuerza ejecutoria (CCA, art. 66, num. 2º) de las resoluciones que rechazaron la excepción propuesta con base en que el título ejecutivo devendría en inexistente como consecuencia de la declaratoria de su nulidad por esa misma corporación al decidir sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra él.

A juicio de la Sala, si bien, la declaratoria de nulidad de las resoluciones que conformaron el título ejecutivo tiene todos los efectos en relación con el proceso de cobro de la obligación contenida en ese título, no se puede hablar de pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones que se expidieron dentro del proceso de cobro, sino que las mismas están afectadas por la nulidad del título y por ello mismo debe declararse su nulidad.

En efecto, la pérdida de fuerza ejecutoria se presenta en actos administrativos que tienen carácter ejecutivo y ejecutorio, como en este caso, en las resoluciones que establecieron la obligación de pagar el impuesto predial (título ejecutivo) y no en los actos que realiza la administración para su cumplimiento (resoluciones que decidieron las excepciones contra el mandamiento de pago).

El artículo 64 del Código Contencioso Administrativo (carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos) señala que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”.

Esta norma contiene dos aspectos fundamentales tanto de los actos administrativos como del ejercicio de la función administrativa, el primero, el correspondiente a la ejecutividad, que no es otra cosa, que la aptitud e idoneidad del acto administrativo para servir de título de ejecución (1) y el segundo, la ejecutoriedad, que consisten en la facultad que tiene la administración para, que por sus propios medios y por sí misma, pueda hacerlo cumplir, que sus efectos se den hacia el exterior del acto.

Un acto administrativo pudo haber sido expedido con el cumplimiento de todos los requisitos para producir efectos, tener carácter ejecutivo y en tal sentido ser obligatorio tanto para la administración como para los administrados, sin embargo, por alguna circunstancia la administración ya no puede ejecutarlo (por transcurso del tiempo, por decaimiento, entre otros), en este caso es cuando se habla de la pérdida de fuerza ejecutoria de ese acto, institución consagrada en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos:

“ART. 66.—Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan su vigencia”.

Ha sido jurisprudencia constante del Consejo de Estado considerar que se da la existencia de un acto administrativo desde que la administración ha manifestado su voluntad a través de una decisión; y su eficacia está condicionada a que tal acto se publique o se notifique, es decir, solo así puede producir efectos. En tal sentido, una vez existe el acto administrativo y se ha notificado o publicado, la administración se encuentra facultada para cumplirlo a hacerlo cumplir, esto es, la fuerza ejecutoria del acto.

También ha considerado (2) que no puede confundirse la ocurrencia de la fuerza de ejecutoria del acto administrativo con las causales de nulidad del mismo. Las causales de nulidad se encuentran previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y se dan desde la misma formación o expedición del acto, bien sea porque se aparta de las normas en que debía fundarse, o porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder; mientras que la pérdida de fuerza ejecutoria es un fenómeno jurídico distinto y ocurre por las causales previstas en el artículo 66 ibídem transcritas anteriormente y como lo dijo la jurisprudencia citada:

“(...) dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos...”.

Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está (...) la desaparición de sus fundamentos de derecho (num. 2º, art. 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de este que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación”.

En relación con la segunda causal de pérdida de fuerza ejecutoria que la doctrina ha llamado decaimiento del acto (cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho), se produce cuando “cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base” (3) o por cuanto se ha presentado: “a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular“ (4) .

De acuerdo a lo anterior, en el presente caso, no acierta el tribunal cuando declara la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones que decidieron las excepciones dentro del proceso de cobro coactivo con fundamento en la sentencia de nulidad que recayó sobre los actos particulares de determinación del impuesto, pues como se observa, el decaimiento del acto surge como consecuencia de la nulidad o inexequibilidad de normas generales en las que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular, decisión que es la que puede sufrir pérdida de fuerza ejecutoria y no los actos que ejecuta la administración para hacerla cumplir.

Concordante con lo anterior, se observa que dentro del proceso de cobro coactivo previsto en el estatuto tributario se puede proponer contra el mandamiento de pago la excepción de “pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente” (art. 831, num. 4º), que no es lo mismo que la declaratoria de nulidad del título ejecutivo, cuyos efectos, no se desconoce, influyen necesariamente, en los actos administrativos expedidos para su cumplimiento o ejecución.

Por ello, cuando se ha demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos de determinación oficial de un impuesto y la administración ha iniciado el proceso de cobro de ese tributo con base en tal título ejecutivo, la excepción que se debe proponer es la prevista en el numeral 5º del artículo 831 citado: “interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo” o la de “falta de ejecutoria del título” (num. 3º, ibídem), pues no debe olvidarse que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados, “cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso” (E.T., art. 829) y solo es posible iniciar el proceso de cobro cuando los actos administrativos tienen carácter ejecutivo y ejecutorio, como se vio anteriormente.

Así las cosas, si la legalidad de las resoluciones que conforman el título ejecutivo puede ser controvertida a través de los medios de control que establece el Código Contencioso Administrativo (acción de nulidad y restablecimiento del derecho), es claro que en el proceso ejecutivo pueda proponerse la mencionada excepción y por ello, la circunstancia de haberse dictado sentencia declarando la nulidad de tales actos administrativos, resulta obligado tenerla en cuenta para resolver sobre la procedencia de seguir adelantando el proceso de cobro o para decretar su cesación.

En efecto, cuando el acto administrativo que contiene la obligación que sirvió de base para el proceso de cobro ha sido anulado por la jurisdicción, su legalidad ha quedado desvirtuada y esa obligación ha desaparecido del ordenamiento jurídico, por lo tanto el proceso de cobro ya no tiene finalidad y los actos administrativos dictados con el propósito de hacer efectiva la obligación, deben ser igualmente declarados nulos, dado los efectos que un proceso tiene en el otro (5) .

Pues bien, obra en el expediente (fl. 174) la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 10 de abril de 2002 mediante la cual se hicieron las siguientes declaraciones:

“1. Anúlase parcialmente el acto administrativo contenido en las resoluciones 2 de 14 de julio de 1999, artículo primero, y 99 de 2 de noviembre de 1999, proferido por la Secretaría de Hacienda del municipio de Funza, en cuanto liquida y hace el cobro a Santafé de Bogotá Distrito Capital, del impuesto predial unificado y complementario a favor del municipio de Funza Cundinamarca, del predio denominado Parque La Florida o Florida del Camino, identificado con la ficha catastral 60031000 ubicado en la vereda La Florida de ese municipio, por los años de 1989 a 1996, inclusive, por la suma de sesenta y ocho millones seiscientos treinta y tres mil trescientos cincuenta y un pesos m/cte ($ 68.633.351.oo), más los intereses legales y moratorios, costas y demás sanciones hasta el día de su pago.

2. Declárase que Santafé de Bogotá Distrito Capital no está obligada a pagar a favor del municipio de Funza (Cundinamarca), por concepto del impuesto predial unificado y complementario del predio denominado Parque La Florida o Florida del Camino identificado con la ficha catastral 60031000 ubicado en la vereda La Florida de ese municipio, por los años de 1989 a 1996, inclusive, por la suma de sesenta y ocho millones seiscientos treinta y tres mil trescientos cincuenta y un pesos m/cte ($ 68.633.351.oo), más los intereses legales y moratorios, costas y demás sanciones”.

Ahora bien, la anterior sentencia se encuentra debidamente ejecutoriada en atención a que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada no fue sustentado, y el Consejo de Estado mediante providencia de fecha 20 de febrero de 2003 declaró desierto el recurso de apelación (6) .

Teniendo en cuenta lo anterior, sería ilegal seguir el proceso de cobro de la obligación que había sido impuesta al distrito y que fue anulada y cuyo restablecimiento del derecho fue precisamente declarar que el distrito no está obligado a pagar esa obligación, por tanto las actuaciones que fueron posteriores al mandamiento de pago deben ser retiradas del ordenamiento y ordenar cesar todo procedimiento en contra del Distrito Capital por el impuesto predial discutido.

Ahora bien, discute la parte demandada que la sentencia del tribunal, transcrita anteriormente, solo anuló lo correspondiente a la determinación del impuesto predial (numeral primero), pero dejó vivo el porcentaje ambiental liquidado en el artículo segundo del mencionado acto, en cuantía de $ 25.993.713, por tanto el municipio sí puede seguir adelante la ejecución para cobrarlo, pues se trata de un concepto distinto del impuesto predial.

Para resolver observa la Sala que si bien la sentencia de nulidad recayó únicamente sobre el impuesto predial, no se puede acceder a la pretensión del municipio demandado, pues mediante el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 (en la que se fundamenta el acto de determinación oficial) se estableció un porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, consagrando varias opciones para su fijación, pero todas, atendiendo al impuesto predial.

Dice así el artículo 44:

“ART. 44.—Porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble. Establécese en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25,9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo concejo, a iniciativa del alcalde municipal.

Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.

Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando estas no excedan el 25,9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.

(...)” (negrillas de la Sala).

De acuerdo a lo anterior, comparte la Sala el criterio expresado por el señor procurador y en consecuencia, no puede el municipio demandado seguir cobrando el porcentaje ambiental en atención a que tal tributo tiene su sustento en la medida en que se deba pagar impuesto predial, que como se dejó establecido, en este caso, el Distrito Capital no tiene obligación de pagarlo por las vigencias 1989 a 1996.

Por todo lo precedente, se revocará la decisión apelada y se anularán las resoluciones demandadas, solo las que rechazaron las excepciones, pues el mandamiento de pago no es un acto administrativo demandable (E.T., art. 835). Como restablecimiento del derecho se ordenará que cese la ejecución en contra del Distrito Capital por la obligación descrita en el mandamiento de pago contenido en la Resolución 1 de 11 de noviembre de 1999.

Por último, el honorable consejero doctor Héctor J. Romero Díaz manifiesta estar impedido para conocer del presente asunto por hallarse incurso en la causal 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, impedimento que la Sala acepta y por tanto se le declara separado del conocimiento del mismo, sin embargo no se procede a sortear conjuez por no desintegrarse la mayoría exigida para la aprobación de la providencia, de conformidad con el artículo 54 de la Ley 270 de 1996.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar se dispone:

1. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 4 de 11 de enero y 14 de 23 de marzo de 2000 mediante las cuales el municipio de Funza rechazó las excepciones propuestas por Bogotá D. C., contra el mandamiento de pago proferido dentro del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra por concepto del impuesto predial y porcentaje ambiental por los años gravables 1989 a 1996 por el predio “Parque La Florida”.

2. A título de restablecimiento del derecho ORDÉNASE al municipio de Funza cesar toda ejecución en contra del Distrito Capital de Bogotá correspondiente al impuesto predial y porcentaje ambiental correspondiente a los años 1989 a 1996 por el predio “Parque La Florida”.

Reconócese personería al abogado Pedro P. Huertas Pestaña para representar a Bogotá D.C.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

(1) El artículo 68 del Código Contencioso Administrativo señala los documentos que prestan mérito ejecutivo, siempre que en ellos conste una obligación clara expresa y actualmente exigible.

(2) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de fecha 19 de febrero de 1998. Exp. 4490, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 23 de febrero de 1995.

(4) Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 1º de agosto de 1991. Exp. 949, C.P. Miguel González Rodríguez.

(5) En similar sentido se pronunció la Sala en sentencia de fecha 30 de abril de 1993, dictada dentro del expediente 4650, C.P. Guillermo Chahín Lizcano.

(6) Expediente 25000-23-27-000-1999-01003-01. C.P. Germán Ayala Mantilla.

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