Sentencia 25000-23-27-000-2006-02277-01 de mayo 10 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2006-02277-01

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Martha Cecilia Alfonso Dial y Otros

Ref.: Acción de tutela

Bogotá, D.C., mayo diez de dos mil siete.

Impugnación contra la providencia de 14 de noviembre de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta -Subsección B.

Fallo

Decide la Sala la impugnación presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la providencia de 14 de noviembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección B, mediante la cual accedió al amparo solicitado y ordenó al mencionado ministerio realizar el pago de las mesadas pensionales atrasadas de los accionantes como también de las 69 personas que fueron pensionadas en octubre de 2002 y que se encuentran en las mismas condiciones de los demandantes.

Antecedentes

La señora Martha Cecilia Alfonso Díaz, Ana Isabel Aldana León, María Dulia Barón Jiménez, Noemí Chacón, María del Tránsito Gómez, Gloria Consuelo Hernández, Aura Myriam Herrera Benavides, Rosendo Niño Romero, Orlando Olarte, Bárbara Quintero, Luz Marina Ramírez Caicedo, Flor Elvira Ramírez de Castro, María Dina Triana de Ramírez, Myriam Rojas Rendón, Amparo Ramírez de Rodríguez, Carmen Rosa Quijano, Doris Mariela Pulido Méndez, Luz Mila Aroca, María Felisa Castro de Molina, Ana Rita Arias de Talero, María Alicia Ibáñez, María Estrella Buitrago, Luz Doly González, Eliseo Rodríguez Muñoz, Blanca Inés Lancheros Urrego, María Bárbara Buitrago, María Victoria Pérez Mendieta, Luz Dary Herrera, Elvira Galvis Osorio, Félix Arturo Prieto Agudelo, José Yesid Robelto Garzón, Tránsito Díaz de Pérez, Nancy Ardila Medina y Edilberto Calderón, en nombre propio, instauraron acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y el Ministerio de la Protección Social por considerar vulnerados sus derechos a la vida digna, igualdad, seguridad social integral, mínimo vital y móvil y la protección a la tercera edad y al derecho adquirido a la pensión de jubilación vitalicia.

Indican como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes:

Como trabajadores de la Fundación San Juan de Dios se pensionaron mediante actas de reconocimiento de 28 de octubre de 2002 proferidas por el director interventor de la Fundación San Juan de Dios y se ordenó su inclusión en nómina a partir de 1º de noviembre de 2002

Indican que se les adeudan sus mesadas pensionales desde febrero de 2003, fecha en la cual los pagos fueron suspendidos. Afirman que la pensión es su única fuente de ingresos.

Señalan que en auto de 18 de agosto de 2006, dentro del trámite de acción de tutela, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público cancelar a favor de la señora Teresa de Jesús Gasca Muñoz las mesadas pensionales adeudadas hasta tanto el departamento de Cundinarrarca adelantara las gestiones para el recibo de dichos recursos, por lo que concluyeron que teniendo en cuenta que se encuentran en la misma situación el amparo solicitado es procedente.

Afirman que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha dado cumplimiento a la orden del tribunal y que los trámites adelantados por el departamento de Cundinamarca por medio de la gerente de la Beneficencia de Cundinamarca son diferentes a los que se comprometió en el convenio de desempeño.

Solicitan el amparo de los derechos invocados y en consecuencia se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por medio del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia proceder al pago inmediato de todas las mesadas pensionales atrasadas desde el mes de febrero de 2003 y garantizar las mesadas futuras, así como el pago de los aportes al sistema de seguridad social en salud a las EPS respectivas.

Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se ordenó notificar a las accionadas.

Oposición

Las entidades accionadas frente a los hechos que dieron origen a la presente acción manifestaron lo siguiente:

• La jefe de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social argumenta que los accionantes no son ni fueron trabajadores de dicha entidad y por tanto no ha incumplido obligación alguna de la cual se pueda derivar la vulneración alegada.

Solicita la desvinculación del ministerio del trámite de la acción y agregó que la misma es improcedente por existir otros medios de defensa judicial.

• El Director del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia informa que mediante convenio interadministrativo celebrado el 20 de diciembre de 2002 entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y esta entidad, el fondo se obligó a administrar y pagar a los pensionados a través de la entidad bancaria correspondiente y hasta el monto de la concurrencia de la Nación, las obligaciones pensionales del hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil de la Fundación San Juan de Dios.

Anota que dentro de las obligaciones adquiridas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la ejecución del contrato está la de situar mensualmente los recursos correspondientes al valor de la nómina de pensionados enviada por el director interventor de la fundación previa certificación de la dirección de regulación económica de la seguridad social.

Informa que el director, de la Fundación San Juan de Dios remitió en medio magnético las nóminas de pensionados en los meses de mayo a octubre de 2002 y en los meses posteriores y que los accionantes no están en la nómina de pensionados.

Sin embargo, con oficio de 1º de octubre de 2003 la Fundación San Juan de Dios envió un listado de 69 pensionados, en el que figuran los ahora actores, para ser incluido en la nómina de pensionados en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado 42 Penal del Circuito.

Al respecto indica que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no lo ha autorizado para incluir a tales personas en la nómina de pensionados ni ha girado los recursos para el pago.

Concluye que no se ha vulnerado derecho fundamental a los actores pues no los une vínculo contractual alguno y aclara que solo está comprometido a cumplir el convenio interadministrativo suscrito con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

• El Ministro de Hacienda y Crédito Público informa que las personas relacionadas en el escrito de tutela fueron efectivamente trabajadores de la Fundación San Juan de Dios y les fue reconocida su pensión en octubre de 2002 recibiendo solo las tres primeras mesadas (nov. y dic./2002 y ene./2003) que se cancelaron con recursos propios de la extinta fundación.

Agrega que los 69 jubilados a quienes la Fundación San Juan de Dios pensionó en octubre de 2002, grupo al que pertenecen los accionantes, se encontraban activos a diciembre de 1993 y que su pasivo pensional quedó incluido en el cálculo actuarial bajo el rubro reserva pensional de activos.

Aclara que la Nación giró a la extinta Fundación San Juan de Dios de manera anticipada los recursos para financiar el pasivo por concepto de pensiones de las personas que se encontraban activas. En efecto, la Nación - Ministerio Salud, de una parte, giró la totalidad de la colaboración que le correspondía por concepto de la reserva pensional de activos por un valor de $ 16.405.118.532 según el informe final de auditoría de los contratos de concurrencia Nº 191 de 1995 y 799 de 1998 presentado por el entonces Ministerio de Salud, y, de otra parte, giró al ISS el valor correspondiente a los títulos pensionales de las personas que laboraron en la Fundación San Juan de Dios, los cuales forman parte del capital que se requiere para financiar la pensión legal que el ISS deberá asumir en el momento en que estas personas cumplan los requisitos de ley, que para el caso es la edad.

De otro lado, advierte que con la ejecutoria del fallo de 8 de marzo de 2005 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se declaró la nulidad de los decretos que crearon la Fundación San Juan de Dios, esta entidad desapareció del ámbito jurídico y en consecuencia perdió la capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones quedando a cargo de la Beneficencia de Cundinamarca.

Transcribe apartes de jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia para concluir que es la Beneficencia de Cundinamarca la responsable del pago del pasivo pensional de la Fundación San Juan de Dios, por ser de su propiedad, fundación a quien se le giró por parte de la Nación la totalidad de los recursos correspondientes a la concurrencia de aquellas personas que a diciembre de 1993 se encontraban activas como trabajadores, como es el caso de los actores, razón por la cual considera que el ministerio no tiene la obligación ni la facultad legal de contribuir nuevamente a financiar las mesadas, pues se constituiría en un pago doble con cargo al tesoro público.

No obstante, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el propósito de continuar financiando el pasivo pensional de la Fundación suscribió con la Beneficencia de Cundinamarca como persona jurídica propietaria de los hospitales San Juan de Dios e instituto Materno Infantil el adicional Nº 8 al contrato de concurrencia 799 de 1998, siendo este el soporte legal necesario para continuar colaborando en la financiación de las mesadas pensionales de los jubilados de la extinta Fundación San Juan de Dios.

Señala que en acatamiento de la sentencia de la Corte Constitucional T-1329 de 2005 se suscribió por parte del Ministerio, la Beneficencia de Cundinamarca y la Secretaría Distrital de Salud el modificatorio Nº 1 del adicional Nº 8 al contrato de concurrencia 799 de 1998, con el cual se prorrogó la vigencia del adicional Nº 8.

Agrega que la Nación frente a la problemática financiera de la Fundación San Juan de Dios, dispuso con destinación específica para el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, recursos por sesenta mil millones de pesos para la vigencia fiscal de 2006, en el marco del programa de reorganización, rediseño y modernización de las redes de prestación de servicios de salud a ser desembolsados a través de un crédito condonable sujeto a condiciones de desempeño que pueden ser utilizados para pagar pasivos laborales dentro de los cuales son prioridad los pensionales.

Manifiesta que el 4 de octubre de 2006 se suscribió el contrato de empréstito con la Beneficencia de Cundinamarca y que el desembolso de los recursos exige que la beneficencia suscriba un contrato de fiducia a través del cual se realizará el giro del dinero por parte de la Nación a solicitud de la liquidadora de Ia extinta fundación y previa revisión de la auditoría externa que también deberá contratar la beneficencia.

Observa que la demanda se admitió pese que de las 34 personas que formulan la solicitud solo 13 personas la suscriben e informa que algunos de los actores ya han interpuesto acciones de tutela por la presunta vulneración de los derechos fundamentales relacionados con el no pago de sus mesadas.

Solicita vincular al trámite de la acción al departamento de Cundinamarca, a la Beneficencia de Cundinamarca y a la liquidadora de la Fundación San Juan de Dios en tanto las instituciones hospitalarias San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil son entidades departamentales propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca.

• La representante judicial de la Beneficencia de Cundinamarca sostiene que como consecuencia del decaimiento de la personería jurídica de la Fundación San Juan de Dios no puede considerarse que la responsable de asumir la garantía de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones contraídas por dicha entidad es la beneficencia pues en la providencia que declaró la nulidad de los decretos expedidos por el ejecutivo no se contempló la subrogación en sus deberes.

Advierte que la beneficencia en el año 1979 (cuando se le reconoció personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios) saneó totalmente el pasivo prestacional que para el momento se había causado y la fundación por mandato del gobierno asumió la administración y todas las obligaciones laborales y pensionales que se causaran a partir de esa fecha.

Informa los trámites y actos que se han suscrito con el fin de liquidar la Fundación San Juan de Dios y dar solución a la crisis de la extinta entidad, quien debe ser llamada a responder por la vulneración alegada.

•·El departamento de Cundinamarca adujo en primer lugar que la acción instaurada no se suscribió por las siguientes personas: María Dulia Barón Jiménez, María del Tránsito Gómez, Ana Isabel Aldana León, Noemí Chacón, Gloria Consuelo Hernández, Aura Myriam Herrera Benavides, Orlando Duarte, Luz Marina Ramírez Caicedo, Amparo Ramírez de Rodríguez, Doris Mariela Pulido Méndez, María Felisa Castro de Molina, Blanca Inés Lancheros Urrego, Rosendo Niño Romero, Flor Elvira Ramírez de Castro, Myriam Rojas Rendón, Carmen Rosa Quijano, Luz Mila Aroca, José Yesid Robelto Garzón, Nancy Ardila Medina y Tránsito Díaz de Pérez, por lo que solicita se tenga como no presentada o se disponga subsanar.

De otro lado, advierte que frente a la solicitud de las señoras Bárbara Quintero, Elvira Galvis, Luz Dary Herrera y Martha Cecilia Alfonso Díaz existe temeridad ya que presentaron con anterioridad acción de tutela por los mismos hechos ante otras instancias judiciales.

Así mismo, indica que la acción interpuesta no es procedente por cuanto no se demostraron las condiciones de inminencia de un mal irreversible, injustificado y grave que permita el amparo como mecanismo principal de defensa. Agrega que los actores cuentan con otro medio de defensa judicial.

Manifiesta que se opone a las pretensiones de los actores porque no es el departamento de Cundinamarca el responsable de reconocer a los accionantes el derecho a la pensión ni dé pagar las mesadas que se deriven del mismo, por lo que no ha vulnerado derecho alguno, procediendo entonces su desvinculación por falta de legitimación en la causa. Trascribe apartes de jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en las que se ha procedido de tal manera.

Finalmente sostuvo que la sentencia que declaró la nulidad de los decretos que reconocieron personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios, no lleva por sí misma a que el departamento de Cundinamarca o la Beneficencia de Cundinamarca deban asumir las acreencias laborales de la extinta entidad, por el contrario según la jurisprudencia proferida por las altas cortes debe procederse con la liquidación de la fundación y luego a la entrega de los bienes. En los mismos pronunciamientos se ha ordenado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público cubrir las mesadas pensionales.

Coadyuvancia

El señor Javier Arroyo Hernández solicitó ser tenido como coadyuvante de los accionantes ya que tiene un interés legítimo en el resultado del proceso en su calidad de trabajador de la extinta Fundación San Juan de Dios y por tanto tiene la expectativa de adquirir el derecho a la pensión de jubilación pactada mediante contrato colectivo de trabajo.

Argumentó con fundamento en el precedente de esta corporación sobre la materia y en sentencias de la Corte Constitucional, que corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público cancelar a favor de los accionantes, así como a todos los jubilados que se encuentran en la misma situación, las sumas adeudadas desde el mes de febrero de 2003 por concepto de mesadas pensionales atrasadas, descontando dichas sumas de los sesenta mil millones de pesos ($ 60.000.000.000) que se asignaron en el presupuesto de la Nación para tal fin.

Señaló que el pago inmediato deberá hacerse por intermedio del Convenio interadministrativo que el ministerio tiene suscrito con el Fondo del Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

Adhesión

La señora Anunciación Gil Orozco se adhirió a las súplicas de la presente acción en su calidad de jubilada de la extinta Fundación San Juan de Dios y por encontrarse en idénticas condiciones a las expuestas por los accionantes.

Sostuvo que conforme a la jurisprudencia constitucional sobre la materia y a los diferentes fallos de tutela proferidos por el Consejo de Estado en relación con el pago de las mesadas pensionales atrasadas de los jubilados de la extinta Fundación San Juan de Dios, corresponde asumir dicho pago al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Fallo impugnado

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B mediante providencia de 14 de noviembre de 2006 accedió al amparo solicitado al advertir que corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizar manera definitiva el pago de las mesadas pensionales adeudadas. Como consecuencia de la continua vulneración de los derechos invocados ordenó el pago de las mesadas pensionales atrasadas a los actores así como a las 69 personas que se pensionaron en octubre de 2002.

Desvinculó del trámite de la acción al departamento de Cundinamarca y al Ministerio de la Protección Social y previno a la entidad accionada para que se abstenga de incurrir en incumplimiento total o parcial en el pago de la mesada pensional.

Aceptó como coadyuvante al señor Javier Arroyo Hernández.

Impugnación

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público inconforme con la decisión la impugnó y expuso las siguientes razones:

Reitera que para establecer el monto del pasivo pensional de los trabajadores activos a 1993, como es el caso de los accionantes, se realizó el cálculo actuarial por los años servidos por las personas reconocidas como beneficiarias de la Fundación San Juan de Dios hasta el 31 de diciembre de 1993 que comprende dos reservas diferentes: reserva pensional de activos y títulos pensionales.

Anota que la reserva pensional de activos incluía el tiempo laborado hasta el 31 de diciembre de 1993 para financiar las pensiones convencionales de los trabajadores de las instituciones hospitalarias Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, debiendo la fundación constituir una reserva por el tiempo que correspondiera a partir del 1º de enero le 1994 hasta la fecha de consolidación del derecho convencional. Para esta reserva, la Nación giró en su totalidad lo que correspondía como concurrencia.

Concluye que la pensión legal de los actores se debe financiar con el título pensional pagado por la Nación al ISS que recoge el tiempo laborado hasta diciembre de 1993 y con las cotizaciones que debió realizar la fundación como empleador a partir de 1º de enero de 1994 hasta que las personas cumplan con los requisitos legales para obtener la prestación reclamada. La Nación ya cumplió con su obligación de financiar el título pensional.

Alega que los accionantes no se encontraban en la nómina entregada al Ministerio de Salud cuando se suprimió el fondo del pasivo prestacional del sector salud y que la Nación giró de manera anticipada los recursos para financiar el pasivo por concepto de pensiones de quienes se encontraban activos a diciembre de 1993.

Aclara que la fundación tenía la obligación legal y contractual de afiliar a sus trabajadores a una entidad de previsión y cancelar las cotizaciones legales para que con los títulos pensionales cancelados por la Nación se constituyera el capital necesario para el reconocimiento de la pensión de vejez.

Plantea que es la extinta fundación la responsable del pago de los pasivos en la medida en que a ella le fueron girados por parte de la Nación la totalidad de los recursos correspondientes a la concurrencia frente a las obligaciones pensionales causadas a diciembre de 1993 de aquellas personas que a esa fecha se encontraban activas como trabajadores de la fundación, como es el caso de los actores. En este orden de ideas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tiene la obligación ni la facultad legal de contribuir nuevamente a financiar las mesadas pensionales de los actores pues se constituiría en un pago doble con cargo al tesoro público.

Agrega que la Nación, consciente del problema financiero por el que atraviesa la fundación y sus consecuencias sociales, dispuso la destinación específica para la Fundación San Juan de Dios de recursos por sesenta mil millones de pesos ($ 60.000.000.000) para la vigencia fiscal de 2006 a ser desembolsables a través de un crédito condonable sujeto a condiciones de desempeño, que pueden ser utilizados para pagar pasivos laborales dentro de los cuales son prioritarios los pensionales, como los de los accionantes.

Menciona en relación con la no firma del escrito de tutela de algunos de los accionantes que conforme al artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 solo es posible agenciar oficiosamente derechos fundamentales por vía de tutela cuando el titular de tales derechos se encuentre en incapacidad de hacerlo, lo que no sucede en el presente caso.

Afirma que los accionantes cuentan con otros medios de defensa judicial para la protección de sus derechos y que no está probado perjuicio irremediable alguno que haga improrrogable el amparo.

Infirma que los actores no son personas de la tercera edad y que la jurisprudencia en la que se fundamenta la sentencia impugnada no es aplicable como criterio auxiliar pues los supuestos de hecho son diferentes a los del grupo de 69 personas entre los cuales se encuentran los accionantes y por tanto no es dable aplicar lo allí decidido.

Reitera que corresponde a la Beneficencia de Cundinamarca y a la liquidadora de la extinta Fundación San Juan de Dios disponer de los recursos otorgados por la Nación en el marco del programa de reorganización, rediseño y modernización de las redes de prestación de servicios de salud y por tanto asumir el pago del pasivo pensional.

Consideraciones de la Sala

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de Ios particulares en los casos que señala este decreto”, la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

1. Legitimación en la causa por activa.

Observa la Sala que en el escrito de tutela se enuncian como actores 34 personas en su calidad de pensionados de la extinta Fundación San Juan de Dios. Sin embargo, los señores María Dulia Barón Jiménez, María del Tránsito Gómez, Ana Isabel Aldana León, Noemí Chacón, Gloria Consuelo Hernández, Aura Myriam Herrera Benavides, Orlando Duarte, Luz Marina Ramírez Caicedo, Amparo Ramírez de Rodríguez, Doris Mariela Pulido Méndez, María Felisa Castro de Molina, Blanca Inés Lancheros Urrego, Rosendo Niño Romero, Flor Elvira Ramírez de Castro, Myriam Rojas Rendón, Carmen Rosa Quijano, Luz Mila Aroca, Elvira Galvis Osorio, José Yesid Robelto Garzón, Nancy Ardila Medina y Tránsito Díaz de Pérez no suscriben la solicitud de tutela. Al respecto la Sala observa que conforme al artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 sólo se pueden agenciar derechos ajenos cuando su titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, situación que no se probó en el proceso ni se manifestó en la solicitud de tutela.

En consecuencia no se comparte lo decidido por el a quo en cuanto amparó los derechos de las citadas personas, por lo cual la Sala no se pronunciará sobre una presunta violación de los mismos.

2. Cosa juzgada.

En cuanto a la acción de tutela de las señoras Martha Cecilia Alfonso Díaz, Bárbara Quintero, María Dina Triana de Ramírez, María Bárbara Buitrago, María Victoria Pérez Mendieta y Luz Dary Herrera, observa que de acuerdo con lo informado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Cundinamarca y de las pruebas aportadas al expediente ya habían presentado anteriormente solicitud de amparo por los derechos ahora invocados y con fundamento en los mismos hechos.

En efecto, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia de 26 de agosto de 2004 concedió la tutela de los derechos invocados por la señora María Dina Triana de Ramírez, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado el 25 de noviembre de 2004.

Además observa la Sala que en relación con la petición elevada por las señoras Luz Dary Herrera, María Victoria Pérez Mendieta y María Bárbara Buitrago, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia de 29 de octubre de 2004 declaró improcedente la acción instaurada en tanto las accionantes ya habían intentado mediante la acción de tutela hacer efectivas las pretensiones en el mismo sentido que las que en este momento se estudian, procesos que correspondieron en su oportunidad al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá Sala Penal. El Consejo de Estado en decisión adoptada el 20 de enero de 2005 confirmó el fallo impugnado.

De otro lado en cuanto a la señora Martha Cecilia Alfonso Díaz, su solicitud fue decidida el 17 de noviembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien tuteló los derechos invocados.

Finalmente la señora Bárbara Quintero instauró acción de tutela por los mismos hechos y con las mismas pretensiones ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual se decidió en fallo de 15 de septiembre del 2004 (Sección Segunda, subsección “B”), confirmado por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 21 de febrero del 2005.

Ante una posible temeridad, esta corporación advierte que el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 establece Io siguiente:

“...El que interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos. Al recibir la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias penales del falso testimonio”.

La violación del juramento constituye una temeridad y un ejercicio abusivo de la acción de tutela que tiene consecuencias nocivas para la administración de justicia, lesiona indebidamente los derechos del accionado y atenta contra el principio de economía procesal que debe regir la actuación judicial (1) .

Los bienes jurídicos que se protegen al imponer dicha obligación son la economía y la eficacia de la administración de justicia, que encuentran su aplicación concreta en los derechos subjetivos de las personas (2) .

De acuerdo con lo anterior y de las pruebas obrantes en el proceso, se puede establecer que las accionantes interpusieron acción de tutela por los mismos hechos y con idénticas pretensiones y en la presente demanda no manifestaron tal situación.

La conducta de las actoras está en contra del principio de economía, pues el asunto fue anteriormente puesto a consideración de diferentes autoridades judiciales cuya decisión hizo tránsito a cosa juzgada y por tanto corresponde a las accionantes, si es del caso, promover los incidentes de desacato ante los jueces competentes.

En consecuencia se rechazará por improcedente la solicitud de tutela interpuesta por las señoras Martha Cecilia Alfonso Díaz, Bárbara Quintero, María Dina Triana de Ramírez, Maria Bárbara Buitrago, María Victoria Pérez Mendieta y Luz Dary Herrera.

3. Coadyuvancia.

En relación con la solicitud del señor Javier Arroyo Hernández, que obra a folios 444 a 460 del cuaderno 2 del expediente, la Sala observa que de conformidad con el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de tutela (D. 306/92, art. 4º) no puede establecerse que la decisión que se adopte en la presente acción de tutela pueda resultar desfavorable para sus intereses máxime cuando no hace parte de las 69 personas que fueron pensionados mediante convención, que es la situación que se discute en el sub examine y porque su derecho a la pensión como él mismo lo afirma en su escrito constituye una mera expectativa. En consecuencia se rechazará su intervención como coadyuvante de los actores.

4. Adhesión.

Frente al escrito de la señora Anunciación Gil Orozco, que obra a folios 480 a 483 del cuaderno 2 del expediente, esta corporación advierte que la solicitud de intervención adhesiva es oportuna y procedente de acuerdo con lo previsto en el artículo 52, inciso 4º del Código de Procedimiento Civil por cuanto aparece demostrado en el proceso que hace parte de las 69 personas que, al igual que los ahora actores, fueron pensionados mediante convención colectiva en el mes de octubre de 2002 (fl. 31, cdno. 2).

Así las cosas, se tendrá como accionante a la señora Gil Orozco.

De acuerdo con lo anterior esta corporación analizará la acción de tutela respecto de los señores Ana Rita Arias de Talero, María Alicia Ibáñez, María Estrella Buitrago, Eliseo Rodríguez Muñoz, Félix Arturo Prieto Agudelo, Edilberto Calderón y Anunciación Gil Orozco.

5. Asunto de fondo.

Mediante el ejercicio de la presente acción los actores pretenden que se protejan sus derechos a la vida digna, igualdad, seguridad social integral, mínimo vital y móvil y protección a la tercera edad y al derecho adquirido a la pensión de jubilación vitalicia, los cuales consideran vulnerados por las entidades accionadas quienes suspendieron desde el mes de febrero de 2003 el pago de las mesadas pensionales a las que tienen derecho por ser pensionados de la Fundación San Juan de Dios.

Procede la Sala a decidir exclusivamente respecto de la alegada vulneración de derechos fundamentales, sin perjuicio de futuras decisiones de esta corporación en acciones ordinarias.

En primer lugar se precisa que los actores hacen parte del grupo de 69 personas a quienes se les reconoció pensión de jubilación mediante actas dictadas por el director interventor de la Fundación San Juan de Dios en el mes de octubre de 2002 en virtud de una convención colectiva de trabajo.

En su condición de pensionados recibieron las mesadas correspondientes a los meses de noviembre, diciembre de 2002 y enero de 2003 las cuales se cancelaron con recursos propios de la Fundación. Sin embargo, a partir del mes de febrero de 2003 se suspendió su pago.

Para la Sala el incumplimiento en el pago de los mencionados aportes origina una vulneración al mínimo vital lo que implica su protección por conexidad puesto que conlleva el desmedro de los derechos fundamentales de la vida y la dignidad humana, por lo que en este caso procede a su amparo. Así mismo, la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha estimado que el pago de las mesadas pensionales dejadas de cancelar puede reclamarse a través de tutela, cuando tal omisión pone en peligro o amenaza los derechos fundamentales antes mencionados, dado que dicha prestación constituye el único ingreso económico que sirve para solventar las necesidades primarias del afectado y su familia.

En primer lugar, la Sala resalta que la Fundación San Juan de Dios, empleador de los actores, se estableció como persona jurídica de carácter privado para utilidad común, mediante los decretos 290 de 15 de febrero de 1979, “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la Fundación San Juan de Dios”, 1374 de 8 de junio de 1979, “Por el cual se adoptan los estatutos de la Fundación San Juan de Dios” y 371 de 23 de febrero de 1998, “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”, expedidos por el Gobierno Nacional. Antes de la expedición de los referidos decretos de la Fundación San Juan de Dios (Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil) era considerada un establecimiento de caridad o beneficencia a cargo de la Beneficencia de Cundinamarca, cuyo objeto lo ha constituido la prestación de servicios hospitalarios para personas indigentes o de escasos recursos.

Los decretos 290, 1374 de 1979 y 371 de 1998 fueron demandados en acción de simple nulidad, razón por la cual después de un estudio de los orígenes y diferentes formas que a través de la historia adoptó el Hospital San Juan de Dios, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante providencia de 8 de marzo de 2005 declaró la nulidad de los mismos al considerar que con su expedición violan normas constitucionales, toda vez que el Gobierno Nacional no tenía la facultad de otorgarle personería jurídica y darle el carácter de fundación al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil al ser estas instituciones de salud del orden departamental y propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca, por lo que a quien le corresponde tomar decisiones de esa índole es a la Asamblea Departamental de Cundinamarca.

Advierte la Sala que si bien la sentencia produce efectos ex tunc, ello no afecta las situaciones jurídicas definidas y consolidadas conforme a la presunción de legalidad que amparó a los respectivos actos que fueron anulados, pues no pueden desconocerse los derechos creados durante la vigencia de los mismos.

En ese orden de ideas, los derechos adquiridos por los pensionados del Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil antes de la ejecutoria del fallo de 8 de marzo de 2005, por el cual se declaró la nulidad de los decretos que crearon a la Fundación San Juan de Dios como sujeto de derechos y obligaciones al darle personería, son situaciones jurídicas claramente definidas que no pueden resultar afectadas con tal pronunciamiento.

Ahora bien se han venido presentando varias controversias respecto de quien debe asumir las obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios, sobre todo los salarios dejados de pagar a sus trabajadores y las mesadas pensionales de los jubilados, por lo cual debe estudiarse cada caso en particular, sin perjuicio, como e indicó al principio, de los futuros pronunciamientos en acciones ordinarias.

En ese sentido, frente a la crisis financiera que impedía cumplir estas obligaciones, el gobierno Nacional mediante Decreto 4731 de 28 de diciembre de 2005 (3) , en su artículo 71 dispuso la destinación de una partida del Presupuesto General de la Nación por $ 60.000 millones para los hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, a través de créditos condonables.

Teniendo en cuenta lo anterior el 4 de octubre de 2006 se firmó contrato de empréstito por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Beneficencia de Cundinamarca quien actúa como agente oficioso de la extinta Fundación San Juan de Dios y como deudor o prestatario (fls. 200-204).

Así mismo, en la citada fecha los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social, la Beneficencia de Cundinamarca y la liquidadora del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios suscribieron el convenio de desempeño para la ejecución del contrato de empréstito que por la suma de $ 60.000 millones, otorgaría la Nación a la Beneficencia de Cundinamarca cuyo objeto según la cláusula primera es “fijar los términos y condiciones bajo los cuales las partes aceptan y se obligan a cumplir los compromisos previstos en este convenio, en el marco del crédito de presupuesto condonable que otorgará el Ministerio a la Beneficencia, en adelante denominado crédito de presupuesto condonable, el cual deberá ser destinado al pago de las acreencias laborales de la extinta Fundación San Juan de Dios a la cual pertenecen el Hospital San Juan de Dios de Bogotá y el Instituto Materno Infantil, previa la graduación y calificación de créditos efectuada por la gerente liquidadora, respetando las órdenes de prelación establecidos en la ley y de conformidad con lo previsto en el convenio de desempeño” (resalta la Sala) (fls. 205 a 208).

Para el desembolso de la anotada suma era necesario que la beneficencia de Cundinamarca suscribiera un encargo fiduciario que administrara los recursos, contrato que se celebró el 21 de diciembre de 2006 con la Fiduciaria La Previsora (4) .

Advierte la Sala que si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha cumplido con el giro de recursos para cubrir (parcialmente) el pasivo salarial, prestacional y pensional de la extinta Fundación San Juan de Dios, no resulta justificado que continúen suspendidos los pagos de las mesadas pensionales de los actores.

No obstante, la Sala comparte el amparo frente al ministerio teniendo en cuenta que le ordenó garantizar de manera definitiva el pago de las mesadas pensionales.

De otro lado, tanto del contrato de empréstito como del convenio de desempeño se establece que la finalidad de los recursos desembolsados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es el pago de los pasivos laborales causados a favor de los trabajadores y pensionados de la extinta entidad hospitalaria así:

“Contrato de empréstito.

e) Que la intervención de El Prestatario como agente oficioso procura viabilizar el mecanismo idóneo para facilitar que los recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación cumplan el propósito establecido en la Ley 998 de 2005, (...)”

Y la Cláusula segunda, numeral 7º del Convenio de desempeño indica:

“Convenio de desempeño para la ejecución del contrato de empréstito que por la suma de $ 60.000.000.000 otorgará la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Beneficencia de Cundinamarca.

Cláusulas:

Cláusula segunda. Obligaciones de la beneficencia: La beneficencia, actuando como agente oficioso de la extinta Fundación San Juan de Dios (...) y en todo caso como deudor del crédito de presupuesto condonable, se compromete a:

7. Utilizar los recursos del crédito de presupuesto condonable, exclusivamente a las finalidades previstas en la Cláusula Primera del presente convenio de desempeño” (resalta la Sala).

De lo anterior se establece que es deber de la Beneficencia de Cundinamarca velar porque los recursos girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sean destinados al pago de las mesadas pensionales y acreencias laborales, sin embargo dados los hechos en que se fundamenta la presente acción se advierte que tal obligación no ha sido cumplida por parte de dicha entidad ya que no han sido canceladas de manera oportuna las mesadas de los actores, lo cual ha derivado en la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes.

Así las cosas, para la Sala la suspensión en el pago de las mesadas pensionales de los demandantes no tiene justificación alguna y por el contrario se establece que a pesar de que existen los recursos, no está demostrado que la Beneficencia de Cundinamarca haya ejercido eficaz vigilancia para que Ios destinados al pago de las acreencias pensionales, como las reclamadas por los actores, se hagan efectivos.

En consecuencia para la Sala, corresponde a la Beneficencia de Cundinamarca en cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el contrato de empréstito y en el convenio de desempeño, realizar las gestiones tendientes para que los tutelantes obtengan el pago de las mesadas atrasadas así como las que en el futuro se causen, teniendo en cuenta como lo informa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su escrito de oposición (fl. 42, cdno. 2), que “las entidades hospitalarias Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil son entidades departamentales de propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca”, entes en los cuales se consolidó el derecho a la pensión de los ahora actores.

Finalmente, si bien es cierto que en el contrato de empréstito y en el convenio de desempeño se estipula que la calidad de agente oficioso de la Beneficencia de Cundinamarca no trae como consecuencia para la entidad la aceptación, sucesión procesal, asunción ni subrogación de las obligaciones ni responsabilidades ocasionadas o derivadas del conjunto de derechos y obligaciones de Ia extinta Fundación San Juan de Dios, ello no desvirtúa ni contradice su responsabilidad de vigilar el correcto uso de los recursos y de cumplir y hacer cumplir el convenio de desempeño en cuanto a las obligaciones que con tales recursos debe cancelar el funcionario liquidador de la extinta fundación.

Por lo antes expuesto la Sala revocará el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para amparar los derechos al mínimo vital y a la salud en conexidad con los derechos fundamentales a la vida y a la dignidad humana de los señores Ana Rita Arias de Talero, María Alicia Ibáñez, María Estrella Buitrago, Eliseo Rodríguez Muñoz, Félix Arturo Prieto Agudelo, Edilberto Calderón y Anunciación Gil Orozco y ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizar de manera definitiva el pago de las mesadas pensionales adeudadas y las que a futuro se causen.

Así mismo, se ordenará a la Beneficencia de Cundinamarca realizar las gestiones necesarias para que con los recursos desembolsados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se haga efectivo el pago de las mesadas pensionales atrasadas y las que se causen a futuro a favor de los señores Ana Rita Arias de Talero, María Alicia Ibáñez, María Estrella Buitrago, Eliseo Rodríguez Muñoz, Félix Arturo Prieto Agudelo, Edilberto Calderón y Anunciación Gil Orozco, pago que se realizará dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de este fallo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. REVÓCASE la providencia de 14 de noviembre de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B, objeto de impugnación. En su lugar:

2. En cuanto a la solicitud de tutela relativa a los señores María Dulia Barón Jiménez, María del Tránsito Gómez, Ana Isabel Aldana León, Noemí Chacón, Gloria Consuelo Hernández, Aura Myriam Herrera Benavides, Orlando Duarte, Luz Marina Ramírez Caicedo, Amparo Ramírez de Rodríguez, Doris Mariela Pulido Méndez, María Felisa Castro de Molina, Blanca Inés Lancheros Urrego, Rosendo Niño Romero, Flor Elvira Ramírez de Castro, Myriam Rojas Rendón, Carmen Rosa Quijano, Luz Mila Aroca, Elvira Galvis Osorio, José Yesid Robelto Garzón, Nancy Ardila Medina y Tránsito Díaz de Pérez, Martha Cecilia Alfonso Díaz, Bárbara Quintero, María Dina Triana de Ramírez, María Bárbara Buitrago, María Victoria Pérez Mendieta y Luz Dary Herrera, no se hará pronunciamiento por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. Recházase la intervención del señor Javier Arroyo Hernández en calidad de coadyuvante.

4. AMPARÁNSE los derechos al mínimo vital y a la salud en conexidad con los derechos fundamentales a la vida y a la dignidad humana de los señores Ana Rita Arias de Talero, María Alicia Ibáñez, María Estrella Buitrago, Eliseo Rodríguez Muñoz, Félix Arturo Prieto Agudelo, Edilberto Calderón y Anunciación Gil Orozco.

5. ORDÉNASE al Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizar de manera definitiva el pago de las mesadas pensionales adeudadas y las que a futuro se causen a favor de los señores Ana Rita Arias de Talero, María Alicia Ibáñez, María Estrella Buitrago, Eliseo Rodríguez Muñoz, Félix Arturo Prieto Agudelo, Edilberto Calderón y Anunciación Gil Orozco.

6. ORDÉNASE a la Beneficencia de Cundinamarca realizar las gestiones necesarias para que con los recursos desembolsados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se haga efectivo el pago de las mesadas pensionales atrasadas y las que a futuro se causen a favor de los señores Ana Rita Arias de Talero, María Alicia Ibáñez, María Estrella Buitrago, Eliseo Rodríguez Muñoz, Félix Arturo Prieto Agudelo, Edilberto Calderón y Anunciación Gil Orozco, pago que se realizará dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de este fallo.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

Cópiese, publíquese, notifíquese. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Juan Ángel Palacio Hincapié, Presidente de la Sección—Ligia López Díaz, María Inés Ortiz Barbosa—Héctor J. Romero Díaz.

(1) Corte Constitucional, Sentencia T-1014 de 1999, expedientes T-239.989 y T-242.095 Peticionario: Orlando Oviedo Saballeth, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(2) Corte Constitucional, Sentencia T-1014 de 1999.

(3) Decreto mediante el cual se liquida el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2006, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos, según lo ordena el artículo 21 de la Ley 998 de 2005 por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006

(4) La Sala tiene conocimiento de la celebración del contrato de encargo fiduciario irrevocable de administración y pagos Nº 3-1-0226 el 21 de diciembre de 2006 entre la Beneficencia de Cundinamarca, la fiduciaria La Previsora S.A. y la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, por cuanto en sentencia de 22 de marzo de 2007, radicado 2007-00033 se hace mención del mismo.

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