Sentencia 2000000774 de agosto 24 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 2500023240002000000774 01

Consejera Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Actora: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP y otra.

Bogotá, D.C., veinticuatro de agosto de dos mil seis

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

El tribunal encontró probado el cargo referente a la violación del debido proceso, por no haber otorgado la Resolución 939 de 7 de junio 2000 el recurso de reposición contra el artículo primero de la misma, mediante el cual fue declarada la EAAB infractora de las normas ambientales.

Sobre el particular, la Sala encuentra que efectivamente mediante el artículo primero de la Resolución 939 de 2000 a la EAAB se le declaró infractora de las normas ambientales; y en los artículos segundo y undécimo, respectivamente, se le impuso una multa por valor de $ 40’000.000 y se concedió el recurso de reposición, únicamente, contra dicha multa.

Es cierto, como lo afirmó el a quo, que contra la declaración de la EAAB como infractora de las normas ambientales también debió otorgarse el recurso de reposición, si se tiene en cuenta que se trata de una decisión definitiva que, además, trajo como consecuencia, precisamente, la imposición de la multa.

Sin embargo, es la misma ley la que contempla la posibilidad de acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa cuando al administrado se le impide ejercer los recursos procedentes, bien porque no se indiquen, se le nieguen, o no se diga ante qué autoridad y dentro de qué término deben hacerlo.

En efecto, los artículos 47, 48 y 135 del Código Contencioso Administrativo, disponen:

“ART. 47.—Información sobre recursos. En el texto de toda notificación o publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben interponerse, y los plazos para hacerlo”.

ART. 48.—Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales.

“...”.

“ART. 135.—Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos particulares. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”.

Surge de lo expuesto que en el caso en estudio no se configuró la violación del debido proceso, en cuanto concluyó el a quo que se violó el derecho de defensa de la EAAB, pues, como ya se dijo, la consecuencia que otorga la ley a tal omisión es la de que el administrado ocurra directamente ante esta jurisdicción a fin de demostrar su ilegalidad.

En consecuencia, la Sala no encuentra probado el cargo y, por tanto, debe pronunciarse sobre las censuras restantes, a lo cual procede.

Alega también la EAAB que la CAR violó el debido proceso, en la medida en que le impuso una multa sin haberla amonestado previamente, y cita para sustentar el cargo los artículos 218 del Decreto(sic) y 85 de la Ley 99 de 1993, que a la letra rezan:

Decreto 1594 de 1984:

“ART. 218.—Amonestación. Consiste en la llamada de atención que se hace por escrito a quien ha violado las disposiciones del presente decreto o las normas que se dicten en desarrollo del mismo o con fundamento en la ley, sin que dicha violación implique peligro para la salud o la vida de las personas. Tiene por finalidad hacer ver las consecuencias del hecho, de la actividad o de la omisión, y conminar con que se impondrá una sanción mayor si se reincide.

“En el escrito de amonestación se precisará el plazo que se da al infractor para el cumplimiento de las disposiciones violadas, si es el caso”.

Ley 99 de 1993:

“ART. 85.—Tipos de sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas.

1. Sanciones:

a) Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución;

b) Suspensión del registro o de la licencia, la concesión, permiso o autorización;

c) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o concesión;

d) Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause daño evidente al medio ambiente o a los recursos naturales renovables;

e) Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infracción.

2. Medidas preventivas:

a) Amonestación verbal o escrita;

b) Decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos e implementos utilizados para cometer la infracción;

c) Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización;

d) Realización dentro de un término perentorio, los estudios y evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y características de los daños, efectos e impactos causados por la infracción, así como las medidas necesarias para mitigarlas o compensarlas.

“PAR. 1º—El pago de las multas no exime al infractor de la ejecución de las obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control, ni de la obligación de restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables afectados;

PAR. 2º—Las sanciones establecidas por el presente artículo se aplicarán sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar;

PAR. 3º—Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya;

“...”.

Examinadas las normas transcritas, la Sala precisa que no le asiste razón a la EAAB respecto de que la sanción de amonestación debe ser previa a la de multa, pues, de una parte, si bien es cierto que el artículo 218 del Decreto 1594 de 1984 señala que la finalidad de la amonestación es la de hacer ver las consecuencias del hecho, actividad u omisión y conminar a la imposición de una sanción si se reincide, también lo es que permite su aplicación siempre y cuando la violación de las normas ambientales no implique peligro para la salud o la vida de las personas y, de otra parte, el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, que derogó las disposiciones que le fueran contrarias a partir de su vigencia (art. 118), no le atribuye el carácter de sanción a la amonestación, sino simplemente la de una medida preventiva, lo cual descarta de plano la gradualidad que echa de menos la parte actora, máxime cuando el mismo artículo 85, en armonía con el artículo 84, ibídem, establece que la sanción se impondrá según el tipo y su gravedad.

En consecuencia, bien puede darse el caso, por ejemplo, de que se imponga como sanción la demolición de la obra, dadas sus consecuencias, sin que previamente se imponga una multa y sin que por ello se pueda predicar la violación del debido proceso.

En cuanto al argumento de la EAAB consistente en que el numeral 1º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 prevé la imposición sucesiva de multas, cuantificadas en salarios mínimos legales mensuales, hasta completar un máximo de trescientos salarios mínimos legales mensuales, considera la Sala que tampoco es de recibo, pues dicho numeral permite la aplicación diaria de una multa hasta por 300 salarios mínimos legales mensuales, es decir, que tratándose de una infracción continuada la autoridad ambiental puede diariamente imponer una multa máxima equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales y hasta que cese la infracción, y si se trata de una infracción de ejecución instantánea puede igualmente imponer una multa hasta por los mismos 300 salarios mínimos legales mensuales.

En este caso, la CAR impuso a la EAAB una sola multa por valor de $ 40’000.000, suma que no sobrepasa los trescientos salarios mínimos legales mensuales que habría podido imponer, si se tiene en cuenta que para el año 2000 el salario en cuestión ascendía a la suma de $ 260.100, es decir, que para dicho año podía imponer multas, inclusive diarias, hasta por valor de $ 78’030.000.

Respecto de la falsa motivación de los actos acusados, observa la Sala que a folio 9 del cuaderno de anexos obra el oficio QCI-EAAB-007-99 de 1º de febrero de 1999, con el cual se pretende probar que a la CAR se le informó sobre el inicio de las obras a ejecutar en la planta El Dorado, oficio con base en el cual, precisamente, se dio inicio a la actuación administrativa en contra de la EAAB, como expresamente lo dice la Resolución 1123 de 14 de julio de 2000, y se efectuó una visita de carácter técnico en la que se constató la iniciación de labores sin pronunciamiento de carácter ambiental de la CAR y los impactos ambientales generados que, a la postre, fueron los que dieron lugar a la declaración de la EAAB como infractora de las normas ambientales y a la imposición de la multa, visita en la que estuvieron presentes no solamente los expertos técnicos de la CAR, sino personal tanto de la EAAB como de Quality Couriers Internacional SEA.

Además, en la citada Resolución 1123, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 939, también se dejó dicho que formulados los cargos y recibidos los descargos la CAR decretó una nueva prueba técnica en la que se determinó que las afectaciones ambientales continuaban, prueba que fue controvertida en su momento con simples afirmaciones que no la desvirtuaron y no, por ejemplo, dados los especiales conocimientos requeridos, con un dictamen pericial que dejara sin piso la prueba técnica practicada.

En cuanto al Oficio 7430-2000-0130 de 19 de junio de 2000, dirigido a la jefe oficina asesora - dirección jurídica de la EAAB por parte de la dirección interventoría también de la EAAB, y el cual solicita esta en la demanda que se tenga como prueba que desvirtúa los cargos que se le endilgaron, la Sala observa que tal oficio por sí solo no cumple con dicho cometido, pues tampoco tiene respaldo técnico alguno que demuestre que los impactos ambientales generados, por ejemplo, con el manejo del material de excavación, con los pozos sépticos construidos, con la alteración de la rivera derecha de la quebrada El Pasito, con la inestabilidad tanto de algunas vías como de los parqueaderos, etc., no se presentaron.

Finalmente, considera necesario la Sala precisar que el hecho de que no se hubiera vinculado a Quality Couriers Internacional SEA en el trámite administrativo adelantado contra la EAAB no vicia de nulidad los actos acusados, pues la relación entre una y otra tuvo su origen en un contrato entre ellas suscrito, habiendo sido iniciada la actuación administrativa exclusivamente en contra de la EAAB, y si bien es cierto que Quality pagó la multa impuesta a aquella, no lo es menos que lo hizo para evitar posibles acciones de repetición derivadas de su condición de contratista, como lo reconoce en la demanda.

De todas maneras, lo aquí determinante es que la EAAB sí infringió las normas ambientales, razón por la cual la declaración que en tal sentido hizo la CAR y la consecuente multa impuesta se encuentran ajustadas a derecho, lo que lleva a la Sala a revocar la sentencia apelada, para en su lugar denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 11 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y, en su lugar:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE a la abogada María Clara Espitia Ramírez como apoderada de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - ESP, en los términos y para los fines del poder que le fue conferido, visible a folio 26 del cuaderno 2.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

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